Les participations des collectivités locales dans des entreprises publiques ou parapubliques ont débouché, à de multiples reprises, sur de cuisants échecs en matière de gestion financière. Les raisons des dysfonctionnements possibles sont nombreuses.

Alors qu’à une époque désormais révolue, bon nombre de prestations étatiques étaient fournies par une entreprise semi-autonome qui détenait une position de monopole de fait, les vagues de privatisation et de lutte contre les monopoles ont profondément changé la donne. La gestion des entreprises est alors devenue moins bon enfant. Des managers compétents et expérimentés ont été propulsés à la tête de ces entités indifféremment d’une appartenance politique comme c’était le cas auparavant. Avec très souvent en tête un objectif qui leur était assigné par les pouvoirs publics: continuer à alimenter le mieux possible les caisses de l’Etat avec les bénéfices qu’elles réalisaient et, surtout, survivre face à des concurrents déchargés des contraintes publiques liées aux habitudes et au statut de fonctionnaire de leurs employés et collaborateurs. Si, parallèlement, d’autres objectifs annexes leur étaient imposés, tels que le soutien à l’économie locale pour ce qui est des banques par exemple, leur tâche s’avérait particulièrement délicate.

Une plus large place à la libre concurrence

Aujourd’hui, par chance devrait-on dire pour le contribuable, les règles de la libre concurrence sont devenues incontournables dans les entreprises publiques et parapubliques. Le statut privilégié de fonctionnaire pouvant conserver son emploi à vie tend à devenir une exception, au grand dam des syndicats. En tout état de cause, il faut bien avouer que les arguments des défenseurs de l’économie libérale plaident pour que les milieux d’affaires mettent de plus en plus la main sur un secteur dominé jusqu’ici par les collectivités.

Avec, parfois, des mélodrames épiques au terme desquels les milieux privés ont, le plus souvent, réussi à forcer la main aux autorités politiques, comme ce fut le cas avec la fameuse affaire Schavinski, dans le domaine des radios locales. Le subtil équilibre qui prédomine actuellement ne pourra durer que si les dirigeants de ces entreprises arrivent à allier les valeurs historiques d’un service de qualité à la population avec un dynamisme suffisant pour résister à leurs nouveaux concurrents privés, ou parfois même aussi parapublics.

Des lacunes encore béantes dans la mise en réseau des services

Nombreuses sont les entreprises parapubliques qui ont regroupé leurs forces en fusionnant leurs activités. On l’a surtout vu dans le secteur de l’approvisionnement et la distribution d’énergie, ainsi que dans les transports.

Toutefois, il faut relever qu’il existe encore de nombreuses occasions où il est patent que certaines entreprises publiques devraient mieux exploiter leurs ressources dans une dimension géographique plus large que le territoire dont elles ont hérité historiquement. Cela leur ouvrirait une tout autre perspective en termes de taille de marché et de développement territorial, ce que savent très bien faire les entreprises privées. Cela peut se faire dans des activités spécifiques comme ont su le réaliser les banques cantonales en mutualisant leurs prestations dans le secteur des placements financiers et de la gestion de fortune pour leurs clients sur le plan helvétique.

Un changement de stratégie inéluctable

«Si l’Etat s’accroche à son rôle de propriétaire au sein de l’entreprise, il adopte un rôle ambigu pouvant conduire à des distorsions de la concurrence », confirme Urs Mister, chef de projet chez Avenir Suisse, un organisme qui défend bec et ongles les intérêts de l’économie privée. «Parconséquent, ce ne sont que des intérêts financiers qu’un canton devrait poursuivre dans le cadre de la libéralisation des marchés», poursuit-il. «En revanche, ses intérêts politiques ne devraient être pris en compte que dans un cadre bien déterminé, autrement dit, une régulation.»
Il reconnaît que les cantons n’ont cessé de perdre de l’influence sur le marché en raison de la libéralisation et des modifications structurelles que l’on vit depuis quelques années dans notre pays. «Certes, de telles entreprises procurent aux cantons des rendements intéressants, mais, à court terme, des risques subsistent.» Pour lui, les collectivités publiques devraient plutôt privilégier les achats d’emprunts publics.

Une gestion transparente des participations

Une étude réalisée par Avenir Suisse indique que certains cantons, tels qu’Argovie, Vaud, Lucerne, Bâle, Jura, Obwald et Zurich, disposent déjà d’instruments permettant de gérer des participations de manière systématique et transparente. «Ils sont sur le point de développer la gestion de leurs participations», relève Urs Mister. Il précise que ces cantons précurseurs peuvent, dès lors, servir de référence pour la plupart de ceux où les structures existantes de la gestion des participations ne sont pas à même de relever les défis actuels.

Les directives édictées dans le cadre du rapport fédéral sur la gouvernance d’entreprise peuvent servir de modèle, même si elles doivent être adaptées aux structures et processus, en tenant compte de la taille et de la démographie des cantons.

Ceux-ci se devront en plus d’adapter leurs portefeuilles de participation, recommande encore Urs Mister. Les cantons de Berne, des Grisons, de Soleure, de Thurgovie, d’Uri et du Valais sont déjà prêts à déployer les bases et directives permettant de gérer leurs participations de manière systématique. La majorité des cantons possède pourtant encore des outils de gestion des participations qui présentent de profondes lacunes, pointe encore l’étude d’Avenir Suisse.

Des remises en question inévitables

L’amélioration des principes de base d’une bonne gestion des entreprises publiques et parapubliques passe surtout par une amélioration des règles de transparence, tant en ce qui concerne le portefeuille des participations que les structures internes de gestion. L’adoption des normes HRM2 et IPSAS en matière de comptabilité va incontestablement déboucher sur une transparence accrue dans ce domaine.

«On constate une tendance assez marquée à édicter des règles plus précises en ce qui concerne la participation des pouvoirs publics dans les entreprises de droit public», admet Martial Pasquier, professeur à l’Idheap. Il reconnaît qu’en Suisse romande, c’est le canton de Vaud qui a été jusqu’ici le plus loin dans ce domaine, avec une législation qui définit les compétences de chaque acteur se trouvant dans une telle situation. Dans la patrie du major Davel, il s’agit de dispositions inscrites dans une loi générale, alors que dans les autres cantons, quand il existe des dispositions, elles sont intégrées à des lois plus spécifiques. Les choses bougent pourtant, reconnaît-il. «Cela fait suite au rapport du Conseil fédéral sur ce sujet.» Le canton de Fribourg semble avoir quelque chose dans ses tiroirs et celui de Genève un projet qui date de l’année 2009. Martial Pasquier reconnaît que l’on constate une évolution qui tend à une harmonisation des différentes dispositions sur la base des recommandations du Conseil fédéral. Après un certain nombre d’échecs retentissants, dus à un manque de rigueur en particulier à Genève et dans le canton de Vaud avec leurs banques cantonales respectives, les pouvoirs publics ont pris acte des risques que certaines de leurs participations pouvaient représenter.

Cette prise de conscience n’est-elle pas un peu tardive? «C’est très relatif, modère Martial Pasquier. Les collectivités publiques ont surtout mis en place des règles en vue d’éviter les conflits d’intérêt. Aujourd’hui, il n’est plus possible d’être en même temps juge et partie, comme c’était souvent le cas à une certaine époque. Sans compter que les risques de conflits vont aller en augmentant.»

Martial Pasquier reconnaît que des distorsions peuvent effectivement apparaître sur le marché en raison de l’existence d’entreprises publiques, mais qu’elles restent encore assez minimes, car encadrées par des règles désormais bien établies. La question à se poser réellement selon lui est de savoir si le secteur public a un véritable intérêt à conserver des participations dans un certain nombre d’entreprises.

C’était le cas à une époque où elles défendaient un intérêt vital. Dans ce cas, cela se justifiait car elles ne pouvaient alors pas faire faillite. Une situation qui devient de moins en moins aussi évidente. Un véritable débat sur cette question est donc justifié.

Sur l’auteur:
Pierre-Henri Badel, journaliste

Source:
AFFAIRES PUBLIQUES – 2/2010
On peut s’abonner à Affaires Publiques ici.

Version originale:

Lors de la conférence de l'Administration fédérale des finances du 22 Janvier 2010 sur le sujet du gouvernement d’entreprise publique, la question "Comment les pouvoirs publics dirigent-ils leurs entreprises?" était au centre des affaires.

Flyer

Des séminaires

 

Ateliers

Atelier 1: La bonne gestion des entreprises publiques: entre contrôle politique et autonomie d’entreprise
L’entreprise publique est tiraillée entre deux pôles d’intérêts. D’une part, elle est au service du public, et tenue, comme telle, d’assurer l’approvisionnement en biens et en services de qualité, tout en tenant compte des attentes des milieux politiques qui souhaitent une direction progressiste des entreprises. D’autre part, du point de vue de la gestion d’entreprise, elle doit obtenir un rendement optimal pour assurer sa pérennité sur le marché. Comment définir plus précisément ces intérêts? Quand convergent-ils, quand diffèrent-ils? Jusqu’à quel point la politique doit-elle intervenir dans la direction de l’entreprise pour préserver l’intérêt public? Quelles règles de gouvernement d’entreprise faut-il établir pour résoudre les conflits d’intérêts? Quels risques peuvent engendrer des solutions mal conçues?

Seront présents pour discuter des différents points de vue à ce sujet Mme Marlies Bänziger, conseillère nationale, présidente de la sous-commission ad hoc «Corporate Governance» de la Commission des finances du Conseil national, et M. Toni J. Wicki, membre du conseil d’administration du groupe de défense et de technologies RUAG Holding SA.

Atelier 1 Marlies Bänziger (en allemand)
Atelier 1 Toni J. Wicki (en allemand)

Atelier 2: Quand l’exécutif porte plusieurs casquettes: conflits entre les différents rôles des pouvoirs publics concernant la direction de leurs entreprises
Les gouvernements jouent un rôle central dans la direction stratégique de l’entreprise publique. Ils établissent les règles applicables à la gestion de leurs participations et veillent à ce que ces règles soient appliquées. Elles ne doivent pas seulement garantir la pérennité des entreprises concernées et répondre aux exigences politiques mais deviennent aussi souvent clients de leurs propres firmes. Dans le cas de la Confédération, le rôle de régulateur de marché s’ajoute parfois aux autres rôles d’une collectivité publique. Quelle forme donner à l’ensemble de ces rôles politico-économiques? Quels sont les principaux conflits possibles? Comment l’intérêt public est-il sondé et évalué? Y a-t-il une règle d’or pour garantir l’équilibre du système «checks and balances»?

Seront présents pour partager leurs expériences, donner leur avis et répondre aux questions Mme Barbara Egger-Jenzer, conseillère d’Etat, cheffe de la Direction des travaux publics, des transports et de l’énergie du canton de Berne, et M. Hans Werder, secrétaire général du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC).

Atelier 2 Barbara Egger-Jenzer (en allemand)
Atelier 2 Hans Werder (en allemand)

Atelier 3: Pratique de la Confédération en matière de gouvernement d’entreprise: point de vue de l’entreprise ou de l’établissement public
Dans le sillage de ses deux rapports sur le gouvernement d’entreprise, le Conseil fédéral a adopté une trentaine de principes, qui lui sert de base pour sa nouvelle politique de propriétaire. Celle-ci vise en particulier une harmonisation des structures et un pilotage des unités autonomes de la Confédération formant un tout cohérent. Les milieux politiques et scientifiques ont, dans l’ensemble, très bien accueilli les nouvelles normes sur le gouvernement d’entreprise. Le présent atelier donnera la parole aux représentants des entreprises et établissements de la Confédération directement concernés par ces règles. Quels sont les chances et les risques liés à ces questions du point de vue des CFF, société anonyme régie par une loi spéciale, et l’établissement de droit public Swissmedic? La formulation d’objectifs clairs par les pouvoirs publics permet-elle de renforcer la position du conseil d’administration par rapport à l’entreprise et au public ou limite-t-elle de manière excessive le pouvoir de décision dudit conseil? La nouvelle politique de propriétaire du Conseil fédéral entraînera-t-elle des changements pour la direction stratégique, voire opérationnelle? Qu’attend-on des Chambres fédérales, qui s’occupent actuellement de renforcer la haute surveillance parlementaire?

Seront présents pour répondre aux questions et parler de l’expérience des autorités fédérales ainsi que du potentiel d’amélioration de la politique de propriétaire de la Confédération Mme Christine Beerli, présidente du conseil de l’institut Swissmedic, et M. Ulrich Gygi, président du conseil d’administration des CFF.

Altelier 3 Christine Beerli (en allemand)

Atelier 4: Pratique des cantons en matière de gouvernement d’entreprise: point de vue de l’Etat en tant que propriétaire
Bien que les données principales du problème des politiques de propriétaire de la Confédération et des cantons se fondent sur des principes similaires, elles présentent toutefois des différences considérables, notamment en ce qui concerne la composition du portefeuille des participations et la taille des autorités exécutives. Les exigences d’une bonne politique de propriétaire diffèrent-elles donc entre les cantons et la Confédération? Faut-il diriger les hôpitaux et les centrales électriques de la même manière que les musées nationaux, les hautes écoles ou un institut des produits thérapeutiques? Dans quelle mesure la taille du canton constitue-t-elle un critère déterminant? Comment les petits cantons peuvent-ils mener à bien une politique de propriétaire, et quelles doivent être leurs priorités?

Seront présents pour discuter des défis spécifiques à une bonne politique de propriétaire cantonale ainsi que des solutions possibles M. Peter Reimann, responsable de l’administration des finances du canton d’Argovie, M. Fabien Waelti, Directeur des affaires juridiques à la Chancellerie d’Etat du canton de Genève , ainsi que M. Urs Meister, chef de projet auprès d’Avenir Suisse et auteur de l’étude «Les cantons en tant que holding».

Atelier 4 Peter Reimann (en allemand)
Atelier 4 Fabien Waelti
Atelier 4 Urs Meister (en allemand)

Atelier 5: Le gouvernement d’entreprise dans les secteurs privé et public: hormis le nom, y a-t-il des points communs?
Le secteur privé a profondément marqué le débat relatif au gouvernement d’entreprise publique. La ressemblance existant entre les règles de gouvernement d’entreprise des secteurs publics et celles du secteur privé le démontre bien. Pourtant, il convient de se demander s’il est judicieux d’utiliser les connaissances du secteur privé pour définir la politique de gouvernement d’entreprise publique. Quels sont les points communs et les différences entre les entreprises publiques et privées en matière de gouvernement d’entreprise? Dans quelle mesure les pouvoirs publics peuvent-ils suivre l’exemple du secteur privé? Des lignes directives du gouvernement d’entreprise telles que les a proposées l’OCDE en 2005 peuvent-elles profiter au secteur public? Quelles sont l’utilité et les limites de telles directives?

Seront présents pour donner leur avis, d’un point de vue scientifique et pratique, M. Kuno Schedler, professeur responsable du domaine «Public Management» de l’«Institut für öffentliche Dienstleistungen und Tourismus» de la Haute école de St-Gall, et M. Olivier Steimer, président du conseil d’administration de la Banque Cantonale Vaudoise et responsable du «Corporate Governance Committee» du conseil d’administration des CFF. L’atelier est organisé en collaboration avec M. Daniel Piazza, chef de projet à l’IFZ de la Haute école spécialisée Lucerne.

Atelier 5 Kuno Schedler (en allemand)
Atelier 5 Olivier Steimer
Atelier 5 Daniel Piazza (en allemand)

Source:
Administration fédérale des finances AFF

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Pour des raisons historiques, les cantons sont propriétaires de participations dans diverses entreprises. En général, il y a peu de transparence dans le portefeuille de participations des cantons, ainsi que dans leur gestion.

De la privatisation à la minimisation des risques

Selon notre analyse, les participations cantonales portent sur 1000 entreprises juridiquement autonomes. Dans la plupart des portefeuilles cantonaux les participations, à valeurs dominantes, se trouvent dans le domaine des prestations financières – particulièrement dans les banques cantonales. Toutefois, le plus grand nombre de participations sont dans des domaines inclassables. Souvent il s’agit de participations historiques minoritaires. Par ailleurs, les secteurs de l’énergie et des transports sont également importants. Un fait intéressant est que dans tous ces cas il s’agit essentiellement de participations minoritaires. Une éventuelle influence dominante de la part d’un canton est dès lors limitée. Nombreuses sont les participations qui se sont constituées dans le cours de l’histoire, de sorte qu’aujourd’hui, elles ne proviennent ni d’un besoin, ni d’une nécessité ressortissande l’ordre public et exigeant dès lors quelque forme de pilotage.

Ces dernières années et dans de nombreuses entreprises, comme celles qui nous approvisionnent en énergie, la nécessité d’un pilotage direct par le biais d’un propriétaire public est devenue de moins en moins évidente. En raison de la libéralisation des marchés, l’Etat ne devrait plus s’intéresser qu’à la mise en place de conditions cadre, c’est-à-dire d’une simple régulation. Si l’Etat s’accroche à son rôle de propriétaire dans l’entreprise, il adopte un rôle ambigu pouvant conduire à des distorsions de la concurrence. Par conséquent, ce ne sont que des intérêts financiers qu’un canton devrait poursuivre dans le cadre de la libéralisation des marchés. En revanche, ses intérêts politiques ne devraient être pris en compte que dans un cadre bien déterminé, autrement dit, une régulation. En fait, les cantons n’ont cessé de perdre toute influence sur le marché, en raison de la libéralisation et de modifications structurelles. En effet, de plus en plus de compétences relèvent de la Confédération et même, parfois, de l’Union européenne. Par conséquent, le nombreté de cantons orientés vers le rendement ne cesse de croître. L’importance de la notion de risque pour les cantons elle aussi ne cesse de croître. Certes, de telles entreprises procurent aux cantons des rendements intéressants, mais à court terme, des risques subsistent. Aucun investisseur privé ou institutionnel n’investirait ainsi unilatéralement. Si le canton poursuit prioritairement son intérêt financier (comme cela est largement le cas pour les banques cantonales et les prestataires d’énergie), il ferait mieux de placer ses actifs auprès d’investisseurs présentant de meilleures garanties. L’achat d’emprunts publics conviendrait mieux à cette exigence. Pratiquement parlant, une telle stratégie, pour les cantons, équivaudrait à la réduction de la dette et donc à un rachat de ses propres obligations.

Des modifications structurelles impliquent des changements dans  gestion de la ortune

Dans le domaine des transports et en ce qui concerne la minimisation du risque, nous avons affaire à une préoccupation secondaire, d’un côté parce que la compétitivité y est encore peu prononcée et d’un autre, parce que les cantons ne disposent que de participations minoritaires. Pourtant, ici aussi, des changements structurels seront importants à l’avenir. Lors de l’octroi de concessions, on voit apparaître de plus en plus de conflits dans les objectifs. De plus, nous assistons à une compétitivité qui dépasse de plus en plus les frontières, notamment dans le ferroutage, domaine dans lequel s’engagent de plus en plus d’entreprises indépendantes. A moyen terme, nous devrions assister à un phénomène de consolidation. Il y aura donc des changements dans la structure des propriétés. Au vu de ces développements, les cantons devraient adopter une stratégie cohérente.

Dans des domaines comme la santé et la formation, la question de la cession d’actifs aujourd’hui a beaucoup perdu de son importance. Et pourtant, dans le cadre de la nationalisation et de l’internationalisation des marchés, nous trouvons de puissants moteurs pour des changements. Avec des conditions cadre transformées, les institutions sont désormais en concurrence pour attirer des patients, des étudiants et des professeurs et toutes contributions de valeur. Ces deux secteurs, aujourd’hui, sont très fragmentés. Pour une meilleure utilisation d’échelle, des coopérations s’offrent à eux. Les regroupements de plus en plus nombreux de centres hospitaliers ou d’associations de hautes écoles nous montrent déjà le chemin. Au centre des développements à venir on trouve donc la coopération articulée sur d’autres institutions privées ou publiques. A moyen terme, nous verrons apparaître des changements structurels dans la propriété. Ces changements auront un impact sur la gestion des participations. Dans le champ des hautes écoles et dans chaque canton, on se pose de plus en plus de questions sur l’efficacité du pilotage des prestations.

Assainissement des portefeuilles

Les cantons sont en train de se poser des questions sur le nombre important des petites participations contenues dans leur portefeuille. Si l’on prend en compte la  petite dimension de ces participations, on en vient à conclure que le canton ne peut exercer aucune fonction de pilotage significative. Pratiquement parlant, la vente de ces participations ne devrait guère produire de revenu. Et parfois, cette vente pourrait se révéler difficile. Où trouver un acheteur ? Et chaque fois que c’est possible, ces participations devraient être amorties, si cela n’a pas déjà été fait. Cela dit, il est important que les cantons s’assurent de la nécessité de ces petites participations. On peut partir du fait qu’elles impliquent des dépenses administratives (jetons de présence, participations à des assemblées générales, tenue de la comptabilité). Enfin, à côté des risques financiers, il y a aussi ceux liés à la réputation – par exemple dans le cas d’une direction à laquelle on ne peut pas faire confiance ou dans celui d’un enrichissement personnel ou quelque autre activité illicite que ce soit. Finalement, la réponse à la question de savoir si de petites participations doivent être vendues, doit être fondée sur le fonctionnement économique de l’entité considérée.

La vente de participations est pratiquement confrontée, comme nous l’avons souligné, à des limites. Lorsque l’environnement des marchés financiers est défavorable, il est difficile, voire impossible de vendre des participations. Tout processus de changement dans les portefeuilles doit donc être soigneusement ciblé, sans compter que des arguments politiques et économiques peuvent montrer que le moment n’est pas encore venu de vendre. Les gains, lors de la vente d’entreprises, pourraient réveiller des convoitises pour des dépenses publiques qui relèveraient moins des investissements ou des amortissements que des dépenses courantes.

Principes d’une gestion des participations

Des décisions pertinentes concernant des changements dans le portefeuille de participation présupposent une gestion systématique et transparente. Il faut donc créer de la clarté qui montre que les participations d’un canton s’inscrivent dans une stratégie claire, et qu’elles peuvent être vendues sur la base d’une pondération sur le long terme, entre risques et rendements. En outre, les cantons doivent développer un concept pour pouvoir traiter les participations. A cette fin, ils doivent i) définir des régulations transparentes et un sens de la responsabilité dans la gestion des participations, ii) créer un pilotage ciblé avec des instruments permettant de mesurer les risques et les contrôles, iii) améliorer la présentation des comptes d’une manière transparente dans le contexte de la gestion des participations.

Cette étude montre que la gestion des participations est encore peu développée dans la plupart des cantons. Ce n’est que dans quelques cantons que l’on trouve des bases légales générales, ou tout au moins des lignes directrices pour traiter de la gestion des participations. Dans certains cantons, on trouve un rapport consolidé et périodique sur celle-ci, ainsi qu’un ensemble d’informations systématiques sur des indicateurs économiques et des zones de développement.

En première ligne, on trouve les cantons d’Argovie, Vaud, Lucerne, Bâle, Jura, Obwald et Zurich. Comparés au reste de la Suisse, ils disposent déjà d’instruments permettant une gestion des participations systématique et transparente. De plus, ils sont sur le point de pouvoir, au moins en partie, développer encore plus la gestion de leurs participations. Ils peuvent constituer une sorte de Benchmark pour la plupart des cantons où les structures existantes de la gestion des participations ne peuvent guère relever les défis actuels. Par ailleurs, les directives déjà bien développées que l’on trouve dans le rapport fédéral sur la gouvernance d’entreprise (Conseil fédéral 2006) peuvent servir de modèle pour les régulations cantonales. Il va de soi, qu’il faut alors adapter ce modèle aux structures et processus relatifs à la taille des cantons et adapter leur portefeuille de participations. Quelques cantons (BE, GR, SO, TG, UR et VS) sont déjà prêts à mettre en place les fondements et lignes directrices pour la création d’une gestion systématique des participations. Mais dans la majorité des cantons, la gestion des participations reste une question marginale.

Production de transparence : un thème central

Un premier pas dans la direction de la gestion des participations devrait consister en la création de transparence – aussi bien en ce qui concerne le portefeuille de participation que les structures de gestion interne. Avec l’utilisation des normes HRM2 et IPSAS dans la comptabilité, on peut s’attendre à la mise en place d’une transparence générale. Cependant, la question se pose de savoir si les recommandations seront prises en compte et comment.

La signification centrale de la transparence est évidente. D’un côté le public a droit aux informations qui s’y rapportent (les participations, représentent la fortune publique). D’un autre côté la transparence est un élément important pour toute discussion portant sur les besoins réels des engagements publics. Dans ce contexte, il faut aussi prendre en considération les risques potentiels, de façon que la discussion portant sur la vente de participations de l’Etat à telle ou telle entreprise, soit claire. Souvent, une réduction de la participation de l’Etat auprès d’entreprises engagées sur un marché compétitif, consiste en une forme nouvelle de participations et de gestion des risques. Finalement, il y a un principe qui vaut aussi bien pour les cantons que pour les entreprises privées : ils doivent se concentrer sur leurs tâches essentielles.

Sur l’auteur :

Dr. Urs Meister, Avenir Suisse

Das "richtige" Ausmass von Staatsbeteiligungen liegt im Auge des Betrachters. In den Übersichtsreferaten zum Thema wurde auf die wissenschaftliche Perspektive eingegangen, aber auch Praktiker kamen zu Wort.

Themeneinführung: Die Steuerung und Kontrolle von staatlichen Beteiligungen – Public Corporate Governance

Die Ausganglage ist klar: Es gibt einerseits ein betriebliches, andererseits ein politisches Spannungsfeld, in welchem sich die Staatsunternehmen befinden. Es ist deshalb wichtig, den Forschungsstand aufzuzeigen und die praktische Umsetzung anzuschauen.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Dr. Peter Grünenfelder, Staatsschreiber des Kantons Aargau und SGVW Generalsekretär

Public Corporate Governance – Einführung und erste Ergebnisse einer Erhebung auf Bundesebene

Eine nationale Erhebung, welche im Rahmen des EU-Projekts „Comparative Research into Current Trends in Public Sector Organization –CRIPO” gemacht wurde, konnte erste Ergebnisse aufzeigen. Die allgemeine Einführung zu Beginn des Referats ordnete das Thema in den grösseren Rahmen ein und zeigte den Stand der Diskussionen in der Schweiz.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Reto Steiner ist Mitglied der Geschäftsleitung des Kompetenzzentrums für Public Management der Universität Bern und Grossrat des Kantons Bern

Les cantons en tant que holding

Pour des raisons historiques, les cantons sont propriétaires de participations dans des entreprises comme par exemple les banques cantonales ou les assurances immobilières. En général, il ne règne que peu de transparence sur la gestion des participations cantonales. Des législations ou directives sur le gouvernement d’entreprise publique définissant la gestion des participations font totalement défaut dans la plupart des cantons. Le monitoring cantonal d’Avenir Suisse donne un aperçu de l’importance, de la structure et des risques relatifs aux portefeuilles de participations des cantons. .

 Folien des Referats

Zum Referenten:

Dr. Urs Meister, Projektleiter Avenir Suisse, Zürich 

Beteiligungsmanagement, eine strategische Herausforderung

Angesichts der raschen Entwicklungen in vielen Märkten sind die Kantone in Sachen Beteiligungsmanagement gefordert. Der Referent plädiert für eine strategische Positionierung des Themas. Er führt aus, wie Regierungen und Verwaltungen ihr Beteiligungsmanagement auf der Ebene Strategieentwicklung, Controlling, Rechnungslegung sowie im Bereich von Ausgliederungen/Transaktionen verbessern können.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Dr. Urs Bolz, Head Public Services Consulting, PricewaterhouseCoopers AG, Bern

Public Corporate Governance aus kantonaler Sicht – Anwendungsumfang und Anwendungsgrenzen

Le canton d’Argovie a réorganisé la gestion de ses participations en 2006. Le Conseil d’Etat entendait ainsi améliorer la gestion des participations du canton, exploiter les valeurs patri-moniales y afférentes en tenant compte des risques et réévaluer la nécessité des tâches que l’Etat doit accomplir dans le domaine des participations. Il a donc édicté des directives en matière de gouvernement d’entreprise publique et a élaboré des stratégies de propriétaire pour toutes les participations. De plus, le canton a augmenté la transparence à l’égard du public en établissant un tableau des participations et en diffusant d’autres informations détail-lées.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Peter Reimann, lic.oec.HSG Leiter Finanzverwaltung Kanton Aargau

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Druch einen internationalen Überblick und einen Blick über die Grenze nach Deutschland können die Entwicklungen in der Schweiz verglichen werden. Die Eckwerte und Grenzen von Public Corporate Governance werden aufgezeigt.

Gouvernement d’entreprise publique – Vue d’ensemble de l’état des débats au niveau international

La question du management participatif optimal doit être abordée en tenant compte d’au moins deux débats antérieurs (et encore en cours), à savoir (1) quels arguments plaident encore aujourd’hui, en ce début de 21e siècle, en faveur d’une participation étatique? Certains  secteurs et niveaux étatiques peuvent-ils être considérés  différemment? Cela compte tenu également du fait qu’au cours des 20 dernières années, d’importants nouveaux instruments permettant de représenter les intérêts de l’Etat ont été développés (réglementation). (2) Quels arguments s’opposent encore à une telle participation (p. ex. les conflits d’intérêts)? L’exposé présentera dans une première partie une synthèse de l’état de ces débats au niveau international (notamment au niveau de l’OCDE, de la Banque mondiale, de la littérature académique). La deuxième partie consistera en un rappel des problèmes posés traditionnellement par le management participatif public (contrôle insuffisant, instrumentalisation de la politique par les entreprises). La troisième partie traitera des conclusions ressortant de la confrontation des problèmes et des arguments (pour et contre) en matière de gouvernement d’entreprise publique. Elle indiquera notamment si, et le cas échéant où, des exceptions aux règles de gouvernement d’entreprise standard appliquées dans le secteur privé (principes de l’OCDE) semblent justifiées.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Matthias Finger Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne (EPFL)

Blick über die Grenze : Public Corporate Governance Kodices in Deutschland

Il existe maintenant en Allemagne, au niveau communal et au niveau national, une série de codes sur le gouvernement d’entreprise publique, qui ont pour but de garantir un contrôle et une gestion plus performante des entreprises publiques. En juillet 2009, le Gouvernement fédéral a également approuvé un nouveau code fédéral sur le gouvernement d’entreprise publique, qui définit à côté d’autres règles «les principes d’une bonne gestion d’entreprise» pour les participations du gouvernement non cotées en bourse.
Au vu de ces évolutions, il faut se demander dans quelle mesure de tels codes sont à même de proposer des solutions face aux défis actuels du contrôle et de la gestion d’entreprises publiques et aux multiples insuffisances diagnostiquées en matière de gestion. Il faut faire le point sur les objectifs et les éléments essentiels que les codes allemands sur le gouvernement d’entreprise publique signalent, et définir les critères permettant d’évaluer leur pertinence face aux particularités des entreprises publiques. Il faut également se demander avant tout en quoi ils se distinguent des bases traditionnelles du management participatif et du contrôle de gestion et si ces codes sont autre chose qu’une mode passagère, autrement dit des idées déjà connues mises au goût du jour.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid Hertie School of Governance, Berlin

Entre Etat et marché – comparaison des différentes formes de pilotage

De nouvelles formes de pilotage ont été développées dans le cadre de la nouvelle gestion publique: enveloppes budgétaires, externalisations, transferts de prestations, partenariats publics-privés ou privatisations. Durant les dix dernières années, ces formes ont été abondamment utilisées. Les recherches en sciences administratives européennes démontrent que l’efficacité gagnée par une autonomie plus élevée est principalement due à une plus grande transparence et à l’existence d’éléments de concurrence. Cela réduit néanmoins la capacité de pilotage centralisé. Une analyse de 16 critères ayant trait au pilotage administratif démontre qu’il existe des écarts importants au sein des différentes formes de pilotage et qu’il faut donc vérifier leur substituabilité réciproque dans le cadre d’un management participatif. Le texte se termine par la présentation de 8 thèses.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Ernst Buschor ehemaliger Regierungsrat Kanton Zürich

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In den Roundtables wurden drei Themen näher beleuchtet: Das Risikomanagement von Kantonalbanken, die Beispiele Energiesektor und Gesundheitswesen im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Politik und institutionelle Voraussetzungen der PCG.

Roundtable 1: Public Corporate Governance und Risikomanagement am Beispiel der Kantonalbanken

Lorsque nous regardons le contexte historique qui a vu l’émergence des banques cantonales, nous pouvons distinguer trois objectifs principaux qui ont conduit les cantons à fonder ces banques. Premièrement, promouvoir l’économie locale à l’aide de financements peu coûteux, deuxièmement, disposer d’une banque attitrée pour financer les activités de l’Etat et troisièmement, assurer le bon fonctionnement des services financiers au sein du canton. Ces trois objectifs ne signifient aujourd’hui plus grand chose, bien que l’importance politico-économique des banques cantonales soit toujours aussi grande qu’hier. Du point de vue des cantons, l’importance des banques cantonales réside actuellement plutôt dans le profit qu’en tirent les finances publiques, c’est-à-dire dans les recettes provenant des intérêts du capital de dotation, des dividendes ou encore de l’acquittement des droits de monopole. Mais la participation dans une banque comporte aussi des risques. Plusieurs cantons l’ont d’ailleurs appris à leur dépens: ils ont en effet dû investir des montants importants pour assainir leur banque ou ont dû vendre celle-ci à perte. Ceci nous permet d’avancer deux thèses. Premièrement, l’exploitation d’une banque ne fait en principe plus partie aujourd’hui des tâches essentielles de l’Etat; et deuxièmement, les banques ont besoin d’une régulation étatique et d’une surveillance.

 Folien des Referats von Andreas Bühlmann

 Folien des Referats von Gabriela Winkler

Leitung des Roundtables:

Dr. Andreas Bühlmann Chef Amt für Finanzen, Finanzdepartement Kanton Solothurn
Gabriela Winkler, dipl.sc.nat. ETH Kantonsrätin Kanton Zürich

Roundtable 2: Public Corporate Governance im Spannungsfeld zwischen Unternehmensführung und politischer Mitsprache am Beispiel des Energiesektors und des Gesundheitswesens

Beim Energiesektor und beim Gesundheitswesen eröffnen sich neue Spannungsfelder. Soll sich die Schweiz betreffend Versorgung, Preise und Investitionen national oder international ausrichten? Welches ist die optimale Mischung zwischen Marktliberalisierung und staatlichem Einfluss?

 Folien des Referats von Rudolf Hug

 Folien des Referats von Werner Kübler 

 Folien des Referats von Roger Sonderegger

Leitung des Roundtables:

Rudolf Hug, Unternehmer, Axpo-Verwaltungsrat, Vorstand Economiesuisse

Dr. Werner Kübler, Direktor des Universitätsspitals Basel USB

Dr. Roger Sonderegger, Universität St. Gallen

Roundtable 3: Gouvernement d’entreprise publique dans les entreprises communales chargées de l’approvisionnement en électricité

En Suisse, l’approvisionnement communal en électricité a été assuré pendant de nombreuses années par quelque 900 entreprises. Les travaux de préparation de la libéralisation du marché de l’électricité, qui ont débuté au milieu des années 90, ont permis tout d’abord de transformer les entreprises d’approvisionnement en sociétés anonymes. Après le rejet, en septembre 2002, de la loi sur le marché de l’électricité et la préparation de la loi sur l’approvisionnement en électricité, la conduite opérationnelle des entreprises chargées de l’approvisionnement en électricité a été professionnalisée.

 Folien des Referats von Danielle Gagnaux

Leitung des Roundtables:

Corina Eichenberger, Rechtsanwältin, Mediatorin SAV, Nationalrätin Kanton Aargau

Danielle Gagnaux, dipl.ing-agr.ETHZ, Chancelière d’Etat du canton de Fribourg

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