Depuis 1988, les deux universités de Berne et de Lausanne interrogent tous les cinq ans les communes suisses sur leurs structures, leur efficacité et les réformes qu’elles ont réalisées. On dispose ainsi de l’observation longitudinale la plus approfondie concernant les communes suisses. 58% des communes ont participé à la dernière enquête en date, celle de 2009/2010, dont les résultats viennent d’être publiés. Cette étude porte sur l’efficacité des communes, les réformes mises en place du système politico-administratif, l’évolution de la collaboration intercommunale et la dissémination de fusions. L’enquête écrite s’est concentrée sur la perception subjective des communes et leur appréciation de la situation, afin de déterminer l’état d’esprit des communes suisses.

Les limites de capacités sont rarement atteintes

L’analyse des limites de capacités montre qu’aujourd’hui, les communes sont bien moins sous pression que dans les années 1990. De l’avis des secrétaires communaux, les communes se heurtent surtout aux limites de leurs capacités dans le domaine de la sécurité sociale. C’est le domaine dans lequel 16% des communes indiquent avoir atteint, ou voire dépassé, les limites de leurs capacités. Des problèmes sont également constatés au niveau de l’exécutif communal. Ainsi, la moitié des communes a du mal à trouver suffisamment de candidats appropriés pour l’exécutif communal; on relèvera que cette problématique est plus prononcée dans les petites communes. En outre, la complexité des objets donne du fil à retordre aux exécutifs.
La situation financière de la plupart des communes peut être qualifiée de confortable. Lors du sondage, 46% ont indiqué avoir pu abaisser le coefficient fiscal dans les cinq années écoulées. Pour moins de 15%, le coefficient fiscal a augmenté, alors que celui-ci est resté inchangé dans les autres communes. En outre, 53% des communes ont réussi à réduire leur endettement depuis l’enquête de 2005. En raison de la stagnation des recettes fiscales, on soupçonne que la situation redeviendra tendue à partir de 2013, mais ce constat n’est pas encore recensé par cette étude-ci.

Rémunérations plus élevées pour l’exécutif

Dans le contexte des difficultés, régulièrement évoquées, pour recruter les membres de l’exécutif, il est plutôt étonnant de voir le nombre assez faible de modifications apportées à l’organisation des autorités communales. Dans la période étudiée, la réforme la plus répandue concernant l’exécutif a été l’augmentation de la rémunération des membres de l’exécutif, introduite dans les deux tiers des communes. Le taux horaire moyen pour l’activité d’exécutif à titre bénévole s’élève désormais à 29 francs. Ces dernières années, près de la moitié des communes suisses ont procédé à un transfert de compétences en direction de l’exécutif. Environ un cinquième des communes a réduit le nombre de sièges de l’exécutif: aujourd’hui, la taille de l’exécutif atteint à peine six membres en moyenne.
Ces dernières années, malgré la revendication en faveur d’un Etat mince, l’administration communale a été étoffée dans près de 60% des communes. Les projets approfondis de Nouvelle gestion publique (NGP) ne sont pas particulièrement populaires dans les communes. Seulement 5% des communes indiquent avoir définitivement introduit la NGP. Il s’agit en majorité de villes, alors que les petites communes ne s’occupent pratiquement pas de projets NGP. Néanmoins, presque toutes les communes ont introduit des éléments de NGP ponctuels, tels que l’amélioration de la planification à moyen terme, et plus de la moitié des communes offrent déjà des services sur le site web communal. Les réformes communales internes mises en oeuvre depuis les années 1990 sont donc multiples. Il n’en ressort pas une réforme de management unique que les communes suivraient dans leur écrasante majorité. Au contraire, les communes optent pour un modèle de gestion «à la carte» adapté à leurs besoins.

Extension de la collaboration

Malgré les déficits qu’elle présente sur le plan de la légitimité démocratique, la Collaboration intercommunale (CIC) est largement répandue en Suisse et représente une forme d’exécution des tâches de plus en plus importante. Ainsi, chaque commune suisse collabore avec d’autres communes dans neuf domaines politiques en moyenne. Mais la CIC n’est pas pratiquée avec la même fréquence pour toutes les tâches. Le plus souvent, les communes collaborent entre elles dans les domaines des services du feu, de l’approvisionnement médical, des questions scolaires, des eaux usées, du soutien et de la prise en charge des personnes âgées, des déchets, de la sécurité sociale ainsi que de l’approvisionnement en eau. Il s’agit souvent de tâches coûteuses et à forte
intensité d’infrastructures, que les petites communes, notamment, ont du mal à assumer seules. La tendance est désormais aussi à la CIC dans le domaine social. Mais la CIC est moins répandue dans les domaines des autorités communales et de l’administration communale (à l’exception de l’informatique). Ce sont là des tâches communales centrales, que chaque commune tient aussi longtemps que possible à assumer de manière autonome, en raison de leur grande importance pour l’identité de la commune. Selon les renseignements fournis par les secrétaires communaux, la collaboration intercommunale s’est intensifiée entre 2005 et 2010 dans les trois quarts des communes interrogées. Plus la commune était grande, plus les activités de CIC ont été renforcées.

Les fusions de communes ont le vent en poupe

Alors que dans notre pays, les fusions de communes ne survenaient que ponctuellement jusqu’en 1990, on a observé ces vingt dernières années une augmentation de la fréquence de cette réforme radicale. Contrairement aux autres pays, on relèvera que ces décisions sont presque toujours prises de manière volontaire. Le nombre de communes suisses est passé de 3203 en 1850 à 2396 en 2013. Mais l’intensité des fusions varie fortement d’un canton à l’autre. Les communes suisses restent très petites, avec une valeur médiane de 1214 et une valeur moyenne de 3163 habitants. L’importance de la fusion en tant que stratégie de réforme a continué à s’accroître. Alors que selon l’enquête de 1998, à peine une commune sur cinq discutait de l’éventualité d’une fusion avec une ou plusieurs communes voisines, ce cas concernait déjà la moitié des communes suisses en 2010. Les fusions sont fréquemment discutées, en particulier dans les petites communes, mais aussi dans les villes de plus de 20 000 habitants.
Des projets de fusion concrets existent dans 16% de toutes les communes suisses. Ce constat donne à penser que le nombre d’entités locales en Suisse pourrait continuer à diminuer sensiblement dans les années qui viennent.

Erosion insidieuse de l’autonomie communale

Malgré certains problèmes dans l’exécution de tâches ponctuelles et malgré la difficulté croissante à trouver suffisamment de responsables politiques, la situation dans les communes de Suisse peut être qualifiée de très bonne en comparaison internationale. Une grande partie des communes jouit d’une bonne santé financière, et l’exécution des tâches ne se heurte aux limites de capacités que dans de rares domaines. La diversité des réformes entreprises atteste de la volonté des communes d’aborder les problèmes constatés de manière proactive et d’adapter leur système politico-administratif à l’évolution du contexte. Malgré tout, il existe certains signaux d’alarme qui ne se révèlent que lorsque l’on y regarde de près. La régionalisation ou la cantonalisation de certaines tâches telles que la garde des enfants et la prise en charge des adultes, ainsi que le soutien toujours aussi prononcé des communes structurellement faibles par des systèmes de péréquation financière intracantonaux font planer une insidieuse menace sur l’autonomie communale. Pour renforcer en tant que tel le niveau communal, il faut des communes performantes, capables de mener à bien toutes leurs tâches ainsi que de les financer. C’est sur ce point qu’il conviendra d’insister lors des réformes futures.

La version orginale était publiée dans le magazine «Commune Suisse» 9/13 de l’Association des Communes Suisses.

Sur les auteurs:

Professeur Reto Steiner et Claire Kaiser, MSc, Centre de compétence en administration publique, Université de Berne.