Du budget traditionnel au budget par politique publique et par programme

En 2011, le canton de Genève a introduit une importante réforme budgétaire en passant d’une logique d’attribution de ressources à une logique de résultats selon les grands domaines d’action de l’Etat déclinés en programmes. L’introduction des objectifs et indicateurs de performances au budget visent une meilleure transparence et une lisibilité accrue de l’action publique:

  • Prioriser les actions: identifier des objectifs prioritaire du programme de législature sur cinq ans et définir des projets prioritaires associés,
  • Améliorer la transparence: rendre visible les missions, objectifs, et publics cibles des prestations publiques,
  • Introduire logique transversale: définir des objectifs transversaux qui s’appliquent de manière indépendante de la structure organisationnelle de l’administration cantonale,
  • Améliorer le processus décisionnel: faciliter des débats factuels dans le processus politique sur les priorités, les objectifs et les ressources à mettre à disposition,

Les différents modèles de pilotage axés sur la performance

La réforme mise en place dans le canton de Genève s’inscrit dans l’esprit des réformes menées depuis les années 90 par les communes et cantons en Suisse inspirées des idées et concepts de la nouvelle gestion publique. Au total, il y a actuellement 18 cantons suisses qui ont réformé leurs instruments de gestion budgétaire en passant d’une logique d’attribution de ressources à une logique d’objectifs. Ce nouveau mode de gestion est également pratiqué par la Confédération. Le Conseil fédéral a d’ailleurs récemment décidé de généraliser la gestion par objectif par l’introduction du nouveau modèle de gestion de l’administration fédérale (NMG) à partir de 2017 (Message du Conseil fédéral du 20 novembre 2013).

Basés sur des principes identiques de la gestion par objectif, ces différentes réformes ont pourtant abouti à des pratiques variées en matière de gestion administrative. La systématisation proposée dans le récent message du Conseil fédéral catégorise les réformes menées dans les cantons selon les trois critères suivants (p. 51-59).

  1. Enveloppes budgétaires: le parlement cantonal exerce-t-il la gestion par objectif avec des enveloppes budgétaires?
  2. Transparence: lorsque l’allocation des ressources n’est pas globalisée par des enveloppes budgétaires, la transparence des prestations dans le budget a-t-elle été accrue ?
  3. Planification à moyen terme: la planification financière à moyen terme a-t-elle été développée au moyen d’un plan intégré des tâches et des finances?

Sur la base de ces trois critères, les réformes menées dans les 18 cantons peuvent être regroupées en quatre types distincts. 

  1. «Transparence accrue»: ces cantons ont introduits des informations sur les mandats politiques et les prestations dans leur budgétisation annuelle mais ils n’attribuent pas d’enveloppes budgétaires à leurs services (à savoir Genève, Bâle-Campagne)
  2. «Pilotage par enveloppe budgétaire»: ces cantons ont modernisée leur budgétisation pour tout ou une partie de leurs budgets annuels de fonctionnement en attribuant des mandats politiques de prestations qui sont mis en œuvre au moyen d’enveloppes budgétaires (à savoir Fribourg, Schaffhouse, Schwyz, Tessin et Thurgovie).
  3. «Planification financière modernisée»: ces cantons connaissent une planification financière à moyen terme comportant des informations sur les prestations, les mesures et projets, parfois en lien avec des programmes de législature (à savoir Bâle-Ville, Obwald, Saint-Gall, Valais).
  4. «Pilotage par enveloppe budgétaire et planification financière modernisée»: ces cantons utilisent en même temps les enveloppes budgétaires pour toutes les unités administratives et la planification financières modernisée avec un lien étroit entre les tâches et les prestations des directions et offices. Ils présentent généralement un plan intégré des tâches et des finances (integrierte Aufgaben- und Finanzplanung) (à savoir Argovie, Berne, Grisons, Lucerne, Soleure, Zoug et Zurich).

En ce qui concerne le canton de Genève, l’introduction du budget par politique publique et par programme répond principalement au critère de transparence et s’insère donc dans le groupe de cantons de type «Transparence accrue». La réforme genevoise ne va pas aussi loin que les réformes prévoyant l’attribution d’enveloppes budgétaire pour financer le fonctionnement de l’Etat et des planifications financières modernisées.

Le budget par programme du Département de l’instruction publique, de la culture et du sport à Genève

Un élément clé de cette nouvelle représentation du budget est l’arborescence qui lie les différents niveaux constituant l’action publique, c’est-à-dire les politiques publiques, les programmes, et les prestations. Les politiques publiques recouvrent les missions de l’Etat inscrites dans les lois de portée générale. Les programmes correspondent au découpage des politiques publiques en groupes de prestations homogènes. L’arborescence décrit ainsi de manière hiérarchique l’ensemble du périmètre de l’action de l’Etat.

L’appréciation globale de l’atteinte des objectifs fixés sur le plan des politiques publiques et des programmes est réalisée au moyen d’indicateurs. Par conséquent, les indicateurs retenus dans le budget par programme doivent – parmi d’autres critères de qualité – présenter des liens logiques avec les objectifs fixés et se rapporter à des aspects substantiels des derniers. La performance de l’action publique est mesurée à Genève au moyen d’indicateurs d’efficacité, de qualité et d’efficience:

  • L’efficacité mesure l’amélioration de la réalité économique, sociale, sanitaire, culturelle et environnementale dans laquelle vivent les citoyens. L’efficacité est mesurée par le rapport entre le résultat obtenu et l’objectif à atteindre (point de vue du citoyen).
  • La qualité mesure l’amélioration de la qualité de service rendue. La qualité est mesurée par la qualité de la prestation fournie par rapport à une norme prédéfinie ou par une optimisation d’un processus administratif  (point de vue de l’usager).
  • L’efficience mesure l’optimisation des moyens employés. L’efficience est mesurée par le rapport entre le résultat obtenu et les moyens engagés. Ce rapport est établi en fonction du niveau de service (qualité des services) requis (point de vue du contribuable).

Le schéma ci-dessous schématise les liens entre les différents niveaux d’analyse permettant une appréciation globale de l’atteinte des objectifs fixés au moyen des indicateurs.


(Cliquer sur l’image pour zoomer)

Le Département de l’instruction publique, de la culture et du sport (DIP) est en charge de deux politiques publiques (Formation et Culture, sports et loisirs) couvrant au total six programmes: enseignement obligatoire, enseignement post-obligatoire et formation continue, intégration, suivi éducatif et soutien aux familles, hautes écoles, culture, Sport et loisirs.

Sur l’ensemble des 95 indicateurs de programme publiés aux comptes 2012, il y a 55 indicateurs qui atteignent leurs valeurs cibles, 32 indicateurs qui atteignent leurs valeurs cibles sous certaines conditions seulement (par ex. ressources limitées, changements réglementaires), et 8 indicateurs qui se situent en dessous des valeurs cibles fixées. Pour les indicateurs affichant des écarts entre les valeurs cibles et les valeurs observées, des justifications des écarts et des actions correctives ont été identifiées par les responsables d’indicateurs.

Premier bilan et améliorations prévues

Le bilan des deux premiers exercices complets réalisés au moyen du nouveau budget par programme est globalement positif. Cette réforme a permis d’établir une plus grande transparence et lisibilité de l’action publique et de ses priorités. Certains aspects de ce nouvel outil de pilotage – dont la mise en place a nécessité une implication importante des services du DIP – restent toutefois encore perfectibles. Il est probable que ces améliorations nécessiteront une démarche itérative sur plusieurs exercices financiers compte tenu de l’ampleur des changements à prévoir:

  • Renforcer les liens avec les autres outils de pilotage de l’Etat: Le premier budget par programmes est arrivé en cours de législature alors que les pratiques de pilotage de l’Etat reposaient sur d’autres logiques que celle de gestion par objectifs. La préparation du nouveau programme de législature pour la période de 2014 à 2018 ainsi que le renouvellement de la planification financière quadriennal offrent des opportunités pour renforcer la cohérence entre ces outils de pilotage de l’Etat.
  • Formaliser du contrôle de gestion: depuis octobre 2013, l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la gestion administrative et financière (LGAF) contient un article qui définit le contrôle de gestion à l’Etat de Genève de manière transversale. Cet article prévoit la mise en place d’une gestion par objectifs permettant de prévoir, suivre et analyser les réalisations d’un programme et de mettre en œuvre des éventuelles actions correctives. 
  • Renforcer l’ancrage stratégique des objectifs et indicateurs: le processus d’élaboration des objectifs et indicateurs de programmes a été étroitement menés avec les responsables d’indicateurs des services du DIP. Néanmoins, la démarche d’élaboration des objectifs et indicateurs de programme était dans certains cas davantage perçue comme une obligation légale à satisfaire comme une réflexion stratégique.



Références:

Conseil Fédéral (2013). Message sur le développement de la gestion administrative axée sur les objectifs et les résultats; nouveau modèle de gestion de l’administration fédéral (NMG) (13.092 du 20 novembre 2013) http://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2014/741.pdf

République et canton de Genève (2012). Rapport sur les comptes 2012, Tome 2, Comptes de fonctionnement par politique publique et par programmes, http://ge.ch/finances/media/finances/files/fichiers/documents/comptes/2012/web_tome2_3.pdf



Sur les auteurs:

Karin Müller et Edouard Martin, Direction des finances du Département de l’instruction publique, de la culture et du sport de l’Etat de Genève.