La motivation à l'égard du service publique 

Les organisations du secteur public des différents pays de l'OCDE se trouvent face à des défis majeurs. L'environnement socio-économique est de plus en plus complexe et instable, les crises se succèdent à une cadence de plus en plus rapprochée, et les pressions budgétaires poussent les politiques à exiger des administrations publiques des réformes toujours plus nombreuses et toujours plus ambitieuses. Les changements se font également sentir au sein des administrations publiques suisses qui subissent des cures d'amaigrissement parfois assez drastiques. De nouvelles pratiques de gestion, réunies sous l'étiquette maintenant bien connue de "nouvelle gestion publique", se sont imposées et constituent aujourd'hui les nouvelles règles du jeu en termes de régulation organisationnelle. Les agents publics sont, par ailleurs, de plus en plus nombreux à travailler sous contrat de droit public mais en fonction de conditions d'emploi largement identiques à celles qui prévalent dans les organisations du secteur privé, faisant dire à certains commentateurs internationaux que la fonction publique en Suisse a été tout simplement supprimée. Cette dernière affirmation ne correspond certes pas complètement à la réalité, mais elle a le mérite de souligner l'importance des transformations vécues par les agents publics durant ces vingt dernières années.

Par ailleurs, c'est au moment précis où un grand nombre de transformations sont impulsées dans le secteur public que l'on se penche de plus en plus sur l'état de satisfaction et de motivation des agents publics, dans notre pays notamment. Partant du principe que seule une main-d'oeuvre motivée est susceptible de "performer", les réponses contemporaines à cette lancinante question de la motivation du personnel dans le secteur public sont finalement assez pauvres. Ainsi, l'on a vu proliférer des initiatives visant au développement d'incitatifs, notamment des incitatifs de type extrinsèque  dans la mesure où le couplage entre rémunération et mérite s'est effectué dans plusieurs cantons suisses, de même qu'au sein de la Confédération. Ainsi donc, l'intérêt individuel qui plus est matérialiste serait la piste la plus sûre pour contribuer aux processus motivationnels dans le secteur public. Au-delà du fait que de telles pratiques incitatives ont été confrontées récemment à des limites évidentes, notamment dans la crise des subprimes puisque certains observateurs ont pu voir derrière les agissements peu scrupuleux de certains financiers de haut vol les stigmates d'un intérêt égoïste et matérialiste largement entretenu par des pratiques incitatives par trop généreuses et surtout orientées sur la recherche court. Si, donc, des événements récents permettent de penser que les incitatifs de type extrinsèque ne sont peut-être pas la panacée. La motivation à l'égard du service public, notion souhaitant souligner l'importance des valeurs comme source motivationnelle, est une alternative valable.

Définition théorique du PSM

La définition spécifique du PSM comme « une prédisposition individuelle à répondre aux motifs principalement ou uniquement développés dans les institutions ou organisations publiques » (Perry & Wise, 1990, 368) soulève la question de savoir si le PSM est un attribut individuel, c'est-à-dire qu'il relève de qualités individuelles développées dans le cadre d'une socialisation primaire, ou si le PSM est dépendant d'autres facteurs de socialisation, tels que la culture organisationnelle, les formes de management et de leadership, la perception d'une congruence entre les valeurs personnelles et les valeurs organisationnelles, etc. Ce questionnement de fond a donné lieu à diverses recherches visant à identifier les antécédents du PSM, que ce soit au niveau de variables sociodémographiques ou de variables organisationnelles.

De plus, le caractère « positiviste » du concept de PSM mérite d'être relevé. Ils souhaitent en effet que leurs recherches servent à construire des principes et des outils de management qui soient capables d'assurer une meilleure cohésion sociale, une régulation des services au public plus efficace et des organisations publiques plus efficientes. 
 
Finalement, il faut poser la question de l'universalité supposée du concept et de la mesure du PSM, soit la pertinence de son  application à divers contextes nationaux. Si, dans un premier temps, les recherches sur le PSM se sont principalement focalisées sur des cas américains, des chercheurs européens ont pris le relai récemment. Ces derniers se basent très largement sur la définition originelle et sur les outils de mesure construits par les auteurs américains pour initier des programmes de recherche dans leur propre contexte.

Ces travaux tendent à montrer que le PSM est en partie un phénomène universel, transcendant les spécificités nationales, mais en partie aussi un phénomène dont la mesure doit être contextualisée pour tenir compte de la singularité des règles institutionnelles (par ex. principes constitutionnels et du droit administratif) des différents systèmes politiques.

La motivation à l'égard du service public en Suisse

Les résultats originaux présentés dans ce texte sont tirés d'une  enquête par questionnaire ayant comme principal objectif de tester la pertinence du concept de PSM dans le contexte suisse. Cette enquête par questionnaire a été menée à large échelle auprès de la totalité des communes romandes et alémaniques, de même qu'auprès des cantons.

Sur les 1736 communes contactées, 279 ont finalement participé à l'enquête. Le questionnaire a donc été envoyé à 9852 employés municipaux. Finalement nous avons obtenu 3754 réponses, soit un taux de 38.1%. La répartition linguistique des répondants (79% de germanophone et 21% de francophone)  correspond assez fidèlement à la réalité suisse. Toutefois, notre échantillon souffre d'une sous-représentation des employés communaux des villes de grande taille.Pour ce qui est de l'enquête auprès des cantons, le questionnaire fut distribué à 10'150 agents publics et 3'131 réponses nous sont parvenues (taux de réponse = 30.85%).

Comme première étape de notre analyse, nous avons testé la structure factorielle de l'échelle de mesure du PSM à l'aide d'une analyse factorielle confirmatoire (Confirmatory factor analysis). Nous nous sommes basés sur des items développés  par Perry pour les dimensions originales et sur une contextualisation à la réalité helvétique de la dimension développée par Vandenabeele. En prenant appui sur la perspective du management interculturel (Cross-cultural management), nos résultats montrent premièrement que le PSM, en tant que concept, peut être considéré comme universel, alors que sa mesure doit être contextualisée par des éléments propres au contexte national du service public étudié. À ce titre, nos résultats montrent clairement que les quatre dimensions originales du PSM doivent êtres complétées par une dimension supplémentaire comprenant des éléments relatifs aux principes constitutionnels de l'Etat fédéral suisse.

Les antécédents du PSM

Les analyses des différents antécédents du PSM confirment largement les tendances relevées dans la littérature scientifique internationale. Elles démontrent, notamment, que l'âge, la position hiérarchique des répondants, de même que leur ancienneté sont des variables qui impactent sur le niveau déclaré de PSM. Le tableau ci-dessous donne quelques informations à cet égard.  

En conséquence, les répondants plus âgés, au bénéfice d'un plus grand nombre d'années de service et se trouvant à des postes hiérarchiques plus élevés déclarent un plus haut niveau de PSM que le reste des répondants de nos échantillons communaux et cantonaux. Par contre, nos résultats indiquent également que la culture, la langue fait ici office de proxy pour mesurer les différences entre les 2 régions linguistiques principales de la Suisse, a un impact sur les dimensions du PSM. A ce titre, les Alémaniques possèdent un score plus élevé sur les différentes dimensions du PSM, à l'exception de la dimension compassionnelle. Tirer des conclusions définitives sur la base de ces chiffres serait hâtif. Il reste que ce "cultural divide" est difficile à interpréter, voire même sensible, dans la mesure où une lecture trop culturaliste des résultats peut contribuer à la création de stéréotypes.

Au niveau des antécédents institutionnels, une étude en cours montre que les aspects de positionnement politique et de capital social impactent d'une manière différenciée sur les dimensions du PSM. En effet, une analyse des corrélations entre les différentes dimensions du PSM et la sympathie envers une des trois catégories de partis gouvernementaux (Gauche, Droite modérée, Droite conservatrice ) montre que: la dimension Attraction to policy making, est corrélée positivement et relativement fortement avec la droite modérée, alors que la dimension d'engagement civique est corrélée positivement mais faiblement avec une sympathie pour la gauche. Par contre, la dimension compassionnelle est corrélée positivement avec la gauche, mais négativement avec la droite conservatrice. La sympathie partisane n'ayant aucun lien significatif avec la dimension de Self-Sacrifice. D'autre part, le fait d'être membre d'un parti politique, tout comme celui d'être élu dans un organe exécutif ou législatif et de participer assidument aux processus démocratiques sont des aspects fortement corrélés avec la dimension Attraction to policy making du PSM. Alors que la dimension compassionnelle est corrélée avec les pratiques de bénévolat, les dimensions civique et d'abnégation sont en lien avec l'affiliation à une organisation professionnelle et la pratique du bénévolat.

Au sujet des antécédents organisationnels, une analyse sur les agents publics des cantons suisses met en lumière les liens entre différentes pratiques de gestion des ressources humaines (GRH) et le PSM. Les résultats préliminaires nous montrent que les pratiques de GRH promouvant des incitatifs intrinsèques peuvent contribuer à soutenir, voire augmenter, le degré de PSM des employés. Ainsi, les pratiques de GRH promouvant l'équité, la variété des tâches effectuées, ainsi que des évaluations annuelles permettant de fixer des objectifs clairs, mais plus encore la participation aux décisions sont importantes pour développer un haut degré de PSM. Le salaire au mérite ayant, par contre, un effet négatif sur le PSM.

Les effets du PSM

Concernant maintenant plus précisément les effets du PSM, nos différentes enquêtes mettent à jour le fait que les dimensions du PSM peuvent avoir des conséquences également différenciées en matière de satisfaction au travail. Ce point est intéressant puisqu’il explore, en quelque sorte, la face cachée du PSM ou, autrement dit, les conséquences inattendues du PSM. Aussi, du fait des attentes différenciées à l’égard du travail que peuvent susciter les formes du PSM (motivation du fait de la proximité d’avec les décisions politiques ; motivation liée aux normes du service public ; motivation liée au fait d’aider des personnes démunies ou déshéritées ; motivation par sacrifice de soi), nous avons mis à jour des effets négatifs en matière de satisfaction au travail. Ainsi, les répondants démontrant un haut degré de motivation de type affectif sont aussi ceux qui sont les plus résignés au travail. Entrant dans le cadre d’organisations publiques avec des attentes personnelles importantes, ces personnes se trouvent ensuite confrontées à des réalités organisationnelles qui ne leur permettent tout simplement pas de les réaliser ou de les vivre. Dès lors, elles sont amenées à revoir leurs attentes à la baisse pour continuer à se satisfaire de leur situation de travail. D’autre part, une autre analyse portant sur des fonctionnaires cantonaux suisses montrent que le PSM n’est pas un prédicteur de la perception individuelle quant à la performance organisationnelle. Toutefois, en renforçant l’engagement organisationnel des salariés publics le PSM contribue indirectement à la performance organisationnelle dans la mesure où l’engagement organisationnel  est un fort prédicteur, quant à lui, de la performance organisationnelle.

D'autre part, cette recherche a également permis de constater qu'en matière de management, les salariés publics sont plus sensibles au sens qu'aux incitatifs matériels. Par là, nous voulons simplement souligner l'importance du management par le sens pour influencer la satisfaction et l'engagement organisationnel des agents publics. En effet, le PSM impacte fortement sur le dégré de satisfaction et d'engagement organisationnel des salariés cantonaux et communaux. Quant aux incitations matérielles, telles que la rémunération à la performance, les possibilités de développement de carrière, ainsi que des hauts revenus, elles n'ont que peu d'influence sur le niveau de satisfaction et d'engagement organisationnel déclaré par nos répondants. Ce résultat de recherche spécifique remettant du reste en cause les tendances contemporaines en matière de gestion des ressources humaines publique visant à inciter les individus à performer sur la base d'incitatifs principalement matériels.

Par ailleurs, une approche par une modélisation d'équations structurales testant d'une manière différenciée les effets de trois perspectives motivationnelles (la motivation extrinsèque par des éléments monétaires, le PSM, ainsi que des aspects relatifs à la reconnaissance et à la qualité des relations sociales avec ses collègues) sur une mesure standard de motivation au travail, montre clairement et sans équivoque que le PSM est le principal facteur de motivation pour les employés municipaux suisses. Le deuxième étant les aspects de reconnaissance et de relations sociales. Alors que les facteurs motivationnels reposant sur des gratifications monétaires ont un effet négatif.

Mentionnons également un dernier résultat de recherche soulignant la relation positive et significative entre le PSM et les "comportements citoyens en organisation". Autrement dit, plus les individus déclarent un haut niveau de PSM et plus ces derniers sont susceptibles d'adopter des comportements favorables pour le fonctionnement d'une organisation tels que, le soutien spontané aux autres membres de l'organisation, la participation active, l'identification et l'adhésion aux buts et objectifs de leur organisation. Par ailleurs, cette relation entre PSM et "comportements citoyens en organisation" peut être favorisée si les dirigeants publics adoptent un leadership transformationnel, c'est-à-dire un leadership basé sur le soutien aux employés, sur la mise en exergue de valeurs qui transcendent l'intérêt individuel, telles que la justice sociale, l'égalité et la bienveillance à l'égard d'autrui. De tels leaders peuvent avoir une influence positive sur la motivation de leurs employés et permettre précisément à ce que ces derniers développent également une motivation à l'égard du service public.

Conclusions et discussion

Nos différentes recherches sur la motivation à l'égard du service public dans le cadre des cantons et municipalités suisses soulignent l'importance des valeurs dans les processus motivationnels des agents publics. Grandes absentes des pratiques de gestion des ressources humaines contemporaines, les valeurs jouent néanmoins un rôle central dans la mobilisation du personnel. Ainsi, travailler dans une administration publique, qu'elle soit cantonale ou municipale, signifie avant tout travailler dans un univers de valeurs fortes pour lesquelles les individus ressentent un attachement parfois important. Il est bien évident que les incitatifs extrinsèques doivent aussi être pris en compte, tels que le salaire de même qu'une certaine sécurité de l'emploi, puisqu'il est bien évident que les conditions matérielles constituent à n'en pas douter des facteurs motivationnels incontournables. Cependant, au vu des résultats obtenus dans le cadre de nos recherches, ces aspects extrinsèques sont bien souvent exagérément considérés comme centraux par la plupart des décideurs politiques ou par les managers publics. En effet, la motivation par les valeurs, ou motivation à l'égard du service public (PSM), est bien souvent la variable explicative la plus solide pour expliquer le niveau de satisfaction et d'engagement organisationnel déclaré par les salariés publics. Le fait que ces derniers puissent constater une congruence entre leurs valeurs personnelles et celles de leur organisation constitue donc, à n'en pas douter, un levier motivationnel majeur.

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Sur l'auteur:
David Giauque est professeur assistant à l'Université de Lausanne, Institut d'études politiques et internationales (IEPI), Laboratoire d'Analyse de la Gouvernance et de l'Action Publique en Europe (LAGAPE). Il est aussi membre du Swiss Public Administration Network (SPAN).

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