La mutation de la GRH publique et les principaux défis qui l’attendent 

Passant d’un contexte organisationnel stable, marqué par le système du fonctionnariat, elle évolue maintenant dans un environnement hybride où se côtoient les valeurs et les logiques d’action tant privées que publiques. Les défis à relever sont considérables pour passer d’une « simple » administration des dossiers du personnel à une véritable GRH, centrée sur les compétences et les motivations du personnel, permettant de mettre en œuvre une politique RH intégrée et cohérente par rapport aux orientations stratégiques de l’organisation. Un ouvrage récemment publié apporte une démarche systématique pour relever ce défi avec méthode et professionnalisme.

La présentation qui suit brosse à grands traits le nouvel univers des services publics et montre quelles sont les pistes essentielles qu’offre cet ouvrage pour développer une GRH publique résolument moderne.

Le contexte de la GRH publique, un environnement de plus en plus hybride.

Les pratiques inspirées de la nouvelle gestion publique (NGP) ont durablement marqué le fonctionnement des organisations publiques, particulièrement en Suisse. Ces pratiques se sont construites, à bien des égards, en contre-pied du modèle bureaucratique classique, dans un effet de balancier à 180°, considérant le modèle du marché comme la clé de la résolution des problèmes publics. S’il est incontestable que la NGP et ses diverses applications ont permis aux organisations publiques de réaliser de nombreux progrès (Giauque et Emery 2008), elles ont néanmoins fait l’objet d’une critique grandissante, basée notamment sur le fait que ces méthodes faisaient fi des valeurs spécifiquement publiques, des logiques démocratiques qui président à leur fonctionnement, et qu’au final, elles visaient à réduire les administrations à de simples entreprises dominées par les exigences du marché.

A l’heure actuelle, la plupart des analystes s’accordent à dire qu’il faut repenser les organisations publiques en intégrant le meilleur des deux « mondes » : l’administration classique et l’entreprise privée. Cette vision hybride est partagée par d’éminents spécialistes des sciences administratives (Aucoin 1997; Pollitt et Bouckaert 2004) ou des sciences de l’organisation (Olsen 2006).

Ainsi par exemple, la conception de « New Public service » développée par Denhardt/Denhardt, formulée  en réaction à une managérialisation exagérée des services publics, s’articule autour des orientations suivantes :

• Servir les citoyens, pas les consommateurs
• Viser l’intérêt général
• Valoriser davantage la citoyenneté, et moins l’entrepreneuriat
• Penser stratégiquement, agir démocratiquement
• Reconnaître que l’imputabilité n’est pas une chose simple
• Servir plutôt que de piloter
• Valoriser les personnes, pas seulement la productivité (Denhardt et Denhardt 2003).

Ce modèle institutionnel hybride correspond, peu ou prou selon les pays et les organisations analysées, à la réalité administrative au sein de laquelle évoluent les agent-e-s publics à l’heure actuelle. Des agent-e-s qui évoluent dans ce que nous appelons « l’après-fonctionnariat ».

L’après-fonctionnariat

Les conditions classiques du fonctionnariat, propres aux anciens statuts de la fonction publique (tel l’ancien statut des fonctionnaires de la Confédération, datant de 1927), ont été largement abandonnées, à commencer par la nomination à vie des fonctionnaires, ainsi que par l’appellation même de fonctionnaire, rebaptisés collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique. Ainsi, le modèle institutionnel hybride décrit plus haut se traduit par un environnement que nous appelons l’après-fonctionnariat, dont les principales caractéristiques sont les suivantes :

• des agents publics engagés selon des conditions proches du secteur privé mais bénéficiant des garanties du droit public (Demmke 2004),
• animés par un esprit d’entreprise tout en respectant les valeurs caractéristiques de l’ethos public, et les principes du droit public (légalité de l’action administrative, égalité de traitement, proportionnalité, etc.) (Horton 2008),
• orientés, évalués et récompensés sur la qualité de leurs prestations et la performance réalisée, tout en intégrant les attentes et besoins légitimes des bénéficiaires de l’action publique (citoyens-clients) (Villeneuve 2006).

L’après-fonctionnariat apparaît de manière explicite non seulement dans la littérature (Schedler et Proeller 2000), mais également dans les projets de modernisation des services publics au niveau suisse et international. Recourant à des « lois de modernisation », les pays de l’OCDE codifient ce nouvel idéal-type dans leurs textes légaux, comme l’illustre par exemple la loi 82 sur l’administration publique entrée en vigueur au sein de la province du Québec en mai 2000, ou encore les différentes lois en vigueur dans les cantons suisses ou à la Confédération (Ritz 2003).

Cette fonction publique hybride, à mi-chemin entre la logique pure du marché, et celle classique de l’administration publique, induit de nouveaux comportements, basés sur des compétences qui marient avec plus ou moins de succès les qualités du « bureaucrate » traditionnel et celles de l’employé-e performant-e du secteur privé. Typiquement, il est demandé aux agent-e-s publics d’être « orientés clients », tout en respectant scrupuleusement l’égalité de traitement entre bénéficiaires.

Influencées par ce contexte institutionnel et organisationnel nouveau, les pratiques de GRH publiques s’en trouvent nécessairement transformées, ce qui pose d’importants défis que nous développons dans les deux paragraphes qui suivent.

Les défis de la GRH publique en lien avec la modernisation

Vers une GRH stratégique

La GRH publique demeure déterminée par les bases juridiques, statuts et règlements du personnel, qui en conditionnent les modalités. D’un autre côté, elle doit aussi répondre aux besoins de l’organisation, apporter des solutions concrètes pour l’aider à mieux remplir ses missions et ses défis, tentant de mieux valoriser son effet de levier stratégique (Emery 2003), un effet prôné dans la littérature spécialisée depuis une bonne vingtaine d’années (Bélanger et et al 1988; Besseyre des Horts 1988). Mais les difficultés sont importantes, à commencer par le fait que la planification politique (programme de législature, programme gouvernemental) et stratégique (projets de service) fait souvent défaut, ou est exprimée en termes généraux rendant toute opérationnalisation difficile. Sans compter les nombreux plans stratégiques qui ressemblent plus à du marketing public qu’à une volonté réelle de pilotage stratégique.

Déléguer les responsabilités RH en gardant la cohérence d’ensemble

Dès le moment où la GRH passe du stade purement administratif à une véritable gestion des personnes, il devient évident que le rôle de la hiérarchie est central, puisque c’est elle qui va sélectionner, encadrer, apprécier, valoriser, développer et promouvoir le personnel, sur la base des outils fournis par le service RH. Nombre d’études ont montré que la qualité de l’encadrement est à considérer comme une variable « modératrice » essentielle pour que les pratiques de GRH amènent à une performance accrue (Vermeeren, Kuipers et al. 2008). Cette dimension du leadership public est d’autant plus critique que l’évolution issue de la NGP table sur une délégation accrue de responsabilités et une marge de manœuvre plus importante accordée aux managers publics, même si la pratique montre que ce transfert de responsabilités est moins évident qu’il n’y paraît (Broucker 2008).  En particulier, cette délégation peut amener une forme d’éclatement de la fonction publique, voyant des agent-e-s publics traités très différemment d’un département à l’autre, sans que ces différences ne soient toujours légitimées par des éléments objectifs. C’est alors la porte ouverte à une néo-subjectivité dans la fonction publique, soumise au pouvoir arbitraire d’une hiérarchie faisant preuve d’un excès d’autonomie.

Réduire les automatismes en dynamisant les salaires et les carrières

L’ère des automatismes (de progression salariale, d’évolution de carrière), caractéristique du fonctionnariat, paraît de moins en moins adaptée à un monde fortement évolutif et à des organisations publiques en transformation constante. Ainsi, un bon système de GRH devrait valoriser les comportements positifs qui contribuent à la qualité des prestations à fournir, à la collaboration entre les membres du personnel et à une utilisation efficience des moyens mis à disposition, et intervenir pour améliorer les comportements dysfonctionnels. De fait, cela revient à éviter les mécanismes automatiques attribuant les mêmes salaires et promotions à tout le monde.

Le problème réside toutefois dans le fait que la fin des automatismes suppose de passer à un système dynamique dont les critères doivent être clairement déterminés, et appliqués avec rigueur, sans quoi l’administration publique risque de rentrer dans une forme de clientélisme interne ravivé. A cet égard, l’analyse des pratiques de rémunération à la performance est particulièrement illustrative des difficultés rencontrées par l’administration publique (OCDE 2005; Norman 2007). 

Baser la GRH sur les compétences plus que sur les diplômes

Traditionnellement, l’accès à la fonction publique était basé sur des qualifications objectives attestées par des diplômes officiels, requis pour assumer les différentes fonctions qui la composent. Or depuis les années 1980, cette logique « diplôme » a progressivement été remplacée par celle des compétences (Boyer et Ropert 1994; Horton, Farnham et al. 2002). On peut noter l’émergence de référentiels de compétences et de cartes d’emplois, permettant de dynamiser l’évolution professionnelle au sein de la fonction publique où le cloisonnement entre ministères est classiquement important (Rouban 2007).

La définition des compétences -un savoir-agir en situation permettant d’aboutir à des résultats concrets à sa place de travail-  montre toutefois que ce défi ne sera pas aisé à relever, la GRH publique étant confrontée à une sophistication très importante de ses processus de GRH, particulièrement ceux d’engagement, de formation et d’évolution professionnelle. En effet, si la compétence est par définition contextualisée, alors chaque environnement nécessite des compétences spécifiques qu’il s’agit d’identifier et de décrire.

Intégrer et valoriser la performance des agents publics

Il est temps de mettre fin à la tradition de « non-mesure » qui a marqué la GRH publique pendant des décennies : le travail des agent publics n’est certes pas facile à apprécier du fait de la complexité des activités exercées et de l’intrication entre les fonctions, mais ce constat ne saurait justifier de faire l’impasse sur ce processus central de la GRH. Les systèmes de gestion de la performance (individuelle et collective) basés sur des objectifs clairs et des indicateurs précis indiquent sans conteste la voie à suivre. On le voit dans les rapports de l’OCDE sur la rémunération à la performance : ce ne sont pas tant les reconnaissances financières qui peuvent avoir un impact positif sur la motivation des agents publics, mais bien le processus de finalisation de l’action qui leur est sous-jacent, et au terme duquel chaque agent-e public connaît ses objectifs et peut les inscrire dans les missions plus générales poursuivies par son service (Reichard 2002; OCDE 2005). 

Une publication récente pour dynamiser la GRH publique

Pour relever tous les défis qui attendent la GRH publique renouvelée, la mise en œuvre de processus et d’outils modernes est essentielle. L’ouvrage mentionné en introduction offre de nombreuses démarches très concrètes pour y parvenir. Il constitue l’une des rares publications traitant de la GRH autant pour les entreprises privées que pour les services publics, en présentant de manière systématique leurs exigences et leur spécificité. Ainsi, un chapitre entier est consacré à la réglementation du travail, exposant les principes essentiels du droit privé du travail et du droit de la fonction publique. 

La vision globale adoptée dans l’ouvrage permet de traduire la GRH en un concept intégré par processus, compatible avec les normes de qualité les plus actuelles et mis en œuvre dans de nombreuses organisations publiques (par ex. la Commission européenne, la Ville de Lausanne, etc.). Cet ouvrage en expose les éléments essentiels, de manière systématique, cohérente et intégrée, en partant des concepts pour aboutir à des outils directement opérationnels, disponibles sur le Web.

Tous les processus de GRH présentés sont assortis des principaux indicateurs nécessaires à leur pilotage, dans le cadre d’une politique du personnel qui doit être préalablement déterminée. Le développement et la mise en œuvre d’un projet global de ressources humaines est présenté en conclusion de l’ouvrage, véritable marche à suivre intégrant toutes les étapes à respecter pour maximiser les chances de succès d’une telle opération.

Certes, de très nombreuses publications existent sur la GRH. Mais outre le fait que le nombre est nettement moins important lorsqu’il s’agit de traiter la GRH dans les services publics, cet ouvrage présente les originalités suivantes :

• concept de GRH entièrement par processus, avec tous les flugrammes correspondants, directement intégrable dans un système qualité (à notre connaissance, le seul publié en français) ;
• lien systématique entre théorie et pratique, des concepts aux outils ;
• l’ouvrage s’inscrit dans la réalité des ressources humaines en Suisse (contrairement aux ouvrages de référence habituels;

Finalement, il est important de préciser que cet ouvrage a été choisi pour la formation professionnelle et universitaire en matière de GRH :