Le projet d’index d’autonomie locale émane d’un mandat de la Commission européenne intitulé « Self-rule Index for local authorities in the EU 1990-2014 ». Dans l’optique de son septième rapport sur la cohésion, sa Direction générale pour les politiques régionales et urbaines a en effet confié à un groupe de chercheurs coordonné par Andreas Ladner, Prof. en Administration suisse et politiques institutionnelles de l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), la tâche de mesurer le degré de décentralisation actuel des autorités locales en Europe et ses changements ces 25 dernières années.

Il ne s’agit donc pas, dans le cadre de ce projet comparatif, de recourir aux indicateurs de décentralisation fiscale développés par l’OCDE ou la Banque mondiale, mais de développer un système de codage permettant de savoir plus précisément dans quelle mesure les gouvernements locaux européens fournissent des services à la population et ont leur mot à dire sur l’utilisation des fonds dont ils disposent, ainsi que l’évolution diachronique de ces aspects : l’Index d’autonomie locale (LAI).

Il est aisé de souligner l’intérêt multiple que le développement d’un tel index revêt pour la Commission européenne. Tout d’abord, le LAI donne l’opportunité aux institutions européennes de faire un état des lieux de l’étendue de l’autonomie locale et des réformes effectuées dans les différents pays européens. Pour les Etats n’atteignant pas les standards prescrits, des lignes d’amélioration ciblées peuvent être fixées. A ce titre, notons que l’autonomie locale fait l’objet d’une charte, la « charte européenne de l’autonomie locale », ratifiée par 47 Etats membres du Conseil de l’Europe (état au 7.6.2015) dont la Suisse (en 2004). Élaboré en 1985, cet instrument juridique international reconnaît l’autonomie locale comme un « droit » dont sont titulaires les collectivités démocratiquement élues et fixe ses différents critères tangibles, objets réguliers d’évaluations normatives et de recommandations. Il s’avère en effet que l’autonomie locale s’inscrit comme un élément constitutif de bonne gouvernance, selon l’idée générale – émise notamment par J. S. Mill et A. de Tocqueville – que la marge de manœuvre dont jouissent les gouvernements locaux peut être considérée comme la pierre angulaire d’une démocratie véritable où les décisions prises rencontrent, de par leur proximité, les besoins réels des citoyens. Ensuite, le LAI permet de répondre aux attentes de la sphère politico-administrative et de la société civile quant aux implications concrètes des investissements publics européens. Cela représente en effet un véritable enjeu lorsque l’on sait que les gouvernements locaux et régionaux sont responsables de presque deux tiers des investissements publics de l’Union européenne. Enfin, ce projet transnational intégrant à l’heure actuelle 39 pays, par la base de données quantitatives conséquente qu’il va générer, est l’occasion pour la Commission européenne d’objectiver les tendances en matière de politiques institutionnelles.

Dans le champ scientifique, ce projet constitue également un défi captivant à plus d’un titre. L’autonomie étant constituée de multiples facettes, la première étape a consisté à développer un système de codage standardisé (codebook) de manière à pouvoir mesurer objectivement l’étendue de l’autonomie locale dans un grand nombre de cas et effectuer par la suite des comparaisons. Cela n’était pas une mince affaire dans la mesure où, d’une part, la littérature scientifique n’est absolument pas unanime s’agissant de définir l’autonomie locale et ses dimensions constitutives. Le LAI devrait constituer à ce titre une conceptualisation de référence. D’autre part, la codification créée devrait pouvoir s’appliquer universellement, faisant fi de l’extrême diversité des modèles territoriaux existants et des rôles très divers conférés aux pouvoirs locaux. En outre, il s’est rapidement agi de définir ce que l’on entendait par gouvernement local, puisque cette notion est perçue également très différemment d’un bout à l’autre du vieux continent.

De cette complexité, le relais par des experts de la réalité institutionnelle et politico-administrative locale s’est avéré rapidement nécessaire. La coordination d’un projet d’une telle ampleur, se basant sur une organisation hiérarchique de quatre niveaux – 38 experts nationaux, 6 coordinateurs régionaux, des experts externes effectuant le contrôle et l’équipe responsable de l’IDHEAP – constitue en soi un enjeu intéressant et stimulant. C’est d’ailleurs dans une dynamique itérative, visant in fine à la production d’un index rendant compte le plus fidèlement possible de la réalité, que le codebook a été amélioré à plusieurs reprises. Celui-ci est finalement constitué de 11 dimensions, inspirées dans une certaine mesure de la charte évoquée supra. Divisées entre les règles exclusives (self-rules) et les règles communes (shared-rules), elles se déclinent en échelles respectives de codage:

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Appliquer à la Suisse ce prisme multidimensionnel de l’autonomie locale, intégrant tant des dimensions formelles, effectives, financières, politiques qu’administratives, constitue peut-être le défi le plus captivant que nous offre ce projet. Bien que certaines études juridiques ont investigué la question pointue de l’autonomie communale suisse, cela n’a en effet que trop peu été entrepris dans une perspective politologique.

Les communes suisses, en tant que collectivités publiques politiquement décentralisées, disposent d’une autonomie relativement étendue, dont le contenu matériel est défini par le droit cantonal. Ce faisant, son ampleur diverge d’un canton à un autre, et même d’une commune à une autre au sein d’un même canton. Après avoir été remise en question dans les années 1990, en raison des difficultés rencontrées par les communes face à la complexification des tâches et la diversification des charges qui leur incombaient alors même que leurs capacités d’action diminuaient, l’autonomie communale a été formellement reconnue au travers de l’article 50 de la Constitution de 1999. Toutefois, comme l’évoque le rapport du Conseil fédéral de 2015 sur la mise en œuvre de ce nouvel article constitutionnel, aucune étude ne permet à ce jour de déterminer si l’autonomie communale s’est effectivement renforcée depuis son introduction. En mettant en exergue les évolutions significatives de l’autonomie dans le temps, le volet suisse de ce projet donne l’opportunité de remonter aux réformes entreprises dans tous les cantons suisses. Il est par ailleurs prévu que nous en profitions pour confronter les données recueillies avec la perception des maires et des secrétaires administratifs via des questionnaires distincts adressés à toutes les communes suisses, ainsi qu’en se rendant sur le terrain, au plus près de la réalité.

Enfin, le dernier aspect captivant se réfère à la possibilité, grâce à la quantité importante de données collectées, d’effectuer de nombreux tests statistiques. Les résultats intermédiaires, présentés en mai 2015 à Dubrovnik, lors de la 4ème rencontre de l’action COST « Local Public Sector Reforms: An international Comparison », nous permettent à ce stade de repérer, sous réserve de changements ultérieurs, certaines tendances frappantes. Par exemple, le LAI place très provisoirement la Suisse au premier rang des pays européens en termes d’autonomie conférée aux autorités locales, devant les Etats scandinaves, et les réformes décentralisatrices semblent principalement avoir eu lieu ces 25 dernières années dans les pays de l’Est de l’Europe. Ces résultats doivent néanmoins être pris avec précaution, dans la mesure où des contrôles doivent encore être effectués.

 

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A Dubrovnik, la présentation des résultats intermédiaires, de la méthodologie développée et de la gestion du projet a été reçue avec un grand enthousiasme. Par conséquent, il n’est pas exclu que l’Index d’autonomie locale soit étendu au niveau mondial.

Sur l’auteur:

Nicolas Keuffer, assistant-doctorant dans l’Unité d’Administration suisse et politiques institutionnelles de l’IDHEAP, Université de Lausanne.