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Multiple Rationalitäten- ein Thema für die öffentliche Verwaltung?

Multiple Rationalitäten in der Verwaltung sind Tatsache. Welche Strategien erlauben es Führungspersonen daraus einen Mehrwert zu generieren?


Die öffentliche Verwaltung wurde schon immer als eine Organisation erkannt, die einer Vielfalt unterschiedlicher (politischer) Ziele ausgesetzt ist. Im Gegensatz zur Privatwirtschaft, wo der finanzielle Erfolg über Konkurs oder Weiterbestand entscheidet und daher im Ernstfall zur dominanten Systemrationalität wird, sind öffentliche Verwaltung einem „fütternden System“ mit sehr unterschiedlichen Erfolgsvorstellungen ausgesetzt. Wirtschaftlichkeit ist dabei oft nur eine Nebenbedingung – falls überhaupt. Das wissen wir.

Seit 1986 (Hofmeister 1986) findet in der SGVW eine in der Schriftenreihe dokumentierte Debatte um die Rationalitäten von Politik und Verwaltung statt. Bereits damals war klar, dass es im politisch-administrativen System auf Dauer mehrere Rationalitäten nebeneinander gibt, die zueinander in Konflikt geraten können. Noch früher, nämlich in den sechziger Jahren, erstellte Paul Diesing (1962) eine Auslegeordnung verschiedener Rationalitäten, die „vernünftige“ Entscheidungen in der Gesellschaft prägen. Sein Verständnis von rationalen Entscheidungen war nicht Nutzenmaximierung, sondern die Schöpfung von Wert – in einem pluralistischen Verständnis. Ökonomischer Nutzen unterscheidet sich demnach fundamental von sozialen Werten oder vom Wert des Rechts. Nicht zuletzt Luhmann (1984) betonte in seiner Theorie sozialer Systeme immer wieder die unterschiedlichen Rationalitäten der verschiedenen Funktionalsysteme der Gesellschaft, die auch mit unterschiedlichen Begrifflichkeiten (Codes) und Vorstellungen über die Welt einher gehen.

Die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung nahm die Idee auf und konzipierte ein Steuerungs- und Berichtswesen, das mittels Übersetzung die politische mit der Managementrationalität verbinden sollte. Das „Rationalitätenmodell“ bestand im Wesentlichen aus zwei überlappenden Kreisen mit einer Schnittmenge „Übersetzung“ und sollte verdeutlichen, dass sich Politik und Verwaltung nicht ohne aktives Mitwirken von verwaltungsinternen Intermediären verstehen (Schedler und Proeller 2009). Heute wissen wir, dass solche Übersetzungsarbeiten an unterschiedlichen Orten der Verwaltung erbracht werden, vorwiegend jedoch in den Departementssekretariaten und den Amtsleitungen (Schedler und Eicher 2013). Ihre Aufgabe ist es unter anderem, den Sprachstil in Dokumenten den jeweiligen Adressatenkreisen anzupassen, aber auch die Reihenfolge der Argumente, die Zeitpunkte der Vorlage und die Erwartungen an das vorhandene Vorwissen – und dies alles, ohne manipulierend auf den Inhalt eines politischen Geschäfts einzuwirken. Denn, so betont der französische Soziologe und Philosoph Bruno Latour, wer Übersetzungsarbeit leistet, kann dabei sein eigenes Interesse verfolgen und Realitäten konstruieren, die zu seinem oder ihrem Nutzen gereichen.

Die Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung ist jedoch nur eine von vielen, die das Wirken in der öffentlichen Organisation komplex und spannend zugleich machen. Eine weitere Rationalität mit langer Tradition ist die juristische, auf die sich Verwaltungen oft berufen. Auch wenn wir nicht – wie in Deutschland und Österreich – ein faktisches Juristenmonopol in der öffentlichen Verwaltung haben, so sind doch rechtliche Überlegungen und Absicherungen ein wichtiger Grundpfeiler administrativer Erwägungen bei Entscheidungen. Nicht zuletzt wirken die Rationalitäten jener Gruppen, die eine bestimmte Aufgabe erfüllen, in Verwaltungsentscheidungen mit: Sozialarbeitende, Lehrpersonen, Ingenieure, Richterinnen und Richter, und viele mehr. Sie sind oft von ihrer professionellen Ausbildung und Funktion geprägt, jedoch auch von den in einer Gruppe aktiven Persönlichkeiten mit ihren Rollenvorstellungen. Vieles wissen wir über diese Rationalitäten, jedoch fehlen systematische Studien und Gegenüberstellungen, die es erlauben, das Zusammenspiel zwischen den Rationalitäten noch besser zu verstehen.

Dass bei all dieser Heterogenität in der Verwaltung noch miteinander kommuniziert und entschieden werden kann, grenzt an ein Wunder. Rein theoretisch müsste nämlich die Kommunikation zwischen den Rationalitäten hoch problematisch bis unmöglich sein, angesichts der jeweils eigenen Sprache und der eigenen Art der Interpretation von Ereignissen und Begrifflichkeiten. Warum brechen dann nicht das reine Chaos aus und die Organisation zusammen? Die Antwort dürfte unter anderem in einer Vielzahl an Praktiken liegen, die von Mitarbeitenden der Verwaltung entwickelt wurden, um mit dem Pluralismus zurecht zu kommen.

Zunächst einmal muss man in der Verwaltung wissen, wann man von einer Sache nicht betroffen ist. Diese Bereiche nennen wir „Indifferenzzonen“. Hier können ebenfalls unterschiedliche Rationalitäten aufeinander treffen. Da aber die eine Gruppe keine relevante Betroffenheit verspürt, wird bei Differenzen kein Konflikt ausbrechen. Man überlässt es den anderen, die Entscheidungen zu fällen, und hält sich zurück. Die Arbeitsteiligkeit der bürokratischen Organisation öffentliche Verwaltung ermöglicht die Bildung von Indifferenzzonen zusätzlich, ebenso wie die teilweise widersprüchlichen Zielvorgaben der Politik.

Ausserdem lernt die Verwaltung, aus der Komplexität des Umfeldes Nutzen zu ziehen. Je grösser die Heterogenität der Erwartungen und je widersprüchlicher die Ziele, umso grösser wird der Ermessensspielraum der Verwaltungseinheit in der Implementation. Sie kann sich jene Ziele herauspflücken (und sich auf sie beziehen), die ihr selbst am dienlichsten sind. In der Organisationsforschung spricht man bei dieser Praktik von „bricolage“ (Cabantous et al. 2010) und stellt fest, dass sie von Akteuren in unterschiedlichen Organisationen regelmässig angewandt wird.

In einer Analyse verschiedener Studien zum Umgang mit multiplen Rationalitäten fanden wir heraus, dass sich die Praktiken in vier bis fünf Bearbeitungsformen gruppieren lassen (Rüegg-Stürm et al. 2015):

  • Vermeidung: Unterschiedliche Rationalitäten werden nicht explizit angesprochen, implizit dominiert eine Rationalität über die anderen. Beispiel: Chefärzte klassischer Provenienz gehen bisweilen selbstverständlich davon aus, dass alle Mitarbeitenden im Spital dieselbe Rationalität haben (nämlich jene des Chefarztes).
  • Polarisierung: Unterschiedliche Rationalitäten werden explizit angesprochen, jedoch abgelehnt, unterdrückt, mit dem Ergebnis einer machtvollen Dominanz. Beispiel: Exekutivpolitiker/innen mokieren sich bisweilen öffentlich über das fehlende politische Verständnis der Verwaltung, ohne selbst ein Verständnis für die Funktionsweise der Verwaltung zu entwickeln.
  • Minimierung: Gemeinsamkeiten werden auf Kosten einer expliziten Bearbeitung der Unterschiede betont, dennoch besteht ein Bewusstsein für das Unterschiedliche. Beispiel: Um eine gemeinsame Sprache zu entwickeln, führen Verwaltungen bisweilen ein Qualitätsmanagement-System ein, das als „Meta-Rationalität“ die Zusammenarbeit regelt.
  • Toleranz: Die unterschiedlichen Rationalitäten bestehen in der Organisation, werden jedoch nicht explizit als solche genutzt. Allfällige Konflikte werden durch Vermittlung und Mediation eingedämmt.
  • Förderung: Die unterschiedlichen Rationalitäten werden explizit aufrechterhalten und für die Organisation fruchtbar gemacht. Allfällige Konflikte werden zugelassen. Es entstehen Spielregeln für den fairen Umgang mit unterschiedlichen Rationalitäten. Beispiel: Verwaltungen bleiben bisweilen bewusst in ihre unterschiedlichen Kompetenzen unterteilt und finden sich je Fall zu ad hoc Teams, um die eigenen Kompetenzen nicht zu verwässern.

In der Verwaltungspraxis sind Praktiken der Förderung multipler Rationalitäten noch entwicklungsfähig, denn sie sind tendenziell konfliktbeladen, wirken auf den ersten Blick riskant und brauchen viel Zeit und Energie der Verwaltungsführung. Sie haben aber einen enormen Vorteil gegenüber den anderen Praktiken: Die unterschiedlichen Rationalitäten sind in der Lage, mit unterschiedlichen Umwelten zu kommunizieren und wichtige Entwicklungen zu erkennen. Fehlt dies, so entstehen blinde Flecken der Wahrnehmung, die unter Umständen zu existenziellen Krisen führen können. Wenn beispielsweise in einem Spital die ökonomische Rationalität unterdrückt wird, kann dies im gegenwärtigen Finanzierungsmodell fatale Folgen haben. Wenn andererseits die Politik die organisationale Rationalität der Verwaltung unterdrückt, verharrt sie unter Umständen in einer Steuerungslogik, die kontraproduktiv ist – wie sich am Beispiel der Sparpolitik mittels Stellenplänen seit zwanzig Jahren zeigt.

Die grosse Herausforderung für jede Führungskraft im öffentlichen Sektor ist der Aufbau einer multirationalen Kompetenz. Zunächst muss diese Kompetenz individuell erworben werden, d.h. der Public Manager oder die Public Managerin muss das Repertoire möglicher Praktiken im Umgang mit multiplen Rationalitäten spielen können. Gleichzeitig geht es darum, die Organisation als Ganzes multirational kompetent zu machen, sodass ihre Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit in komplexen Situationen gestärkt wird. Dies ist Teil einer Forschungs- und Entwicklungsagenda für das Public Management im jungen Jahrhundert.

Zum Autor:

Kuno Schedler ist Professor für Public Management an der Universität St.Gallen und Direktor des Institus für Systemisches Management und Public Governance (IMP-HSG).

Quellen:

Cabantous, L., J.-P. Gond und M. Johnson-Cramer (2010). Decision theory as practice: Crafting rationality in organizations. Organization Studies 31: 1531-1566.

Diesing, P. (1962). Reason in Society: Five Types of Decisions and Their Social Conditions Urbana, University of Illinois Press.

Hofmeister, A. E., Ed. (1986). Effizienz im öffentlichen Bereich – eine Methodendiskussion. Bern, SGVW.

Luhmann, N. (1984). Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie. Frankfurt, Suhrkamp.

Rüegg-Stürm, J., K. Schedler und T. Schumacher (2015). Multirationales Management. Fünf Bearbeitungsformen für sich widersprechende Rationalitäten in Organisationen. OrganisationsEntwicklung(2): 4-11.

Schedler, K. und A. Eicher (2013). Multirationales Management in der öffentlichen Verwaltung. In: Multirationales Management: der erfolgreiche Umgang mit widersprüchlichen Anforderungen an die Organisation. K. Schedler und J. Rüegg-Stürm. Bern Paul Haupt: 125-134.

Schedler, K. und I. Proeller (2009). New Public Management. Bern, Haupt.

Zum Autor:

Kuno Schedler ist Professor für Public Management an der Universität St.Gallen und Direktor des Institus für Systemisches Management und Public Governance (IMP-HSG).

Quellen:

Cabantous, L., J.-P. Gond und M. Johnson-Cramer (2010). Decision theory as practice: Crafting rationality in organizations. Organization Studies 31: 1531-1566.

Diesing, P. (1962). Reason in Society: Five Types of Decisions and Their Social Conditions Urbana, University of Illinois Press.

Hofmeister, A. E., Ed. (1986). Effizienz im öffentlichen Bereich – eine Methodendiskussion. Bern, SGVW.

Luhmann, N. (1984). Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie. Frankfurt, Suhrkamp.

Rüegg-Stürm, J., K. Schedler und T. Schumacher (2015). Multirationales Management. Fünf Bearbeitungsformen für sich widersprechende Rationalitäten in Organisationen. OrganisationsEntwicklung(2): 4-11.

Schedler, K. und A. Eicher (2013). Multirationales Management in der öffentlichen Verwaltung. In: Multirationales Management: der erfolgreiche Umgang mit widersprüchlichen Anforderungen an die Organisation. K. Schedler und J. Rüegg-Stürm. Bern Paul Haupt: 125-134.

Schedler, K. und I. Proeller (2009). New Public Management. Bern, Haupt.