La gestion du personnel d’administrations publiques est confrontée à des défis de taille. Les réformes engagées dans le secteur public ces dernières années passent de toute évidence par une modernisation des mesures et des instruments servant à gérer les ressources humaines. Le présent article montre dans quelle mesure l’évolution internationale des réformes se répercute sur l’administration fédérale et comment celle-ci répond aux exigences visant à privilégier davantage l’orientation sur la performance. Dans un premier temps, le texte analyse d’un point de vue international le changement qui a marqué la gestion du personnel au sein des institutions publiques. Il présente ensuite les réformes lancées dans l’administration fédérale en considérant les grandes orientations de la politique du personnel appelées à transformer durablement le cadre organisationnel de cette administration. Enfin, l’analyse empirique de l’enquête 2007 auprès du personnel de l’administration fédérale évalue dans quelle mesure ces conditions organisationnelles peuvent influer sur la disposition des collaborateurs/trices à la performance et comment elles peuvent contribuer à accroître l’orientation sur la performance tout en préservant la motivation des collaborateurs/trices.

Résultats de l’enquête auprès du personnel de l’administration fédérale

Nous présentons ci-après une sélection des résultats issus de l’enquête auprès du personnel de l’administration fédérale. Comme expliqué plus haut, nous mettons surtout l’accent sur les éléments du cadre organisationnel axés sur la performance, c’est-à-dire en considérant les situations professionnelles concrètes et leur influence sur l’implication et la disposition à la performance.

Le cadre organisationnel et son influence sur l’implication affective

Les appréciations recueillies concernant les divers domaines ne suffisent pas pour identifier les points forts et les points faibles du cadre organisationnel tel que le perçoivent les collaborateurs et les collaboratrices de l’administration fédérale. Il importe en effet de tenir compte, en plus, de l’effet de ces domaines sur l’implication affective (identification et implication dans le travail). Cet effet ne ressort pas directement des réponses aux questions posées, mais est calculé lors du traitement des résultats. Sur la base des appréciations fournies par les collaborateurs/trices, il est possible d’identifier, avec une fiabilité statistique élevée, les domaines qui exercent une grande influence sur l’implication des collaborateurs/trices. Plus le coefficient d’influence est grand, plus l’effet du facteur considéré est grand sur l’implication, ainsi que sur l’identification et les performances des collaborateurs/trices. Voilà pourquoi les mesures prises dans les domaines présentant des coefficients d’influence élevés s’avèrent particulièrement efficaces. Lorsqu’un domaine jouit d’une appréciation positive et qu’il exerce de plus une grande influence sur l’implication, il représente un point fort qu’il importe de consolider. Une appréciation négative de domaines importants dénote un besoin d’agir: des mesures d’optimisation s’imposent.

Les points forts de la situation professionnelle

Les éléments du cadre professionnel décrits ci-après exercent d’une part une grande influence sur l’implication des collaborateurs/trices et ont d’autre part obtenu une bonne appréciation dans l’enquête. Ils constituent ainsi des points forts de l’administration fédérale en tant qu’employeur et il convient de les consolider.

C’est la collaboration au sein de l’équipe de travail qui a obtenu la meilleure appréciation, avec 4,8 points sur un maximum de 6. En effet, 73 % des personnes interrogées jugent que les connaissances et les informations s’échangent ouvertement au sein de leur équipe de travail et 63 % trouvent que les sujets difficiles sont abordés franchement et avec sérieux. La collaboration au sein de l’équipe exerce une grande influence sur l’identification à l’organisation et l’implication des collaborateurs/trices. C’est surtout le ou la supérieur/e hiérarchique direct/e qui peut agir pour préserver le rôle de ce domaine et exploiter ainsi ce point fort.

Le processus de fixation des objectifs a également reçu une appréciation positive (4,6 points) et cet élément exerce aussi une influence supérieure à la moyenne sur l’implication affective. En effet, 70 % des personnes interrogées apprécient beaucoup la fixation d’objectifs individuels pour l’année en cours avec le ou la supérieur/e hiérarchique direct/e. De la comparaison avec d’autres entreprises suisses, il ressort que l’entretien mené pour définir ces objectifs est très bien ancré au sein de l’administration fédérale et constitue de toute évidence un point fort (son appréciation parmi les collaborateurs/trices de l’administration fédérale est en moyenne de 0,3 point supérieure à celle obtenue auprès des entreprises incluses dans le CASH Arbeitgeber Award).

La nature du travail constitue un autre point fort de l’administration fédérale. Cet élément important pour l’implication affective des collaborateurs/trices a en effet obtenu une appréciation positive (4,4 points): 61 % des personnes interrogées estiment qu’elles peuvent exploiter pleinement leurs connaissances et leurs compétences. La comparaison externe montre néanmoins que cet élément se voit attribuer de meilleures notes dans d’autres entreprises (4,8 points en moyenne). L’écart peut s’expliquer par des exigences fondamentalement plus élevées des collaborateurs/trices de l’administration fédérale en ce qui concerne la nature de leur travail.

Figure 1: Eléments du cadre organisationnel et leur influence sur l’implication affective des collaborateurs/trices (en allemand)

L’implication dans le travail et l’identification à l’organisation des collaborateurs/trices sont essentiellement déterminées par le ou la supérieur/e hiérarchique direct/e. Avec 4,3 points, l’appréciation des responsables hiérarchiques s’avère bonne et constitue un point fort dans tous les départements. Les collaborateurs/trices se déclarent particulièrement satisfaits de la capacité à communiquer et de l’ouverture au changement de leurs supérieurs. Par rapport à d’autres entreprises, les responsables hiérarchiques de l’administration fédérale pourraient faire un peu mieux en matière d’information sur les changements importants et en matière d’ouverture face au changement.

L’orientation sur les objectifs bénéficie également d’une bonne appréciation (4,3 points). Les objectifs spécifiques découlent logiquement des objectifs généraux et ils sont clairement portés à la connaissance des collaborateurs/trices. Il est toutefois possible d’optimiser l’appréciation de leur réalisation: près de la moitié seulement des collaborateurs/trices trouvent que les prestations de leur unité administrative sont évaluées sur la base des objectifs définis. La comparaison avec le CASH Arbeitgeber Award indique aussi qu’il reste possible d’améliorer la hiérarchie des objectifs, puisque l’administration fédérale se situe 0,6 point en deçà d’autres entreprises.

Points faibles de la situation professionnelle et besoin d’agir

Un grand besoin d’agir a été identifié dans les éléments ci-après du cadre professionnel, parce que ceux-ci exercent une grande influence sur l’implication affective et que les collaborateurs/trices se déclarent insatisfaits à leur sujet.

Les possibilités de développement au sein de l’administration fédérale sont perçues de manière plutôt négative (3,5 points en moyenne; cf. figure 2). Moins d’un tiers seulement des personnes interrogées considèrent l’évolution de l’administration fédérale comme une possibilité de développement professionnel. Les collaborateurs/trices de plus de 50 ans sont les plus nombreux à ne pas y voir une chance professionnelle. Ce facteur exerçant une grande influence sur l’implication affective, un grand besoin d’agir apparaît dans la plupart des départements pour amener les collaborateurs/trices à prendre conscience des perspectives de développement intéressantes qu’ouvrira la réforme de l’administration (nouveaux champs d’activité, marge de manœuvre accrue, etc.). De telles mesures peuvent accroître l’attrait de l’administration fédérale en tant qu’employeur.

Les collaborateurs/trices sont par ailleurs insatisfaits de la capacité d’adaptation de leur unité administrative (3,7 points) et cette insatisfaction se répercute sur leur implication dans cette unité. Une optimisation s’impose en premier lieu dans le domaine des changements. Les unités administratives devraient parvenir à les expliquer clairement aux collaborateurs/trices et à prendre au sérieux la résistance au changement. Des actions s’imposent aussi d’urgence dans l’attitude face aux erreurs (utiliser les erreurs pour apprendre et s’améliorer). Dans ce domaine, l’administration fédérale se situe en moyenne à 0,8 point, soit très loin au-dessous, d’autres entreprises suisses (CASH Arbeitgeber Award, entreprise de référence 1). En ce qui concerne l’innovation (on encourage les collaborateurs/trices à exprimer leurs idées et à proposer des améliorations), les valeurs de l’administration fédérale sont même de 1,0 point inférieures à celles des autres entreprises. De toute évidence, des mesures s’imposent là aussi.

La cohésion au sein de l’organisation est un autre élément qui détermine largement l’implication dans l’ensemble de l’administration fédérale et dont l’appréciation s’avère relativement négative (3,9 points). Dans ce domaine, il importe avant tout de promouvoir la collaboration entre divisions et d’établir une communication fondée sur la confiance mutuelle au sein des unités administratives.

Influence de la motivation propre au service public sur l’implication affective

La disposition à la performance des collaborateurs/trices dépend beaucoup de facteurs relevant de la motivation propre au service public. Comparé à l’attrait de la politique (0,37 point), l’engagement au service de la société exerce une très forte influence sur cette disposition. Dans tous les départements, l’impression de pouvoir contribuer à l’épanouissement de la société exerce la plus grande influence sur l’implication personnelle et l’identification avec l’unité administrative. L’implication affective dépend par ailleurs énormément de l’intérêt pour la politique. Ces facteurs déterminent ainsi la disposition à la performance du personnel de l’administration fédérale. C’est plausible si l’on considère les contenus de la motivation propre au service public que Perry qualifie de fondements motivationnels préexistants. En effet, cette motivation influence de manière particulièrement forte et directe l’attitude, c’est-à-dire l’implication des collaborateurs/trices au sein de l’organisation. Ce fait souligne par ailleurs que l’institution publique exercera en soi un attrait particulièrement puissant sur les personnes présentant une forte prédisposition pour le service public et la nature de sa tâche. Ces personnes n’auront pas besoin d’être motivées par d’autres incitations (matérielles) fortes, pour ressentir un lien étroit avec leur employeur. Ce facteur se révèle spécialement positif dans des conditions difficiles, par exemple lorsque l’évolution démographique fait diminuer les offres d’emploi.

Par conséquent, les collaborateurs/trices attirés par le milieu ou les acteurs politiques et éprouvant une grande responsabilité à l’égard de la société, s’impliquent davantage dans leur travail et s’identifient davantage avec les objectifs et les tâches de leur unité administrative. Des incitations supplémentaires n’auront qu’un effet limité sur la motivation de ces collaborateurs/trices, qui choisissent en toute conscience de travailler au sein de l’administration fédérale en raison de la nature même de la tâche. Si la politique du personnel de la Confédération ainsi que la gestion décentralisée du personnel tiennent suffisamment compte de ces facteurs (lors du recrutement, p. ex.), elles pourront renforcer l’implication et la disposition à la performance parmi le personnel.

Sur le plan statistique, il n’a pas été possible de prouver que l’orientation sur la performance d’un cadre organisationnel exerce une influence notable sur la motivation propre au service public. C’est preuve que celle-ci constitue une dimension fondamentale de la motivation, qui repose davantage sur la socialisation et l’origine que sur la modification du cadre organisationnel. Ce constat n’exclut cependant pas que la socialisation engendrée par un séjour prolongé au sein de l’administration publique puisse exercer une influence notable sur la formation de la motivation propre au service public. L’analyse statistique a d’ailleurs prouvé l’existence d’une relation positive entre le nombre d’années de service et la motivation pour le service public.

Recette du succès: loyauté réciproque et utilité du travail

Ces dernières années, la gestion du personnel dans les institutions publiques a été soumise à une pression croissante. L’alignement sur les grandes orientations de l’économie privée et l’obligation de mener des réformes lancées dans le monde entier, comme celle du new public management, ont marqué les changements survenus dans la pratique. Si l’on considère l’évolution rapide du contexte général et les changements démographiques qui s’annoncent, cette pression ne faiblira pas. Il s’avère dès lors plus nécessaire que jamais de mettre en place une gestion du personnel dotée d’une stratégie claire, qui propose une orientation et des objectifs permettant d’appliquer des mesures et des instruments pratiques pour gérer les ressources humaines.

Ces dernières années, l’administration fédérale a clairement réagi à ce besoin. Le renforcement des services centraux des ressources humaines et leur concentration sur leur rôle stratégique constituent un pas important dans la bonne direction. La définition d’objectifs concrets permettant d’orienter les futures mesures contribue par ailleurs à renforcer l’attrait de la Confédération en tant qu’employeur, à souligner son rôle de tête de file parmi les employeurs, à promouvoir des mesures axées sur la disposition à la performance et l’implication des collaborateurs/trices et, enfin, à préserver des relations employeur-employé/e fondées sur le respect et la loyauté réciproques.

Ces objectifs prioritaires de la politique du personnel de la Confédération mettent en évidence la variété des exigences (parfois contradictoires) adressées à l’administration publique en tant qu’employeur et, en particulier, à la conception de sa gestion du personnel. L’administration fédérale poursuit une stratégie favorisant à la fois l’orientation sur l’individu et sur la performance, tout en visant à accroître la loyauté réciproque et son attrait en tant qu’employeur. Les approches concrètes des réformes se caractérisent par les mesures prévues, telles que le marketing du personnel, la flexibilisation des rapports de travail par une adaptation du droit ou une réduction des coûts de la gestion du personnel par la réalisation d’économies d’échelle grâce à la mise en place de services centralisés du personnel. Dans l’ensemble, on peut dire que l’administration fédérale en tant qu’employeur est en train de se doter d’un cadre organisationnel axé sur la performance.

Le cadre organisationnel fait régulièrement l’objet d’une évaluation au sein de l’administration fédérale, notamment par le biais de l’enquête auprès du personnel. Cette évaluation vise en priorité à cerner les éléments les mieux à même de renforcer la disposition à la performance et l’implication des collaborateurs/trices. L’analyse empirique a montré d’une part que l’environnement de travail des collaborateurs/trices, c’est-à-dire le travail en équipe et la fixation d’objectifs d’entente ave le/la supérieur/e direct/e, constituent des éléments solidement ancrés dans l’administration fédérale et sont perçus comme positifs. D’autre part, le transfert de connaissances au sein des services et entre les services, les possibilités de développement et la structure des processus de travail et de décision reçoivent une appréciation relativement négative. Ces derniers facteurs s’expliquent notamment par le fait que l’administration fédérale doit trouver un moyen terme entre rationalités entrepreneuriale et politique lorsqu’il s’agit de prendre une décision.

L’analyse de l’influence de la situation professionnelle sur la disposition individuelle à la performance débouche sur trois résultats importants:

• Premièrement, l’aptitude à la conduite du/de la supérieur/e hiérarchique direct/e et la nature du travail constituent les principaux facteurs à même d’accroître la disposition à la performance. La gestion du personnel doit développer de manière ciblée ces points forts de la situation professionnelle au sein de l’administration fédérale et s’en servir pour promouvoir son attrait d’employeur sur le marché de l’emploi.
• Deuxièmement, de gros défis sont à relever en matière de culture institutionnelle. La capacité des unités organisationnelles à s’adapter à de nouvelles situations (en prenant au sérieux les résistances au changement, en faisant comprendre le besoin de changement à tous, en utilisant les erreurs comme une occasion d’apprendre et en favorisant l’innovation) a reçu une appréciation basse, mais exerce pourtant une grande influence sur la disposition à la performance. La cohésion au sein de l’organisation, qui dépend d’une bonne collaboration entre les divisions et d’une communication fondée sur la confiance mutuelle, appelle la même remarque.
• Troisièmement, l’analyse à démontré que la volonté des collaborateurs/trices à rendre service à la société constitue le principal moteur de la disposition individuelle à la performance. Ce n’est guère étonnant, car ce facteur est lié à la nature même du travail. La première enquête de cette importance menée en Suisse dans le cadre de cette étude souligne cependant l’importance de la motivation intrinsèque du travail. En d’autres termes, la gestion du personnel d’institutions publiques s’inscrit tout d’abord dans un contexte socio-politique et celui-ci constitue le principal moteur de la performance individuelle des collaborateurs/trices.

Pour terminer, on peut conclure que la gestion du personnel d’administrations publiques obtiendra de bons résultats si elle se place dans une position de force pour relever les futurs défis qui l’attendent dans les domaines de son attrait en tant qu’employeur et de l’orientation sur la performance de ses collaborateurs. Cette gestion doit donc se moderniser, et pas seulement en théorie. Elle doit au contraire tester des instruments et des mesures concrètes de gestion des ressources humaines en misant sur ses principales caractéristiques, c’est-à-dire sur le rôle de chef de file que joue l’administration publique parmi les employeurs et sur la forte disposition à la performance fondée sur la loyauté réciproque et le caractère unique et utile des tâches.

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Les auteurs:

Prof. Adrian Ritz (dr. en sc. éco.) est professeur assistant au Centre de compétences en management public (KPM) de l’Université de Berne; Andrea Schneider (lic. en sc. pol.) est responsable du Controlling du personnel au sein de l’Office fédéral du personnel (OFPER) de l’administration fédérale, à Berne; Wofgang Schweiger (ing. dipl.) est directeur de GfK Trustmark AG à Zollikon/Zurich.

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Remarque:

[1] Les variables causales désignent l’effet d’une amélioration des dimensions causales sur l’attitude des collaborateurs/trices lorsque l’on tient compte simultanément de toutes les dimensions causales. Il s’agit du coefficient de piste causale β. Il indique par exemple que lorsque le travail en équipe s’améliore d’un point sur l’échelle des unités, l’implication affective augmente de 29 % de point. Cette appréciation se fonde sur la méthode de calcul du procédé de partial least square (PLS; cf. Wold 1973 et 1980, Ringle 2004). Les limites des quadrants illustrés sur la figure sont définies par les moyennes des valeurs extrêmes relevées pour les deux dimensions.

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Littérature spécialisée:

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Article intégral dans sa version originale (en allemand):