Le plurilinguisme de l’administration fédérale est un des piliers fondamentaux de la politique des langues en Suisse. Il est un élément crucial pour l’acceptation et la légitimité des institutions fédérales dans les diverses régions linguistiques du pays et contribue, dès lors, à la cohésion nationale.
Or, ce fonctionnement plurilingue des autorités fédérales ne va pas de soi. En témoignent les nombreuses interventions parlementaires qui déplorent la sous-représentation des minorités linguistiques dans certaines instances politiques ou unités administratives, la domination de l’allemand (et des germanophones) dans de nombreux processus politiques ou administratifs, ou encore la mauvaise qualité des traductions (notamment italiennes).
Le projet projet « Le plurilinguisme de la Confédération – Représentation et pratiques linguistiques dans l’administration fédérale » par Daniel Kübler (anciennement à la Fachhochschule Nordwestschweiz, aujourd'hui à l'Université de Zurich) par ordre du programme national de recherche 56 a abordé la question « Quid donc du plurilinguisme de l’administration fédérale? ». Il s’est focalisé sur les deux dimensions les plus importantes, à savoir la représentation des communautés linguistiques au sein du personnel fédéral, ainsi que les pratiques linguistiques à l’intérieur des offices fédéraux.
Les résultats du projet montrent l’existence de mécanismes discriminatoires à l’égard des communautés linguistiques minoritaires. Les résultats de ce projet suggèrent les conclusions suivantes sur les deux aspects analysés.
Conclusions sur la représentativité linguistique
Dans l’ensemble, la représentativité linguistique du personnel de la Confédération peut être considérée comme assez équitable par rapport aux valeurs de référence définies par le Conseil fédéral. Mais les italophones accèdent moins souvent aux échelons hiérarchiques supérieurs de l’administration fédérale.
En plus, il existe de grandes différences entre les Départements fédéraux, tant sur le plan de la représentativité linguistique de l’ensemble du personnel que sur le plan de la représentativité linguistique des cadres. Le DDPS est le département où la prédominance des germanophones est la plus forte. Dans le DFJP et le DFI (mais aussi dans la Chancellerie fédérale) les minorités linguistiques sont le mieux représentées.
L’appartenance linguistique des cadres joue un rôle important pour la composition linguistique du personnel d’un office fédéral. En revanche, on ne peut pas parler d’une « solidarité latine » entre les minorités linguistiques : les collaborateurs francophones sont recrutés surtout par des cadres francophones et les collaborateurs italophones sont surtout recrutés par des cadres italophones.
La décentralisation de l’administration fédérale facilite la représentativité linguistique de celle-ci. Les offices fédéraux décentralisés sur la Suisse romande ou la Suisse italienne ont plus de chances à pouvoir recruter (et retenir) des collaborateurs issus des communautés linguistiques correspondantes.
Il existe des dynamiques auto-renforçantes (et non-intentionnées) au niveau du recrutement du personnel, de la communication interne et dans le travail en équipe qui ont des effets discriminants à l’égard des communautés linguistiques minoritaires. La représentativité linguistique du personnel d’un office et notamment la représentativité linguistique des cadres d’un office joue un rôle important dans ces dynamiques.
Conclusions sur les pratiques linguistiques
La grande majorité des actes législatifs de la Confédération sont élaborés en allemand, avant d’être traduits dans les deux autres langues officielles. Si on tient compte de la représentation des communautés linguistiques au sein du personnel fédéral, l’allemand est largement « sur-utilisé », essentiellement au détriment de l’italien. L’italien n’apparaît donc pas véritablement comme langue de travail de l’administration fédérale.
En outre, le choix des langues originales pour l’élaboration d’un acte législatif dépend du contexte décisionnel de celui-ci. Les décisions importantes s’élaborent surtout en allemand, tandis que l’usage des langues minoritaires est confiné aux décisions de moindre importance.
La composition linguistique du personnel d’un office fédéral a une influence sur l’usage des différentes langues en son sein. Mieux les minorités linguistiques sont représentées au sein d’un office, plus le français est utilisé. En revanche, l’usage de l’italien obéit à une logique indépendante du profil linguistique du personnel de l’office.
Il faut une masse critique de personnes issues d’une même communauté linguistique pour qu’une langue soit effectivement utilisée dans un office. Une très faible proportion de collaborateurs francophones dans certains offices incite ceux-ci à s’exprimer et à travailler en allemand. En ce qui concerne l’italien, cette masse critique n’est pas atteinte dans la plupart des offices fédéraux : les italophones sont particulièrement nombreux à travailler dans une autre langue officielle.
En plus, l’utilisation des langues minoritaires est déterminée par les compétences linguistiques du reste du personnel d’un office dans ces deux langues, compétences essentiellement basées sur la formation scolaire. Moins ces compétences sont développées, plus les personnes issues des communautés minoritaires seront appelées à s’exprimer et à travailler dans une langue officielle qui n’est pas leur langue maternelle.
Enfin, cinq recommandations sont formulées, susceptibles d’améliorer le fonctionnement plurilingue de l’administration fédérale :
1. Investir dans la formation linguistique du personnel fédéral pour améliorer la maîtrise des langues minoritaires. L’usage des langues minoritaires dans un office fédéral est déterminé par les connaissances (défaillantes) de la communauté majoritaire. Dès lors, pour accroître l’usage des langues minoritaires au sein de l’administration fédérale, il faut améliorer les connaissances (du moins passives) du français et de l’italien pour les germanophones, ainsi que de l’italien pour les francophones. Dans ce but, la Confédération devrait d’une part mettre en place un programme de formation interne, adapté aux besoins spécifiques de son personnel aussi bien en termes d’organisation qu’en termes de vocabulaire. D’autre part, la Confédération devrait s’engager à promouvoir l’enseignement des langues nationales dans les cursus de formation scolaire sur l’ensemble du territoire helvétique.
2. Renforcer le travail de sensibilisation interne à l’administration. Les dynamiques menant à la discrimination des minorités linguistiques au sein des offices fédéraux ne sont pas intentionnées, bien au contraire. Un premier pas pour l’élimination de ces mécanismes discriminatoires consiste dès lors à améliorer la sensibilité du personnel (notamment germanophone) à cet égard. Une meilleure sensibilisation des cadres est particulièrement importante. Ainsi, la Confédération devrait renforcer les mesures de sensibilisation pour cette thématique à l’intérieur de l’administration. Il faut inciter, davantage que par le passé, la mise en place de programmes de promotion du plurilinguisme par les départements et les offices fédéraux. De même, il faut valoriser davantage le rôle des délégués au plurilinguisme. On peut imaginer aussi la formulation de guides contenant des « best practices », la conduite de campagnes de sensibilisation, l’organisation de séminaires de sensibilisation interculturelle, etc. Enfin, il serait souhaitable d’évaluer régulièrement les effets de ces mesures de sensibilisation et de rendre les résultats de ces évaluations publiquement accessibles.
3. Eliminer le biais linguistique dans le recrutement du personnel. Un biais de sélection linguistique est introduit dans le processus de recrutement lorsque celui-ci est géré en une langue du côté de l’unité administrative qui recrute. Puisque les germanophones sont plus nombreux dans l’administration fédérale, il y a une probabilité plus grande que les processus de recrutement soient gérés en allemand, ce qui joue en défaveur des candidatures issues des communautés linguistiques minoritaires. Pour éliminer les biais de sélection linguistiques dans les processus de recrutement, il faut que ceux-ci soient gérés de façon réellement plurilingue. La Confédération doit donc veiller au caractère plurilingue des processus de recrutement. Ainsi, on peut imaginer la mise sur pieds de commissions de recrutement linguistiquement mixtes, qui ont la charge d’assurer un traitement linguistique égal des candidats issus des différentes régions linguistiques, en ce qui concerne la mise au concours des postes à repourvoir, la pré-sélection des candidatures, ainsi que la conduite des entretiens d’embauche.
4. Recommandation structurelle : mettre en place un centre de promotion du plurilinguisme interne à l’administration. En comparaison internationale, la Confédération n’investit que faiblement dans la promotion du plurilinguisme au sein de son administration. Il est donc évident que la mise en place des mesures 1 à 3 proposées ci-dessus nécessite des investissements supplémentaires. Afin d’éviter un éparpillement des ressources à l’intérieur de l’administration, mais aussi afin d’assurer une meilleure planification et une coordination de ces mesures, il nous paraît souhaitable de créer un Centre de promotion du plurilinguisme (CPP) pour l’administration fédérale. En analogie au Commissariat des langues officielles qui existe au Canada, le CCP devrait être doté de ressources et de compétences importantes en matière de promotion du plurilinguisme. L’importance et le caractère transversal de la tâche requièrent un statut institutionnel fort du CCP ; il serait ainsi souhaitable qu’il soit rattaché directement à la direction d’un département - et non pas situé à l’intérieur d’un office fédéral.
5. Recommandation de processus : envisager une démarche contraignante au niveau de la représentativité linguistique du personnel. Notre recherche a montré que la représentation équitable des communautés linguistiques minoritaires au sein des offices est un élément déterminant pour la pratique effective du plurilinguisme dans l’administration fédérale. Or, cette représentation équitable est loin d’être atteinte pour tous les offices. En dépit des instructions de promotion de plurilinguisme, décidées par le Conseil fédéral en cinq versions successives depuis les années 1950, il existe encore de nombreux offices fédéraux dans lesquels les minorités linguistiques sont sous-représentées de façon éclatante.
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Sur l'auteur:
Prof. Dr. Daniel Kübler est professeur de Recherche démocratique et de gouvernance publique à l'Institut de science politique de l'Université de Zurich et au Centre d'études sur la démocratie à Aarau.
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