L ’évolution des bases légales est un sujet abondamment débattu. Pour en comprendre les causes comme les effets, il faut des statistiques régionales comparables et une observation prolongée. Un tel corpus de données faisait défaut jusqu’ici. Un projet de recherche des universités de Lucerne et Fribourg comble cette lacune en livrant des chiffres sur l’activité normative des cantons entre 1908 et 2013. Ces derniers statistiques montrent l’hétérogénéité des situations cantonales et demandent donc une analyse approfondie.

On constate, pour la seule année 2013, une progression moyenne par canton de près de 500 pages portant sur plus de 110 dispositions légales. Ces chiffres tendent à confirmer le sentiment largement répandu selon lequel la production normative se serait emballée ces derniers temps. Alors que certains déplorent cet activisme, ainsi que la dégradation de la qualité et de la stabilité juridique qui en découle, d’autres, tenant compte des bouleversements technologiques, économiques et culturels de notre temps, sont plus compréhensifs. Dans les deux cas, la fréquence des changements apportés au dispositif normatif est au cœur du débat.

Dans le cadre de notre projet de recherche, la fréquence de ces changements a été déterminée pour chaque canton sur une période de plus d’un siècle. Ce faisant, nous sommes en mesure de comparer de manière systématique des régions disposant de conditions-cadres similaires entre elles. Il est dès lors possible d’identifier et d’évaluer les facteurs déterminant l’évolution des dispositifs législatifs.

L’activité régulatrice au sens large est mesurée sur la base du nombre annuel d’actes normatifs (lois, ordonnances, arrêtés, règlements, etc.) modifiés, introduits et abolis, et du nombre de pages qu’ils contiennent. Ces actes sont ensuite classés selon leur nature juridique et l’autorité responsable de leur publication . Cette classification, ainsi que la sélection des bases légales de portée générale comparable entre cantons, ont été réalisées en collaboration avec Marius Roth, directeur du Centre de l’information juridique à Zurich. Les données sont tirées des recueils systématiques des législations ou des feuilles officielles et sont, de ce fait, à quelques rares exceptions près, disponibles en totalité et pour tous les cantons de 1908 à 2013.

Des évolutions disparates

Une fois récoltées, ces données donnent un premier aperçu de l’évolution de l’activité normative des cantons. A titre d’exemple, on observe clairement pour le canton de Fribourg (voir illustration 1) non seulement une forte volatilité de l’activité, mais aussi une évolution non linéaire et une accélération dès la seconde moitié du XXe siècle. Ces trois observations ne sont d’ailleurs pas atypiques.

Abbildung 1: Regulierungsaktivität im Kanton Freiburg (1908-2013)

Figure 1: Activité normative dans le canton de Fribourg (1908-2013)
Source: Lüchinger/Schelker, La vie économique

L’accélération générale de la production normative cantonale s’observes également dans l’illustration 2, qui compare l’activité moyenne des années 1910–1919 à celle de la période 2004–2013. Ici, le constat le plus frappant est l’hétérogénéité tant en termes de quantité que pour le taux de progression des dispositifs législatifs.

Figure 2: Nombre moyen de bases légales modifiées (1910-1919 et 2004-2013)

Figure 2: Nombre moyen de bases légales modifiées (1910-1919 et 2004-2013)
échelle logarithmique
Source: Lüchinger/Schelker, die La vie économique

Dans la période initiale, l’activité normative annuelle moyenne varie entre 5 modifications de textes pour le canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures et 282 pour celui de Genève. Avec respectivement 35 et 312 modifications, ces deux cantons se retrouvent également aux extrémités du classement dans la seconde période. Les 277 observations constituant l’écart dans les deux cas sont purement fortuites.

Malgré un nombre élevé d’actes normatifs initial, le canton de Genève, avec 30 modifications additionnelles, affiche l’une des variations en pour-cent les plus modestes (droite à faible pente). Pour Appenzell Rhodes-Extérieures, cette même progression en valeur absolue correspond cependant à l’une des plus fortes variations relatives.

La médiane passe de 23 modifications (Schwyz) durant la première période à 112 (Lucerne) dans la seconde. Les variations de l’activité normative couvrent un large spectre, allant d’une diminution de 52% pour Soleure à une augmentation de plus de 1762% pour Argovie. Avec une progression de 413%, Zurich se situe dans la moyenne des cantons.Entre la première et la seconde période, l’évolution de l’activité normative peut être très variable. L’illustration 2 montre aussi qu’elle est plus intense en Suisse romande et au Tessin qu’en Suisse alémanique.

Trop tôt pour généraliser

Globalement parlant, l’adaptation des bases légales s’est accélérée de manière considérable. Les grandes disparités en termes de quantité et de taux de progression indiquent toutefois qu’il n’est guère possible de recourir à des généralisations pour interpréter cette dynamique. D’une part, on peut imaginer que les cantons ont été très inégalement touchés par le besoin d’adapter leur cadre légal. D’autre part, il est possible que leurs réactions aient obéi aux différentes spécificités politiques et institutionnelles.

Pour nos futures recherches, cette hétérogénéité devrait permettre d’identifier les facteurs clés de l’activité normative. A ce stade, sur la base des données récoltées, on constate déjà que la suppression du référendum législatif obligatoire a durablement renforcé l’activité législative dans certains cantons. Dans les mois à venir, il s’agira donc d’identifier empiriquement et de manière systématique ces éléments, parmi d’autres, et d’en analyser les répercussions.

Les auteurs
Simon Lüchinger, Professeur d’économie, université de Lucerne
Mark Schelker, Professeur de finances publiques, université de Fribourg

Literatur:
Buomberger, Peter (2014). Auswege aus dem Regulierungsdickicht. Beunruhigende Fakten und erfolgversprechende Lösungsansätze für die Schweiz. Diskussionspapier, Avenir Suisse, Zürich.

Mulligan, Casey B. und Andrei Shleifer (2005). The Extent of the Market and the Supply of Regulation. Quarterly Journal of Economics 120(4): 1445–1473.

Uhlmann, Felix (2014). Qualität der Gesetzgebung – Wünsche an die Empirie. In: Griffel, Alain (Hrsg.). Vom Wert einer guten Gesetzgebung. 16 Essays. Bern: Stämpfli Verlag.

L’article a été publié dans “La vie économique” 9/2015.

Bildquelle: RainerSturm /pixelio.de

Le département des finances du canton de Zürich titre sur sa page internet: Der Kanton Zürich hat im Jahr 2015 wieder die Bestnote AAA erhalten (lien). Standard & Poor’s (S&P) atteste de la forte stabilité financière du canton de Zürich, en lui attribuant la note AAA qui traduit le degré maximum de solvabilité. Si d’une part les agences de notation considèrent la force de l’économie du canton, ils portent également une attention particulière aux conditions cadres qui règlent ses finances : This rating reflects our view of the canton’s very strong and diversified economy, as well as Switzerland’s extremely predictable and supportive institutional framework […] (S&P, 2015).

Le canton de Zürich n’est pas le seul en Suisse à afficher un tel résultat. C’est le cas également des cantons de Vaud, d’Argovie et de Schwyz, qui ont obtenu en 2015 la note maximale AAA de la part de S&P. Le tableau ci-après présente un choix de huit cantons suisses qui ont été notés par S&P et ont publié le résultat du rating sur leur site internet du département des finances.

Rating S&P, 2015*

*Note : il ne s’agit que d’une sélection de cantons. Sources : informations récoltées sur le site internet du département des finances des cantons (dernière consultation : 15 juin 2016).

 

L’introduction des règles budgétaires cantonales depuis les années 1980, une stratégie qui porte ses fruits ?

La Suisse a suivi la même tendance que les pays de l’OCDE en instaurant des règles budgétaires au niveau infranational. Ce mouvement généralisé d’introduction des règles financières a démarré déjà dans le courant des années 1980, où les cantons se sont dotés de contraintes plus connues aujourd’hui sous le nom de frein « à l’endettement », « aux dépenses » ou encore « au déficit ». Ces cadres légaux cantonaux revêtent une grande importance au sein de la structure fédéraliste suisse, contenu du fait que les cantons gèrent plus de 40% des dépenses totales des trois niveaux de gouvernement (assurances sociales non comprises) (Statistique financière, AFF, 2015).

En encadrant la politique budgétaire par des contraintes légales, les cantons ont agi structurellement en imposant un corset à la gestion de leurs finances. Ces solutions institutionnelles constituent la stratégie payante sur le long terme, en contribuant positivement à la durabilité des finances publiques. Les notes « triple A » attribuées par S&P en est la preuve.

Dans le contexte suisse, le fédéralisme lui-même opère en tant qu’élément complémentaire aux cadres institutionnels, comme le montre Stadelmann et Yerly dans leur dernière publication (voir Finanzregeln in föderalen Systemen und Föderalismus als Schuldenbremse dans ÖHW, lien). Face au renforcement de la compétitivité des sites (plus connu en allemand sous le terme de Standortwettbewerb) – non seulement de niveau cantonal mais aussi communal – la discipline financière des collectivités publiques décentralisées est de facto appelée à se renforcer. En ce sens, le fédéralisme et la discipline financière se complètent : sous la pression de devoir conserver et renforcer leur autonomie tant financière que budgétaire, ainsi que leur attractivité, les collectivités décentralisées sont forcées de rendre la gestion de leurs finances toujours plus prévisible. La discipline financière qui se définit comme l’ancrage de règles à l’intérieur d’un cadre (Constitution, loi, règlement, ordonnance d’application), est la solution institutionnelle rendant prévisible la gestion des finances.

Si l’importance d’encadrer les finances publiques par des règles définies ex ante n’est aujourd’hui plus remise en question, ni par les responsables financiers, ni par les scientifiques, la question du contenu précis des contraintes légales reste encore aujourd’hui objet de débat au sein de la classe politique. La preuve est donnée au niveau fédéral, où des discussions s’animent actuellement autour des propositions de modification du frein à l’endettement (voir Angriff auf Schweizer Erfolgsprodukt, NZZ, lien). Dans ce contexte, il apparaît opportun de rappeler les composantes structurelles qui forment une bonne contrainte budgétaire.

Composantes structurelles d’une contrainte budgétaire

L’étude de Yerly (2013) présente les six composantes structurelles d’une contrainte budgétaire. Ces six composantes se présentent aussi comme une grille d’évaluation de la contrainte : en fonction de la variante choisie sous chacun des éléments, la contrainte est plus ou moins stricte (pour plus de détail, voir l’étude Yerly (2013)).

Composantes structurelles d’une contrainte budgétaire

 

Composante 1 : Constitution, loi La distinction du niveau institutionnel entre Constitution et Lois doit être faite. Une règle financière inscrite dans la Constitution, donne à celle-ci le degré de contrainte le plus élevé. Au niveau de la loi, la distinction est à faire au niveau du référendum (obligatoire ou facultatif) auquel tout changement de cette loi serait soumis. Une règle financière inscrite dans une loi soumise au référendum facultatif pour tout changement, est par définition la variante soft.

Composante 2 : budget et comptes Le budget est un instrument prévisionnel tandis que les comptes présentent les résultats effectifs des finances. Pour être la plus stricte, la règle financière doit comporter une contrainte sur le budget et sur le compte. L’équilibre au niveau des comptes est plus strict que celui qui ne porte que sur le budget.

Composante 3 : objet de l’équilibre La distinction entre les opérations de fonctionnement (de résultat) et celles d’investissement est pertinente dans la définition de la règle financière. La règle prescrivant l’équilibre de l’ensemble des opérations (fonctionnement et investissement) est par définition la plus stricte. Autrement dit, la collectivité publique serait tenue de s’autofinancer à 100%, sans recours possible à l’endettement. Cette situation n’est pas sans poser problème d’un point de vue des stabilisateurs automatiques. La règle d’équilibre du compte de résultat, incluant les opérations d’amortissement, répond au principe de répartition du coût des investissements sur leur durée de vie (« pay-as-you-use finance », Musgrave (1959)) et présente ainsi le second degré de contrainte de cette composante.

Composante 4 : dimension temporelle La règle doit prendre en compte la dynamique des finances et mentionner un espace temporel défini, au cours duquel l’équilibre est requis. La règle la plus sévère est celle exigeant immédiatement l’équilibre financier. La définition explicite de l’espace temporel (en nombre d’années) est cruciale, sans quoi la porte reste ouverte aux comportements stratégiques dans l’interprétation de celui-ci. Plus longue est la durée fixée pour l’équilibre, plus la règle est relâchée (soft).

Composante 5 : amortissement La politique d’amortissement appliquée par la collectivité publique est une composante de la contrainte budgétaire, car celle-ci impacte directement les opérations de fonctionnement et par là même, l’équilibre financier. Le principe d’équité intergénérationnelle bien connu en anglais sous l’expression « pay-as-you-use finance », exige de répartir les coûts financiers des investissements sur leur durée de vie, ceci afin de répartir sur chaque génération d’utilisateurs les charges correspondant à l’utilisation des actifs. Ainsi, les taux d’amortissement devraient être fixés dans la loi et être différenciés selon les catégories de patrimoine administratif (bâtiments, génie civil, etc.). Pour que la contrainte soit la plus stricte sous cette composante, le remboursement de la dette doit être explicitement inscrit dans la loi sur les finances.

Composante 6 : sanctions En cas de non-respect de la règle d’équilibre fixée par la loi, une sanction doit être prévue. L’obligation d’augmenter immédiatement les impôts pour couvrir un déficit représente la sanction la plus stricte. Un degré plus souple est attribué à l’obligation de compensation du déficit dès le budget du deuxième exercice suivant. Plus la durée pour la compensation du déficit est longue, plus la contrainte est souple.

Ces six éléments structurels forment les dispositions de base d’une contrainte financière. Ainsi, au moment de l’introduction de règles financières ou dans le cadre de leur révision, au niveau cantonal ou local, la réflexion au sujet du contenu précis des règles n’échappe pas à ces six composantes.

Sur l’auteur:
Dr. Nadia Yerly est collaboratrice scientifique et responsable de projets dans la section Public Sector Financial Management de l’Institut de management administratif de la haute école zurichoise en sciences appliquées.

Références:
Administration fédérale des finances (AFF) (2015), Statistique financière 2013 de la Suisse – Rapport annuel, Neuchâtel.

Musgrave, R.A. (1959), The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York, McGraw-Hill.

Stadelmann, D. et Yerly, N. (2016), Finanzregeln in föderalen Systemen und Föderalismus als Schuldenbremse, Das öffentliche Haushaltswesen in Österreich ÖHW, pp. 42–54.

Standard & Poor’s Financial Services (2015), Swiss Canton of Zurich ’AAA‘ Rating Affirmed; Outlook Stable, Frankfurt, November 27, 2015: http://www.fd.zh.ch/internet/finanzdirektion/de/themen/finanzpolitik/rating/_jcr_content/contentPar/downloadlist/downloaditems/454_1448888355189.spooler.download.1448888306869.pdf/Ratingbericht+Standard+%26+Poor%27s+2015.pdf

Yerly, N. (2013), The Political Economy of Budget Rules in the Twenty-six Swiss Cantons : Institutional Analysis, Preferences and Performances, thèse présentée devant la faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Fribourg.

Le vote électronique, ou e-Voting, est devenu la forme de participation électronique la plus connue en Suisse. L’introduction d’un type de vote à distance paraît logique dans un pays où plus de 90 pour cent d’électeurs votent déjà par correspondance (OSCE, 2015). Les premières tentatives d’introduction d’une application qui permettrait aux électeurs suisses de voter par voie électronique datent de 2000. Les premières expériences pilotes ont eu lieu en 2003 dans le canton de Genève qui s’est ainsi profilé comme pionnier du vote électronique en Suisse. Il a été suivi par les cantons de Neuchâtel et de Zurich qui ont réalisé les premiers essais de leurs systèmes lors de votations fédérales en 2005 (Chancellerie fédérale, 2011). Ainsi se sont instaurés trois systèmes de vote électronique différents qui ont été consécutivement repris par d’autres cantons.

En Suisse, le vote électronique représente un des projets d’e-Government prioritaires. Son introduction pratique est dirigée au niveau cantonal ; il appartient aux cantons de décider s’ils veulent faire partie du projet et quel système ils préfèrent utiliser. Par contre, les règlements définissant les phases d’introduction du projet et les conditions que les systèmes doivent remplir sont prescrits par le Conseil fédéral. Ces lignes directrices concernent principalement les mesures liées à la sécurité informatique des systèmes. Dés le début du projet, l’introduction du vote électronique en Suisse a eu pour objectif principal de faciliter et de sécuriser davantage l’acte de vote pour les Suisses de l’étranger qui constituent ainsi le groupe cible prioritaire. En effet, tandis que les Suisses de l’étranger ont pu commencer à tester le vote électronique lors de votations fédérales déjà en 2004, ce n’est qu’en 2015 que les électeurs suisses résidant dans les cantons de Genève et de Neuchâtel ont pu voté par voie électronique pour la première fois lors des élections fédérales.

Une autre conséquence attendue du vote électronique attrait à son impact sur le taux de participation. La Suisse est un des pays avec le taux de participation le plus bas des pays de l’OCDE (OCDE, 2011). Ce phénomène se manifeste surtout parmi les jeunes qui sont également très peu intéressés par la politique. Le vote électronique comme alternative aux autres modes de vote cible ainsi surtout les jeunes électeurs. Une des promesses du vote électronique est l’augmentation du taux de participation et le renouvellement de l’intérêt aux affaires publiques. Toutefois, il n’est pas encore possible de déterminer si ces effets se sont produits en Suisse faute des restrictions imposées sur le nombre d’électeurs qui sont autorisés à voter par voie électronique.

En Suisse, le vote électronique est toujours en phase de test et son utilisation est en général restreinte à un certain pourcentage d’électeurs pour des raisons de sécurité informatique. Les conditions essentielles que le système doit remplir pour que son usage puisse être généralisé sont la vérifiabilité individuelle et la vérifiabilité universelle. Ces dispositifs de sécurité informatique permettent de vérifier la bonne transmission des votes (Chancellerie fédérale, 2015). Les systèmes de vote électronique de deuxième génération utilisés dans les cantons de Genève et de Neuchâtel remplissent aujourd’hui la condition de vérifiabilité individuelle qui permet aux électeurs de vérifier que leur vote a été transmis correctement. L’introduction de la vérifiabilité universelle constitue la prochaine phase du projet et la condition nécessaire de l’ouverture du vote électronique à l’ensemble des électeurs résidant ou immatriculés dans les cantons concernés (Chancellerie fédérale, 2015).

Depuis les premiers essais pilotes dans les trois cantons pionniers, le vote électronique est devenu un moyen de participation démocratique légitime en Suisse. Le nombre de cantons qui proposent le vote électronique ainsi que le pourcentage d’électeurs qui émettent leurs votes par voie électronique ont augmenté considérablement. Cependant, l’avancée du projet a été ralenti en août 2015 suite à la décision du Conseil fédéral de ne pas autoriser l’usage du système de vote électronique zurichois lors des élections fédérales. Le système zurichois a été au fil des années repris par plusieurs cantons suisses alémaniques et un canton romand au sein d’un groupe appelé Consortium. La raison principale justifiant cette décision a été la non-conformité du système aux exigences de sécurité informatique. L’objectif de la Chancellerie fédérale de permettre à la plupart de Suisses de l’étranger de voter lors des élections fédérales de 2015 par voie électronique n’a ainsi pas été atteint. En effet, uniquement les électeurs suisses de l’étranger immatriculés dans les cantons de Genève, de Lucerne, de Bâle-Ville et de Neuchâtel ont pu voter électroniquement.

Le futur du vote électronique en Suisse est devenu plus incertain suite à la décision du Conseil fédéral. Malgré le ralentissement du projet, on constate que la décision s’inscrit dans la philosophie guidant l’introduction du vote électronique en Suisse. En effet, la Chancellerie fédérale souligne la priorité de la sécurité du vote par rapport à la vitesse de son introduction. La conséquence principale de la décision a été l’abandon du vote électronique dans les cantons concernés et la dissolution du Consortium. Plusieurs cantons qui en faisaient partie ont cependant exprimé le souhait de continuer le projet, mais avec un système différent. Ainsi, la grande question est quel système de vote électronique les cantons privilégieront s’ils décident de reprendre le projet. La solution évidente serait la reprise du système genevois ou neuchâtelois. Les cantons pourraient, cependant, aussi opter pour le développement d’un nouveau système, l’usage d’un système développé dans un autre pays ou l’adaptation du système zurichois aux exigences du Conseil fédéral. Comme les managers cantonaux du projet admettent que les coûts représentent un obstacle important à la généralisation du vote électronique (Cahlikova, 2016), le développement d’un nouveau système au niveau cantonal semble peu probable. Le recours à un système développé par une entreprise privée pourrait causer des problèmes au niveau des droits de propriété et de la protection des données. En plus, un système produit par un fournisseur externe devrait être adapté aux exigences de sécurité prescrites par le Conseil fédéral. La solution la plus envisageable pour les cantons souhaitant rejoindre ou reprendre le projet de vote électronique est par conséquent l’utilisation d’un système suisse existant.

Le canton de Fribourg qui faisait partie du Consortium a récemment annoncé sa décision de continuer sa participation au projet de vote électronique en adoptant le système neuchâtelois. Il reste à voir si les autres cantons de Consortium vont suivre son exemple ou opteront pour une autre solution. Entretemps, la Chancellerie fédérale continue à suivre la même stratégie quant à l’introduction du vote électronique et soutient chaque canton qui décide de faire partie du projet. Les systèmes genevois et neuchâtelois restent les seuls qui remplissent les exigences de sécurité prescrites.

Sur l’auteur:

Tereza Cahlikova est doctorante en science politique à l’Université de Lausanne. Sa recherche porte principalement sur l’introduction de la démocratie digitale et du gouvernement électronique en Suisse.

Bibliographie:

Cahlikova, T. (2016). Introduction of e-Participation in Switzerland: Impact of transparent policy-making and of the empowerment of citizens. Yearbook of Swiss Administrative Sciences 2015. SGVW – Swiss Society of Administrative Sciences, kdmz: Zurich, pp. 49-60.

Chancellerie fédérale (2011). Vote électronique : Dates clés. Link [15.02.2016].

Chancellerie fédérale (2015). Vote électronique. Un projet commun de la Confédération et des cantons : Extension du vote électronique. Link [15.02.2016].

OECD (2011). Society at a Glance 2011: OECD Social Indicators – Social Cohesion Indicators – Voting. Link [16.02.2016].

OSCE (2015). Swiss Confederation. Federal Assembly Elections 18 October 2015. OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report.

Le 4 septembre 2015 s’est tenu le congrès de la Société suisse d’évaluation (SEVAL) à l’Université de Genève. Le choix de la thématique annuelle du congrès s’est porté sur une question toujours d’actualité : « Évaluation et indépendance ». Ce thème entrait particulièrement en résonance avec le 25ème anniversaire du Contrôle parlementaire de l’administration. Dans le cadre de ce congrès, un Workshop s’est proposé d’aborder plus spécifiquement la question de « l’indépendance à l’épreuve de la relation entre mandants d’évaluation et mandataires ». Cet atelier a ainsi offert l’opportunité de réfléchir aux répercussions très concrètes que pouvaient avoir sur l’évaluation les liens unissant commanditaires d’évaluation et évaluateurs/trices. Les questions suivantes ont particulièrement retenu l’attention des participant-e-s : comment assurer son indépendance en tant qu’évaluateur/trice durant les différentes étapes de l’enquête ? Quels sont les moyens de préserver sa liberté dans le cadre d’évaluations cristallisant des attentes parfois très différentes parmi les parties prenantes ? Quelles répercussions peuvent être attendues du contexte – parfois sensible – de l’évaluation sur son déroulement et son contenu ?

Ce Workshop a réuni des intervenant-e-s permettant d’aborder la problématique sous un double point de vue, puisqu’il a été à la fois question de celui du mandant et de celui du mandataire. Mme Katia Horber-Papazian, Professeure en politique locale et évaluation des politiques publiques à l’Institut de hautes études en administration publique de Lausanne (IDHEAP) a partagé son expérience d’évaluatrice, tandis que M. l’ancien Conseiller d’État Pierre-François Unger, longtemps à la tête du Département de la santé du canton de Genève, nous a quant à lui ouvert les coulisses du monde politique en revenant sur son recours à des évaluations dans le cadre de sa fonction. Pour explorer les deux facettes de cette relation mandant-mandataire, les intervenant-e-s ont fait part de leurs interactions dans le cadre de l’évaluation d’une politique sociale genevoise qui les a rassemblés en 2004. Cette évaluation a démarré alors que le responsable politique et une partie des acteurs concernés pensaient avoir l’explication ainsi que la solution aux problèmes qui avaient motivé l’évaluation. Une situation particulièrement inconfortable pour les évaluateurs/trices, qui doivent dès le départ se distancer de ces premières analyses pour se forger par eux/elles-mêmes leur jugement évaluatif, et rappeler aux parties concernées qu’ils/elles ne sont pas certain-e-s d’arriver aux résultats attendus. Les évaluateurs/trices doivent alors également exiger contractuellement une totale liberté méthodologique, l’accès à l’ensemble des informations ainsi que la garantie que l’évaluation sera rendue publique.

Il est ressorti de la discussion que du point de vue du chef de Département, si les conclusions d’une évaluation pouvaient donner lieu à des réorientations imprévues de la politique en question – comme cela a été le cas dans l’évaluation présentée – il était fondamental de pouvoir prouver aux parties prenantes que ces réorganisations se basaient sur des résultats fiables, basés sur une méthodologie solide, portés par une équipe indépendante, et par là même, crédible. L’évaluatrice a de son côté souligné l’importance d’un échange régulier avec le mandant, en l’occurrence le responsable politique, de sorte à lui permettre d’entrer dans la logique de l’évaluation et de s’approprier les résultats et les recommandations de celle-ci, afin d’être à même le moment venu de les présenter aux parties prenantes. Cette démarche est d’autant plus importante que les résultats ne correspondent pas à ceux initialement attendus. L’évaluatrice a enfin rappelé que la crédibilité d’une équipe se construit à partir de la reconnaissance de son indépendance systématique, quoi qu’il en coûte, avec comme garde-fous essentiels une triangulation des méthodes et des sources d’informations, une communication active et transparente auprès des parties prenantes de même que leur inclusion dans l’analyse de l’acceptabilité et la faisabilité des recommandations de l’évaluation.

La conclusion finale a porté sur le fait que les enjeux attachés à une évaluation irréprochable du point de vue des conditions de son indépendance se rapportaient tant à la qualité scientifique des résultats obtenus qu’à la crédibilité proprement politique du processus et des décisions qui en découlent.

Céline Mavrot est assistante et doctorante au Kompetenzzentrum für Public Management (KPM) de l’Université de Berne. Elle est spécialisée dans la recherche et l’évaluation en politiques de santé et de prévention.

Katia Horber-Papazian est Professeure de politique locale et d’évaluation des politiques publiques à l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) de l’Université de Lausanne. Elle est spécialiste de l’évaluation des politiques publiques, notamment en matière de santé, social, formation et emploi.

Les entrées : impôts sur le revenu des salariés

Afin de financer les prestations étatiques, le système fédéraliste suisse prévoit la possibilité de prélever l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques et morales aux trois niveaux institutionnels: communal, cantonal et fédéral. Depuis la Deuxième Guerre mondiale, l’impôt sur le revenu est devenu la principale source de recettes dans tous les cantons, le dernier à faire le pas étant Glaris en 1970 (DHS). La part de l’impôt sur le revenu dans l’ensemble des recettes fiscales est passée entre 1960 et 1990 de 50% à 60% dans les cantons et de 60% à 70% dans les communes avec un fléchissement depuis. En 2009, la charge fiscale des cantons et des communes pour un revenu de 90’000 francs pour un couple marié, salarié avec deux enfants variait fortement, entre un minimum inférieur à 2% dans le canton de Zoug et un niveau moyen supérieur à 8% pour les cantons industriels frontaliers du Jura, de Neuchâtel et de Soleure.
Par région, la pression fiscale apparait élevée dans les villes de l’Espace Mittelland et inférieure au Tessin.

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(Cliquer sur les cartes pour zoomer)

En 2009, les différences de charge fiscale entre les villes regroupées par canton sont importantes (9% pour les cités neuchâteloises et 1,2% pour les zougoises) ainsi qu’entre les grandes régions, où nous trouvons 5,2 points d’écart entre les villes de l’Espace Mittelland (7,9%) et celles du Tessin (2,7%). Nous observons un écart similaire entre les grandes villes de Bienne (7,9%) et Lugano (2,5%). Les villes tessinoises, zougoises et schwytzoises se caractérisent par une ponction fiscale très faible pour les couples mariés avec enfants, alors que les impôts des villes de Berne, Bienne, Lausanne et St-Gall sont environ trois fois plus lourds. Les villes des cantons de BL, BS, FR, JU, LU, SH, SO, TG et ZG ont fortement baissé leur fiscalité entre 2003 et 2009, devenant ainsi plus attractives pour les familles. Les conséquences de cette diminution sur l’offre de prestations sont désormais observables dans certains cantons.

Dépenses cantonales et communales

Les dépenses pour les prestations de l’Etat diffèrent en fonction de la situation géographique et du rôle joué par les cantons, respectivement par les communes. La répartition des dépenses entre les cantons, les communes et la Confédération (sans les doubles imputations) est la suivante: 35%, 26%, 39% (AFF; Bochsler, Koller et al. 2004: 140). La première carte montre le niveau des dépenses totales cantonalisées (cantons et leurs communes) en francs par habitant et en milliers de francs. On y constate des différences considérables selon le canton, avec des dépenses plus élevées dans les cantons-villes (Bâle-Ville, Genève), périphériques (Grisons, Uri) et fortement industrialisés (Jura, Neuchâtel). Les dépenses par habitant sont également plus élevées que la moyenne à Zoug (14’809) et Zurich (14’512). Les dépenses les plus faibles sont observées dans les cantons majoritairement catholiques de la Suisse centrale tels que Schwytz (9795) et la Thurgovie (10’372). Entre 1991 et 2007, il y a eu une augmentation constante des dépenses par habitant dans pratiquement tous les cantons (+47% en moyenne), supérieure à la croissance de la population (+14%). Ces dépenses augmentent clairement en période de crise (1991–1993, 1996–1997, 2001–2003).

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(Cliquer sur les cartes pour zoomer)

Dépenses communales

Les dépenses communales sont les plus élevées dans les villes de plus de 100’000 habitants (13’160 francs par habitant en moyenne en 2007). L’écart entre les plus grandes villes et les villes de moins de 100’000 habitants est très marqué (différence de 7000 francs en moyenne). Cet écart est dû entre autres aux dépenses des domaines de la culture et des transports publics, plus importantes dans les centres assumant pleinement leur rôle de capitales politico-administratives.
Les villes zurichoises et de l’Est de la Suisse, plus décentralisées, affichent les dépenses communales par habitant les plus élevées. Dans la région lémanique et l’Espace Mittelland (ce dernier se caractérisant d’ailleurs par une diminution des dépenses par habitant entre 2005 et 2006), une plus grande partie des dépenses est prise en charge par le canton.

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Degré de décentralisation des dépenses publiques

Le degré de décentralisation des dépenses présente la part des dépenses communales rapportées à la somme des dépenses communales et cantonales (sans les doubles imputations). La décentralisation des dépenses apparaît comme moins marquée que celle des emplois de la fonction publique (avec un minimum de 2% à Bâle-Ville et un maximum de 57% à Zurich et aux Grisons en 2007). La tendance à la décentralisation des dépenses reste importante, avec une légère diminution depuis le début des années 2000. Dans certains cantons, plutôt alémaniques, les communes jouent un rôle plus important, alors que dans les cantons latins la décentralisation des dépenses est moins prononcée. Aux GR, LU, SZ, VS et ZH, cette part dépasse 50%, alors qu’à BS, BL, GE et UR le pourcentage est inférieur à 30%. Nous observons une corrélation entre la décentralisation des emplois de la fonction publique et des dépenses excepté pour le canton de Fribourg, caractérisé par une faible décentralisation des emplois (14%), mais une décentralisation des dépenses située dans la moyenne des autres cantons (44%).

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Dépenses par fonction

La répartition des dépenses entre les communes, les cantons et la Confédération varie fortement selon les tâches publiques. Ainsi, plus de la moitié des dépenses pour la sécurité publique (68%), la santé (61%) et l’enseignement (51%) est du ressort des cantons. Les dépenses relatives à l’environnement et l’aménagement du territoire (64%) et celles pour la culture et les loisirs (54%) relèvent principalement des communes. La Confédération, quant à elle, couvre majoritairement les dépenses des relations extérieures (100%), de défense nationale (93%), d’économie publique (69%), de transports (57%) et de prévoyance sociale (52%) (Bochsler, Koller et al. 2004; Weber 1997). La part des dépenses cantonales et communales destinée aux ménages (éducation, santé, sécurité sociale) représente plus de la moitié des dépenses publiques, variant de 39 à 66% selon le canton avec une tendance à la hausse, un quart allant à l’enseignement (3395 francs par habitant), 17% à la santé (2480 francs par habitant) et 16% à la sécurité sociale (2359 francs par habitant) en 2007.

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La part des dépenses destinée à l’économie (promotion économique, transports et environnement) couvre en moyenne un peu plus de 20%, variant de 8% à 45% selon le canton. Le poids de la sécurité s’élève à environ 8% (1021 francs par habitant), variant de 5% à 10%. L’administration centrale couvre, quant à elle, environ 12% des dépenses, variant de 9% à 20%. La proportion des dépenses destinées aux ménages apparait comme plus élevée dans les cantons d’Argovie (66,1%), de Lucerne (63,5%) et de St-Gall (63,2%), alors que les cantons de montagne affectent davantage de moyens à l’environnement et aux infrastructures, les transports en particulier, par rapport au total de leurs dépenses. L’analyse des tâches urbaines montre une prédominance des dépenses destinées aux ménages avec environ 50% pour l’enseignement et la formation, la prévoyance sociale et la santé, la culture et les loisirs, dépenses cantonales et fédérales exclues. Pour les cinq villes de plus de 100’000 habitants, le profil des dépenses est relativement différent. La ville de Genève, par exemple, n’a pas de dépenses pour la santé vu que l’offre de prestations est entièrement cantonalisée. On observe un niveau plus élevé de dépenses par habitant pour l’enseignement et la formation dans les cités des régions de l’Est, du Nord-Ouest et de la Suisse centrale.

Sur l’auter:

Dr. Christoph Koller, responsable de la BADAC, chef de projets à l’IDHEAP et directeur opérationnel de l’ESEHA.

Atlas de l’Etat:

C. Koller, A. Hirzel, A.-C. Rolland, L. de Martini (2012). Staatsatlas. Kartographie des Schweizer Föderalismus / Atlas de l’Etat. Cartographie du fédéralisme suisse. Zürich: NZZ-Libero.

Commande de l’Atlas de l’Etat ici.

L’SSSA a publier des articles de focalisation illustrés de cartes portant sur les thèmes suivants:

Nos attentes à l’encontre des managers RH sont souvent trop élevées: leurs compétences s’étendraient à tous les domaines où intervient le travail humain. Mais un aperçu des compétences réelles en RH nous renvoie très vite à la réalité. Certes, les managers RH interviennent avec aisance lorsqu’il s’agit d’attirer et de recruter, de positionner une candidature dans la hiérarchie salariale, de sélectionner les personnes et les formations correspondantes, de créer des systèmes d’évaluation, de temps de travail, d’incitation et de carrière ainsi que de traiter les processus de séparation entre employeur et employé (cf. Thom/Ritz 2013).

Le superman, la superwoman RH –une caricature

Cela dit, de nombreuses tâches RH sont externalisées: la recherche de cadres supérieurs est rarement confiée aux seuls spécialistes RH internes. Il en va de même pour le reclassement externe. De nombreuses enquêtes auprès du personnel sont menées par des professionnels externes. Les problèmes complexes du droit du travail ne se résolvent que rarement à l’interne. D’autres tâches RH sont remplies par des unités qui ne leur sont pas subordonnées. On citera notamment la protection des données, la compliance, parfois l’apprentissage, certains services sociaux, la protection et la sécurité du travail, le management des idées, les commissions d’entreprise et souvent les caisses de pensions. De plus, les cadres dirigeants exercent également une influence considérable. Le sommet de la hiérarchie définit le plus souvent la stratégie du personnel. Les supérieurs ont le dernier mot lorsqu’il s’agit de promouvoir ou de licencier.Le superman RH est déjà réduit à une échelle humaine! Des descriptions hardies, mais courantes, telles que «notre cheffe du personnel est responsable de x milliers de personnes» se voient relativisées et démystifiées. Plus l’entreprise est complexe et diversifiée, moins un service centralisé RH sera en mesure de collaborer globalement et avec la compétence nécessaire.

Paver la GRH d’instruments la rend-elle omnisciente?

Que savent faire les RH en Suisse alémanique? La thèse de doctorat de Kerstin Alfes de l’Université de Berne donne une réponse empirique. Les renseignements détaillés de 414 responsables RH ont été exploités statistiquement. En résumé, les personnes interrogées estiment très bien maîtriser les processus RH et les questions pratiques de droit du travail. L’autoévaluation est déjà plus modeste lorsqu’il s’agit de la compréhension des processus d’entreprise. Les managers RH se donnent de mauvaises notes quant à leurs possibilités d’influencer – et si oui, dès le début – les thèmes stratégiques. Ils s’estiment aussi peu polyvalents. Pour être quand même pris au sérieux en tant que membre de la direction, ils font volontiers usage des instruments issus de la science du management et des sociétés de conseils. Les instruments allouent une image d’omniscience, mais l’humain reste sur la touche.

Des enquêtes auprès du personnel au potentiel inexploité

Les enquêtes annuelles auprès du personnel, souvent menées de manière standardisée par un bureau externe, sont en vogue. Les chefs internes RH commentent ensuite les résultats les plus importants, annonçant par exemple fièrement que «80 pourcent de l’effectif sont satisfaits avec l’employeur et leur travail». Il y a pourtant peu de raisons d’être fier si une grande partie est satisfaite, mais résignée. Les conditions pour remplir le questionnaire ne sont pas toujours idéales. Parfois plane la menace de conséquences collectives qu’une mauvaise note donnée à l’employeur ou au supérieur pourrait entraîner. Remplir le questionnaire en groupe est tout aussi pratique et pratiqué qu’intolérable! Le danger d’usure au renouvellement annuel de l’enquête est indéniable. La comparaison statistique entre les divisions d’une entreprise ignore les différentes conditions de travail et de structures de personnel. C’est ainsi que se crée le mythe du thermomètre mesurant la satisfaction, objectivement comparable à l’indice intra-entreprise ou au benchmark interentreprises. Pourtant ces enquêtes peuvent aussi être une source d’améliorations continues: le manager RH peut détecter les points faibles et offrir ses services de conseils; il peut analyser et expliquer les relations de cause à effet, par exemple entre la santé, la satisfaction et l’engagement au travail, ou vérifier l’effectivité des stratégies RH.

Les jours d’absences et de formation continue

La balance scorecard donne aux managers RH la chance de livrer des données comparables à celles de leurs collègues des finances ou du marketing. Je prends deux exemples: les jours d’absences et de formation continue. Rien de plus simple que d’additionner les jours de formation interne et externe. Evaluer la valeur d’apprentissage et l’augmentation de productivité pour la place de travail est déjà nettement plus difficile. Un coaching interne à la place de travail peut s’avérer bien plus effectif. Malheureusement, les RH ne l’auront pas saisi dans l’indicateur des «jours de formation continue». Publier les jours de formation ne prouve en effet pas que l’organisation est apprenante. Au sein du management de la santé, l’indicateur des «absences» attire toutes les attentions, notamment à cause des coûts qui en résultent.Relever les absences et les comparer statistiquement par divisions et dans le temps ne suffit pas. Les causes sont multiples: maladies et accidents de la personne employée ou de sa famille, épidémies de grippe, mobbing ou style de gestion inacceptable. Le RH peut marquer des points s’il va au-delà de l’addition des jours, à portée d’un écolier, recherche et analyse les causes des absences.

Compléter le bon sens des cadres avec l’expertise RH

Par leur expertise, les spécialistes RH peuvent apporter une plus-value au bon sens des cadres. Un exemple: le marché de la formation continue avec tous ses diplômes est une jungle impénétrable. Si un développeur interne du personnel peut aider les cadres à faire les bons choix, la capacité concurrentielle de l’entreprise en est améliorée. Ce cadre ne demandera plus: «Mais à quoi me servent les RH?». Le manager confirmé n’a jamais cru au mythe d’une compétence globale sur des thèmes humains. Mais il reconnaîtra la valeur d’un conseil du manager RH s’il en tire directement profit.

Sur l’auteur:

Prof. em Dr. Thom, Emeritus am Institut für Organisation und Personal sowie Senior Fellow am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern.

Reference:

Thom, Norbert/Ritz, Adrian: Management public. Concepts innovants dans le secteur public. Lausanne 2013. Voir le chapitre 6 sur la fonction RH.

Le projet d’index d’autonomie locale émane d’un mandat de la Commission européenne intitulé « Self-rule Index for local authorities in the EU 1990-2014 ». Dans l’optique de son septième rapport sur la cohésion, sa Direction générale pour les politiques régionales et urbaines a en effet confié à un groupe de chercheurs coordonné par Andreas Ladner, Prof. en Administration suisse et politiques institutionnelles de l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), la tâche de mesurer le degré de décentralisation actuel des autorités locales en Europe et ses changements ces 25 dernières années.

Il ne s’agit donc pas, dans le cadre de ce projet comparatif, de recourir aux indicateurs de décentralisation fiscale développés par l’OCDE ou la Banque mondiale, mais de développer un système de codage permettant de savoir plus précisément dans quelle mesure les gouvernements locaux européens fournissent des services à la population et ont leur mot à dire sur l’utilisation des fonds dont ils disposent, ainsi que l’évolution diachronique de ces aspects : l’Index d’autonomie locale (LAI).

Il est aisé de souligner l’intérêt multiple que le développement d’un tel index revêt pour la Commission européenne. Tout d’abord, le LAI donne l’opportunité aux institutions européennes de faire un état des lieux de l’étendue de l’autonomie locale et des réformes effectuées dans les différents pays européens. Pour les Etats n’atteignant pas les standards prescrits, des lignes d’amélioration ciblées peuvent être fixées. A ce titre, notons que l’autonomie locale fait l’objet d’une charte, la « charte européenne de l’autonomie locale », ratifiée par 47 Etats membres du Conseil de l’Europe (état au 7.6.2015) dont la Suisse (en 2004). Élaboré en 1985, cet instrument juridique international reconnaît l’autonomie locale comme un « droit » dont sont titulaires les collectivités démocratiquement élues et fixe ses différents critères tangibles, objets réguliers d’évaluations normatives et de recommandations. Il s’avère en effet que l’autonomie locale s’inscrit comme un élément constitutif de bonne gouvernance, selon l’idée générale – émise notamment par J. S. Mill et A. de Tocqueville – que la marge de manœuvre dont jouissent les gouvernements locaux peut être considérée comme la pierre angulaire d’une démocratie véritable où les décisions prises rencontrent, de par leur proximité, les besoins réels des citoyens. Ensuite, le LAI permet de répondre aux attentes de la sphère politico-administrative et de la société civile quant aux implications concrètes des investissements publics européens. Cela représente en effet un véritable enjeu lorsque l’on sait que les gouvernements locaux et régionaux sont responsables de presque deux tiers des investissements publics de l’Union européenne. Enfin, ce projet transnational intégrant à l’heure actuelle 39 pays, par la base de données quantitatives conséquente qu’il va générer, est l’occasion pour la Commission européenne d’objectiver les tendances en matière de politiques institutionnelles.

Dans le champ scientifique, ce projet constitue également un défi captivant à plus d’un titre. L’autonomie étant constituée de multiples facettes, la première étape a consisté à développer un système de codage standardisé (codebook) de manière à pouvoir mesurer objectivement l’étendue de l’autonomie locale dans un grand nombre de cas et effectuer par la suite des comparaisons. Cela n’était pas une mince affaire dans la mesure où, d’une part, la littérature scientifique n’est absolument pas unanime s’agissant de définir l’autonomie locale et ses dimensions constitutives. Le LAI devrait constituer à ce titre une conceptualisation de référence. D’autre part, la codification créée devrait pouvoir s’appliquer universellement, faisant fi de l’extrême diversité des modèles territoriaux existants et des rôles très divers conférés aux pouvoirs locaux. En outre, il s’est rapidement agi de définir ce que l’on entendait par gouvernement local, puisque cette notion est perçue également très différemment d’un bout à l’autre du vieux continent.

De cette complexité, le relais par des experts de la réalité institutionnelle et politico-administrative locale s’est avéré rapidement nécessaire. La coordination d’un projet d’une telle ampleur, se basant sur une organisation hiérarchique de quatre niveaux – 38 experts nationaux, 6 coordinateurs régionaux, des experts externes effectuant le contrôle et l’équipe responsable de l’IDHEAP – constitue en soi un enjeu intéressant et stimulant. C’est d’ailleurs dans une dynamique itérative, visant in fine à la production d’un index rendant compte le plus fidèlement possible de la réalité, que le codebook a été amélioré à plusieurs reprises. Celui-ci est finalement constitué de 11 dimensions, inspirées dans une certaine mesure de la charte évoquée supra. Divisées entre les règles exclusives (self-rules) et les règles communes (shared-rules), elles se déclinent en échelles respectives de codage:

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Appliquer à la Suisse ce prisme multidimensionnel de l’autonomie locale, intégrant tant des dimensions formelles, effectives, financières, politiques qu’administratives, constitue peut-être le défi le plus captivant que nous offre ce projet. Bien que certaines études juridiques ont investigué la question pointue de l’autonomie communale suisse, cela n’a en effet que trop peu été entrepris dans une perspective politologique.

Les communes suisses, en tant que collectivités publiques politiquement décentralisées, disposent d’une autonomie relativement étendue, dont le contenu matériel est défini par le droit cantonal. Ce faisant, son ampleur diverge d’un canton à un autre, et même d’une commune à une autre au sein d’un même canton. Après avoir été remise en question dans les années 1990, en raison des difficultés rencontrées par les communes face à la complexification des tâches et la diversification des charges qui leur incombaient alors même que leurs capacités d’action diminuaient, l’autonomie communale a été formellement reconnue au travers de l’article 50 de la Constitution de 1999. Toutefois, comme l’évoque le rapport du Conseil fédéral de 2015 sur la mise en œuvre de ce nouvel article constitutionnel, aucune étude ne permet à ce jour de déterminer si l’autonomie communale s’est effectivement renforcée depuis son introduction. En mettant en exergue les évolutions significatives de l’autonomie dans le temps, le volet suisse de ce projet donne l’opportunité de remonter aux réformes entreprises dans tous les cantons suisses. Il est par ailleurs prévu que nous en profitions pour confronter les données recueillies avec la perception des maires et des secrétaires administratifs via des questionnaires distincts adressés à toutes les communes suisses, ainsi qu’en se rendant sur le terrain, au plus près de la réalité.

Enfin, le dernier aspect captivant se réfère à la possibilité, grâce à la quantité importante de données collectées, d’effectuer de nombreux tests statistiques. Les résultats intermédiaires, présentés en mai 2015 à Dubrovnik, lors de la 4ème rencontre de l’action COST « Local Public Sector Reforms: An international Comparison », nous permettent à ce stade de repérer, sous réserve de changements ultérieurs, certaines tendances frappantes. Par exemple, le LAI place très provisoirement la Suisse au premier rang des pays européens en termes d’autonomie conférée aux autorités locales, devant les Etats scandinaves, et les réformes décentralisatrices semblent principalement avoir eu lieu ces 25 dernières années dans les pays de l’Est de l’Europe. Ces résultats doivent néanmoins être pris avec précaution, dans la mesure où des contrôles doivent encore être effectués.

 

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A Dubrovnik, la présentation des résultats intermédiaires, de la méthodologie développée et de la gestion du projet a été reçue avec un grand enthousiasme. Par conséquent, il n’est pas exclu que l’Index d’autonomie locale soit étendu au niveau mondial.

Sur l’auteur:

Nicolas Keuffer, assistant-doctorant dans l’Unité d’Administration suisse et politiques institutionnelles de l’IDHEAP, Université de Lausanne.

Sous pression, les nouvelles méthodes de gestion publique se sont généralisées dans les cantons, suivant un axe Nord-Est Sud-Ouest.

Activités gouvernementales

Les exécutifs cantonaux sont soumis à un volume annuel important de travail en croissance constante. Nous avons tenté d’estimer ce volume en nombre de séances (1108 pour les 26 exécutifs), en nombre de décisions prises (51’733) ainsi qu’en nombre de recours sur décisions des conseils d’Etat (2979) en 2008. L’indicateur nous montre une grande variation dans l’intensité des activités des exécutifs cantonaux, dénotant des pratiques différenciées en termes de gouvernance, d’abord liées aux spécificités de chaque canton (par exemple collaborations transfrontalières pour Bâle-Ville, Genève, St-Gall et le Tessin). Avec une somme de 27’189 objets traités, décisions et recours, Genève domine les autres cantons mais l’exécutif tessinois se démarque également avec un record de 77 séances annuelles, alors que les exécutifs des 26 cantons se réunissent en moyenne 43 fois. Les recours sur décisions du Conseil d’Etat sont particulièrement nombreux au Tessin (1584), en Valais (675) ainsi qu’à Zurich (180), Schaffhouse (126) et Bâle-Campagne (112).

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Programme gouvernemental

La mesure de la gouvernance publique a fait dernièrement l’objet d’une attention particulière, accentuée par les pressions budgétaires, la revitalisation des législatifs et l’introduction des méthodes de la Nouvelle gestion publique (NGP) (Rieder, Widmer 2007; Koller, Heuberger 2011). Les cartes montrent le degré de développement du programme gouvernemental selon quatre critères: a) la fréquence du contrôle parlementaire sur le programme gouvernemental, b) le lien entre le programme gouvernemental et le plan financier, c) la mesurabilité des objectifs et d) le mode d’élaboration du programme gouvernemental. En 2008, le canton d’Argovie déclarait appliquer à la lettre ces quatre critères. On remarque ensuite que la plupart des gouvernements cantonaux procèdent annuellement au contrôle de la réalisation du programme gouvernemental. La majorité des cantons lie le programme gouvernemental au plan financier et un peu plus de la moitié indique des instruments permettant de mesurer leurs objectifs. Par rapport à 2004, un renforcement général du degré de développement du programme gouvernemental est observé, particulièrement marqué pour Argovie et Berne, mais aussi pour Neuchâtel, Genève et Appenzell Rhodes-Extérieures.

 

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L’Etat manager

Les années 1990 et surtout 2000 ont été caractérisées par la référence aux principes de la Nouvelle gestion publique (NGP), introduite dans une bonne partie des administrations cantonales. Les cartes ci-contre présentent la part des services, du personnel et du budget fonctionnant selon ces principes. On remarque que ceux-ci sont aujourd’hui opérationnels dans 16 cantons mais à des degrés divers. Le Valais et six cantons alémaniques (AG, BE, BL, LU, ZH, TG) appliquent dans leur totalité ces principes, s’agissant de l’organisation du travail et de la gestion du budget de la fonction publique centrale. La NGP est suivie partiellement par d’autres cantons suisses allemands comme GR, NW, OW, SG, SH ainsi que par trois romands (FR, NE, VD).

 

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  La diffusion des méthodes de la NGP dans les services des administrations s’est faite du Nord-Est en partant de Zurich et de la Thurgovie, vers le Sud-Ouest en direction de Lucerne, Berne et jusqu’en Valais. La plupart des cantons latins sont restés en marge. Nous avons pu constater que cette opposition correspond à une plus grande implication des parlements romands, davantage orientés à gauche dans la gestion des questions administratives, faisant ainsi obstacle à ce type de réorganisation malgré plusieurs tentatives comme à Genève. Le Tessin a réformé son administration dans les années 1980, Vaud, Neuchâtel et Fribourg dans les années 2000, mais en intégrant très partiellement les principes de la NGP.


Les cartes ci-dessus sont tirés de l’«Atlas de l’Etat. Cartographie du fédéralisme suisse».

L’SSSA va publier ces prochains mois, environ tous les six semaines, des articles de focalisation illustrés de cartes portant sur les thèmes suivants: Dans quelques semaines paraîtra l’article sur le modèle NGP et la modernisation de l’Etat. Ne ratez pas cela!

Renseignements: Dr. Christophe Koller, responsable de la BADAC, chef de projets à l’IDHEAP et directeur opérationnel de l’ESEHA; Tél. +41 (0)21 557 40 67; [email protected].

Commande de l’Atlas de l’Etat ici. C. Koller, A. Hirzel, A.-C. Rolland, L. de Martini (2012), Staatsatlas. Kartografie des Schweizer Föderalismus / Atlas de l’Etat. Cartographie du fédéralisme suisse, Zürich: NZZ-Libro, 2012.
In Verbindung mit dem Internet ergeben sich für Museen, Archive und Bibliotheken neue Möglichkeiten, aber auch Herausforderungen. Eine Studie gibt einen Überblick über die Umsetzung von Open Data und Crowdsourcing bei Schweizer Gedächtnisinsitutionen.

Seit dem Aufkommen des Internets sind im Bereich der Gedächtnisinstitutionen (Museen, Archive, Bibliotheken) Veränderungsprozesse im Gange, die sich in sukzessiven Trends manifestieren. Dazu gehören beispielsweise die systematische Digitalisierung von Überlieferungsobjekten, die stärkere Vernetzung zwischen den Organisationen, die Ko-Produktion von Inhalten durch Nutzerinnen und Nutzer sowie die freie Verfügbarmachung von Daten und Inhalten im Internet. Nachfolgend sind die wichtigsten Ergebnisse im Hinblick auf die Umsetzung von Open Data und Crowdsourcing bei Schweizer Gedächtnisinstitutionen aufgeführt.

Gedächtnisinstitutionen im Wandel

Seit Beginn der 2000er Jahre unternehmen die Gedächtnisinstitutionen in Europa koordinierte Anstrengungen, um Überlieferungsobjekte und ihre Metadaten möglichst umfassend zu digitalisieren. Neben einer verstärkten Vernetzung unter den Institutionen zwecks Know-How-Austausch und Vermeidung von Doppelspurigkeiten entstehen in der Folge auch „Single-Point-of-Acces“-Angebote in Form von organisationsübergreifenden Katalogsystemen und virtuellen Bibliotheken [1], [2]. In der zweiten Hälfte der 2000er Jahre kommt der mit dem Aufkommen des Social Web einhergehende Trend zu vermehrten Interaktionsmöglichkeiten hinzu. Er manifestiert sich durch neue Formen der Personalisierung sowie durch einen stärkeren Einbezug der Nutzerinnen und Nutzer bzw. Besucherinnen und Besucher im Sinne einer Ko-Produktion. Zugleich rückt mit dem Aufstieg von Wikipedia, Flickr und ähnlichen Community-basierten Angeboten auch das kollaborative Erstellen und Zusammentragen von Inhalten im Internet vermehrt ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Es kommt zur Zusammenarbeit zwischen Gedächtnisinstitutionen und Online-Communities sowie zur Lancierung von eigenständigen Crowdsourcing-Projekten durch einzelne Institutionen [3]-[5].

Die Wikipedia-Community, wie auch Flickr, entdecken ihrerseits die Gedächtnisinstitutionen als wichtige Partner und suchen seit einigen Jahren aktiv die Zusammenarbeit. Ab 2009 breitet sich ausgehend von den Vereinigten Staaten und Grossbritannien zudem die „Open Government Data“-Bewegung aus und erfasst binnen kürzester Zeit rund 50 Staaten weltweit. Ihre Forderung: Daten der öffentlichen Hand sollen in maschinenlesbarer Form für die Nutzung durch Dritte frei verfügbar gemacht werden. Neben einer staatspolitischen Vision von mehr Transparenz, Partizipation und Zusammenarbeit wird die „Open Government Data“-Bewegung auch von einer technisch-ökonomischen Vision getrieben: Durch die Verlinkung möglichst vieler „offener“ Datensätze soll das sogenannte „Semantische Web“ entstehen. Die Daten von Behörden und allenfalls auch Privatunternehmen werden damit zur frei zugänglichen Infrastrukturressource, die Dritten als Grundlage für Mehrwertdienste dient: für die Veredelung der Daten, zur Herstellung und Visualisierung von neuartigen Verknüpfungen von Daten und für andere datenbasierte Dienstleistungen. Die Verwendung von standardisierten „freien“ Urheberrechtslizenzen, welche die Veränderung und Weiterverbreitung der Werke auch für kommerzielle Zwecke erlauben, ist dabei zentral, da sie die Transaktionskosten für die Drittnutzung von Werken merklich reduzieren [6], [7].

Treibende Kräfte und Herausforderungen

Forschungsarbeiten zu Open Data unter Gedächtnisinstitutionen sind noch relativ spärlich; die bisherigen qualitativen Untersuchungen [8]-[11] lassen auf folgende treibende Kräfte und Herausforderungen schliessen: Einer der wichtigsten Gründe für die Öffnung der Daten ist die Tatsache, dass es zum Grundauftrag der meisten Gedächtnisinstitutionen gehört, ihre Bestände einem breiteren Publikum näher zu bringen. Durch die Erleichterung des Zugangs und die Nutzung zusätzlicher Kommunikationskanäle werden oftmals auch die Visibilität und die Relevanz der Institution in den Augen der Öffentlichkeit erhöht und es werden neue Nutzerinnen und Nutzer angezogen. Des Weiteren ergeben sich durch die Öffnung der Daten neue Möglichkeiten, die eigenen Daten mit Daten von Dritten zu verknüpfen und anzureichern. Zudem wird von positiven Auswirkungen auf die Kundenzufriedenheit und die Mitarbeitendenzufriedenheit berichtet.

Zu den Herausforderungen zählen der Kontrollverlust seitens der Institutionen, sowie die Angst, dass Daten und Inhalte missbräuchlich verwendet werden oder nicht korrekt dem Urheber bzw. der Institution zugeschrieben werden. Des Weiteren fürchten Gedächtnisinstitutionen Einnahmeausfälle, wobei häufig nicht das Wegbrechen bestehender Einnahmen im Vordergrund steht, sondern die Angst, dass jemand anders mit den Daten Geld verdienen könnte, ohne dass man selber daran mitverdient. Gewisse Institutionen nennen auch rechtliche Risiken als Hinderungsgründe, z.B. im Zusammenhang mit dem Schutz der Privatsphäre. Viele Inhalte dürfen zudem aus urheberrechtlichen Gründen oder aufgrund von Schenkungsbestimmungen nicht frei verfügbar gemacht werden. Weitere Herausforderungen betreffen die mangelnde Qualität der Metadaten, technische Herausforderungen im Zusammenhang mit der Publikation der Daten sowie der erschwerte Nachweis der Datennutzung, wenn die Daten zur freien Weiternutzung bereitgestellt werden.

Die Beweggründe, weshalb sich Institutionen für Crowdsourcing-Ansätze entscheiden, wurden mit Ausnahme einer Fallstudie zur Australischen Nationalbibliothek [12] bis anhin noch kaum untersucht. Es gibt aber eine Reihe von Inventaren von Crowdsourcing-Projekten im Kultursektor [13]-[18]. Auf der Grundlage solcher Inventare haben verschiedene Autoren Typologien entwickelt, so auch Oomen und Aroyo, welche je nach Fokus der Aufgabenstellung folgende Typen von Crowdsourcing-Ansätzen unterscheiden: Korrekturtätigkeiten, Klassifikation, Kontextualisierung, Co-Kuratierung, Ergänzung von Sammlungen sowie Crowdfunding [16]. Als typische Herausforderungen von Crowdsourcing werden die Motivation von Benutzern zur aktiven Beteiligung und die Förderung von qualitativ hochstehenden Beiträgen genannt [16] sowie die Tatsache, dass sich Institutionen nicht gewöhnt sind, gemeinsame Community-Ziele zu definieren und darauf hinzuarbeiten [14].

Stand Ende 2012 in der Schweiz

Um aufzuzeigen, wo die Schweizer Gedächtnisinstitutionen aktuell in Bezug auf Open Data / Open Content und Crowdsourcing stehen, wie sie die Chancen und Risiken dieser Trends einschätzen und worin sie ihren potentiellen Nutzen sehen, hat die Berner Fachhochschule Ende 2012 eine Pilotbefragung durchgeführt. Zur Teilnahme aufgefordert wurden rund 200 Deutschschweizer Gedächtnisinstitutionen von nationaler Bedeutung, von denen 72 den Fragebogen vollständig ausgefüllt haben.

 
Abbildung 1: Opportunität von Open Data (Chancen versus Risiken).

Aus den Ergebnissen geht hervor, dass erst einzelne Institutionen einen Open Data-Ansatz verfolgen. Es gibt allerdings Anzeichen, dass etliche Institutionen in der näheren Zukunft Daten offen verfügbar machen werden: Eine Mehrheit der befragten Institutionen hält Open Data nämlich für wichtig und ist der Ansicht, dass die Chancen grösser sind als die Risiken (siehe Abbildung 1). Es gilt allerdings noch eine Reihe von Hindernissen zu überwinden. Dazu zählen insbesondere die Vorbehalte der Institutionen gegenüber der „freien“ Lizenzierung von Inhalten sowie ihre Angst vor Kontrollverlust. Im Hinblick auf den breiten Einsatz von Crowdsourcing ist hingegen kein Durchbruch in Sicht: Während rund 10% der befragten Institutionen bereits mit Crowdsourcing-Ansätzen experimentieren, ist die Mehrheit der Institutionen bezüglich des Nutzens von Crowdsourcing skeptisch (siehe Abbildung 2). Die im Vergleich zu Open Data unterschiedliche Verbreitungs-Dynamik von Crowdsourcing dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die erfolgreiche Umsetzung eines Crowdsourcing-Projekts als komplexere Aufgabe wahrgenommen wird als die simple Publikation von Daten, dass die Vorteile von Crowdsourcing aus Sicht der Institutionen nicht auf der Hand liegen und dass der erfolgreiche Einsatz von Crowdsourcing bei vielen Organisationen einen grundlegenden kulturellen Wandel voraussetzt.

 
Abbildung 2: Opportunität von Crowdsourcing (Chancen versus Risiken).

Die Ergebnisse der Studie legen nahe, dass die Umsetzung von Open Data im Bereich der Gedächtnisinstitutionen vor allem dem Bildungs- und Forschungsbereich sowie Privatpersonen (der allgemeinen Öffentlichkeit) zugutekommt. Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass offene Daten die Zusammenarbeit über Institutionsgrenzen hinweg erleichtern und die Visibilität der Institutionen und ihrer Sammlungen erhöhen. Überdies kann die Öffnung der Daten die Umsetzung von Linked Data sowie von Crowdsourcing-Ansätzen erleichtern. Dem Nutzen stehen allerdings auch Kosten gegenüber. So stellen denn auch der zusätzliche Arbeitsaufwand und die zusätzlichen Kosten mit Blick auf die Umsetzung von Open Data und Crowdsourcing für die Schweizer Gedächtnisinstitutionen die grösste Herausforderung dar. Der potentielle Verlust von Einkünften infolge der freien Lizenzierung von Daten und Inhalten spielt für die befragten Institutionen hingegen kaum eine Rolle.

Fazit und Ausblick

Die quantitative Erhebung ist eine wertvolle Ergänzung zu früheren qualitativen Studien. Die gewonnenen Erkenntnisse decken sich weitgehend mit jenen aus früheren Studien in anderen Ländern, mit dem Unterschied, dass für die befragten Schweizer Institutionen der potentielle Verlust von Einkünften im Zusammenhang mit der Öffnung der Datenbestände kaum eine Rolle spielt. Des Weiteren ist anhand der Umfrage klar zutage getreten, dass es bezüglich der „freien“ Lizenzierung von Daten und Inhalten noch einigen Aufklärungsbedarf gibt. Die Schweizer Pilotbefragung dient aktuell als Vorlage für eine internationale Vergleichsstudie, die es erlaubt, gewisse Analysen noch weiter zu vertiefen und insbesondere auch internationale Vergleiche anzustellen.

Zum Autor:
Beat Estermann ist am E-Government-Institut der Berner Fachhochschule tätig und absolviert am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern ein Doktoratstudium.

Zur Studie:
Die Studie „Schweizer Gedächtnisinstitutionen im Internet-Zeitalter“ ist auf Deutsch und Englisch erhältlich.
Die Studienresultate wurden auch im Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research publiziert.

Referenzen

[1] European Commission, Information Society DG., and Salzburg Research (firm), The DigiCULT report: technological landscapes for tomorrow’s cultural economy: unlocking the value of cultural heritage: executive summary, Office for official publications of the European Communities, Luxembourg, 2002.
[2] Z. Manžuch, Monitoring digitisation: lessons from previous experiences, Journal of Documentation, vol. 65, no. 5, pp. 768-796, 2009.
[3] J. R. Christensen, Four steps in the history of museum technologies and visitors’ digital participation. MedieKultur. Journal of Media and Communication Research, vol. 27, no. 50, pp. 7-29, 2011.
[4] J. Oomen and L. Aroyo, Crowdsourcing in the cultural heritage domain: Opportunities and challenges, in Proceedings 5th International Conference on Communities & Technologies – C&T 2011, Brisbane, Australia, 2011, pp. 138-149.
[5] L. B. Phillips, The temple and the bazaar: Wikipedia as a platform for open authority in museums, Curator: The Museum Journal, vol. 56, no. 2, pp. 219-235, 2013.
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