In einer Studie hat das Zentrum für Verwaltungsmanagement der HTW Chur den Einfluss der politischen Strukturen auf das Bündner Rheintal als Wirtschaftsmotor Graubündens untersucht. Damit wird ein weiterer Beitrag zur Frage der zweckmässigen Gemeinde- und Gebietsstrukturen geleistet und die Diskussion auf alpine Agglomerationen ausgedehnt.

Institutionelle und wirtschaftliche Verflechtung im Bündner Rheintal

Aus wirtschaftlicher Sicht bildet das Bündner Rheintal einen zusammenhängenden Wirtschafts- und Lebensraum (BFS 2005). Dessen Teile ergänzen oder unterstützen sich gegenseitig (z. B. Zentrumsstadt und Umland), übernehmen spezifische Funktionen (z.B. Wohn- oder Arbeitsplatzfunktion) oder erfüllen übergeordnete Aufgaben gemeinsam (z.B. Abfallbewirtschaftung). Die hohe Konzentration der Bevölkerung  und der Beschäftigten des Kantons im Bündner Rheintal zeigt die Bedeutung der Region als wirtschaftliches Zentrum Graubündens (BAK Basel 2010). Die Ausgestaltung der politischen Institutionen im Bündner Rheintal ist deshalb für die Wirtschaftsentwicklung des ganzen Kantons von grosser Bedeutung. Dies hält auch das aktualisierte Wirtschaftsleitbild des Kantons Graubünden fest (vgl. Wirtschaftsforum Graubünden, 2008).

Heute ist das Bündner Rheintal – in der Studie das Gebiet von Rhäzüns bis Fläsch – mit 16 politischen Gemeinden, 14 Bürgergemeinden, fünf Kreisen, drei Bezirken und mittlerweile zwei Regionalverbänden kleinräumig und institutionell überstrukturiert. Daneben organisieren sich die Gemeinden in der interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ), um gemeinsam Aufgaben mit überkommunalem Charakter zu erbringen. Die IKZ – oft als undemokratisch empfunden – erfolgt in wechselnder Zusammensetzung von beteiligten Gemeinden. Daraus hat sich ein komplexes System der wechselseitigen Verflechtung der Gemeinden gebildet. Heute arbeiten die untersuchten Gemeinden in über 35 IKZ-Vereinbarungen mit sehr unterschiedlichem Perimeter. Dies erschwert die strategisch-politische Steuerungs- und Handlungsfähigkeit des Bündner Rheintals als Wirtschaftsraum und führt zu einem nicht optimalen Ressourceneinsatz (v.a. negative Externalitäten im Bereich des Verkehrs- und Bildungsangebots und der Raumplanung, vgl. Boarnet 1998). Zudem wird die finanzielle Gemeindeautonomie eingeschränkt. Auch die in dieser Studie befragten Unternehmer sehen in verschiedenen Bereichen der Gemeindepolitik Verbesserungspotenzial. Dieses kann teilweise mit alternativen Gemeinde- und Gebietsstrukturen realisiert werden.

Vor- und Nachteile grösserer Gemeinden

Ein grösseres Gemeindegebiet würde insbesondere eine abgestimmte, ganzheitliche Flächen- und Zonenplanung (Raumplanung) und eine gemeinsame Wirtschaftsentwicklung ermöglichen. Die Auswirkungen in anderen Aspekten hingegen (z.B. Verwaltung) sind weniger eindeutig (vgl. Moser und Fischer 2010, Fetz 2009, Lüchinger und Stutzer 2002, Steiner 2002). Schliesslich würde ein grösseres Gemeindegebiet die finanzielle Gemeindeautonomie stärken, allerdings nur in beschränktem Umfang soweit IKZ abgebaut werden. Wichtiger ist die finanzielle Verflechtung zwischen Kanton und Gemeinden, die indes von einer Veränderung der Gemeindegrösse nicht oder nur indirekt berührt wird. Aus Unternehmersicht ist ein grösseres Gemeindegebiet zur weiteren Professionalisierung in der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen wünschbar, z.B. in einer Koordination der Planung von Wohn- und Industriezonen. Vorbehalte bestehen allerdings bezüglich einer drohenden Bürokratisierung sowie ein drohender Verlust der Überschaubarkeit und Nähe, was massgeschneiderte Lösungen für spezifische Probleme von Unternehmen erschwert.

Varianten alternativer Gemeinde- und Gebietsstrukturen

Aus der heutigen institutionellen und wirtschaftlichen Verflechtung zwischen den Gemeinden des Bündner Rheintals lassen sich als Alternative zu den gegenwärtigen Gemeinde- und Gebietsstrukturen ein 1-Gemeindemodell und ein 3-Gemeindemodell ableiten. Dazu kommt ein 5-Gemeindemodell, das sich stärker an den politischen und soziologischen Realitäten orientiert.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alternative Gemeinde- und Gebietsstrukturen im Bündner Rheintal


Würdigung

Der systematische Vergleich zeigt, dass von den untersuchten Varianten das 
1-Gemeindemodell die ökonomischen Kriterien am ehesten erfüllt. Dies lässt sich einerseits dadurch erklären, dass Grössenvorteile und geringe Koordinationskosten insgesamt umso stärker auftreten, je grösser das Gemeindegebiet ist. Andererseits sind die Nachteile einer grösseren Gemeinde wie fehlender Wettbewerb bei allen Varianten in etwa gleich stark. Das 1-Gemeindemodell dürfte vor allem die Flächen- und Zonenplanung stärken, da in diesen Bereichen ein grösseres Gemeindegebiet die Möglichkeiten eines ganzheitlichen Ansatzes verbessert. Zudem ermöglicht das 1-Gemeindemodell am ehesten eine Professionalisierung der Wirtschaftsförderung auf kommunaler Ebene, da die Kräfte gebündelt werden. Gesamthaft kann die Ausstrahlungskraft des Wirtschaftsraumes gegen aussen mit dem 1-Gemeindemodell deutlich gestärkt werden, was die Position im nationalen und internationalen Standortwettbewerb der Regionen festigt. All diese Effekte treten in den beiden übrigen Modellen ebenfalls, allerdings in abgeschwächter Form auf. Für das 3- bzw. 5-Gemeindemodell sprechen demgegenüber die geringere Gefahr einer Bürokratisierung, die positiv-disziplinierenden Effekte des interkommunalen Steuerwettbewerbs auf die öffentlichen Ausgaben sowie die Möglichkeit von massgeschneiderten Lösungen für spezifische Probleme.

Werden neben ökonomischen auch politische und soziologische Kriterien miteinbezogen, ist insgesamt das 5-Gemeindemodell zu bevorzugen. Dieses wäre am ehesten umzusetzen und dürfte die höhere Akzeptanz erfahren. Zudem wären die Bürgernähe grösser und die Identifizierung der Einwohner mit dem Gemeinwesen stärker.



Zu den Autoren:

Curdin Derungs, Dr. oec. HSG, ist Dozent und Projektleiter am Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.

Tanja Zehnder, Dr. oec. publ., ist Dozentin und Projektleiterin der Forschungsstelle für Wirtschaftspolitik (FoW) an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.

Ursin Fetz, Prof. Dr. iur., ist Leiter des Zentrums für Verwaltungsmanagement (ZVM) an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.

Literatur:

BAK BASEL (2010): Wertschöpfung im Kanton Graubünden. Entwicklung von Regionen und Branchen 1990 bis 2013, Mai 2010

BFS (Bundesamt für Statistik) (2005): Die Raumgliederungen der Schweiz.
Neuchâtel

Boarnet, M. G. (1998): Spillovers and the Locational Effects of Public Infrastructure, Journal of Regional Science, 38, 381-400

Derungs, C., Zehnder, T. und Fetz, U. (2012): „Einfluss der politischen Strukturen im Bündner Rheintal auf die wirtschaftliche Attraktivität“, Chur

Fetz, U. (2009): Gemeindefusion – unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Diss., Zürich/Basel/Genf: Schulthess Verlag

Lüchinger, A. und Stutzer, A. (2002): Skalenerträge in der öffentlichen Kernverwaltung. Eine empirische Analyse anhand von Gemeindefusionen, Swiss Political Science Review, 8, 27-50

Moser, P. und Fischer J. (2010): Gemeindegrösse und Leistungsfähigkeit von Gemeinden. Studie zuhanden des Amtes für Gemeinden des Kantons Graubünden, HTW Chur

Steiner, R. (2002): Interkommunale Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse in der Schweiz. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt Verlag

Wirtschaftsforum Graubünden (2008): Wirtschaftsleitbild Graubünden 2010: Rückblick und Ausblick, Chur