Der Strassenbau im 18. und 19. Jahrhundert gilt seit Alexis de Tocqueville, dem französischen Klassiker der Politik- und Verwaltungsgeschichte, (1856) als eines der Felder, in denen die moderne Verwaltung – verstanden als Bürokratie im später von Max Weber beschriebenen Sinn – entstand. Der Strassenbau im Kanton Bern, der sich mindestens so dynamisch entwickelte wie die oft genannten französischen und englischen Beispiele, erscheint in der verkehrshistorischen Forschung folgerichtig als Leistung einer bürokratischen Verwaltung. Im Widerspruch dazu steht, dass die Schweiz in der politik- und verwaltungsgeschichtlichen Forschung als Gebiet gilt, in dem sich Staat und Verwaltung später und schwächer entwickelten als in den umliegenden Teilen Europas. Tatsächlich fand der bernische Strassenbauboom weitgehend ohne bürokratische Beamten im Sinne Max Webers statt. Er war die Leistung einer Teilzeit-Verwaltung, die eng mit Gemeinden und privaten Unternehmern zusammenarbeitete. Ab 1818 stellte der Kanton auch „professionelle“ Ingenieure an. In den dynamischen 1830er und 1840er Jahren war es allerdings schwierig, Ingenieure längerfristig an den Kanton zu binden. Den Grossteil der Verwaltungsarbeit leisteten bis mindestens Mitte des 19. Jahrhunderts Grossräte mit technischen Kenntnissen und Erfahrung, die zur kantonalen „Strassenkommission“ gehörten. Diese Arbeit von Milizpolitikern wurde finanziell entschädigt. Die Ausführung der Arbeiten wurde an private Unternehmer und an die Gemeinden vergeben. Die Gemeinden finanzierten einen wesentlichen Teil ihrer Leistungen mit dem „Gemeinwerk“ (Arbeit der steuerpflichtigen Einwohner). Die Zusammenarbeit mit privaten Unternehmern und Gemeinden war anspruchsvoll, wurde aber von den Milizpolitikern mit ihrer politischen Autorität und Sensibilität meistens besser gemeistert als von den Ingenieuren.
Weil der Glaube an den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Nutzen der Strassen weit verbreitet war, stiessen Strassenbauten auf hohe Akzeptanz. Der Strassenunterhalt war selbstverständlich eine Daueraufgabe, Strassenbauten erfolgten projektweise.

Die Bernische Verwaltung im Kontext einer starken Politik

Geht man wie ein Teil der Forschung in den letzten 10–20 Jahren davon aus, dass die moderne Verwaltung in Zusammenhang mit nachgefragten Leistungen (Infrastrukturen, Sozialfürsorge / -versicherungen, Bildung etc.) entstand, ist diese Beobachtung bemerkenswert. Die Verbindung zwischen verkehrs- und wirtschaftspolitischen Projekten und der Verwaltungsorganisation ergab sich in der Tat nicht unmittelbar und nebenbei, sondern wurde von den Zeitgenossen explizit und kontrovers diskutiert. Die Patrizier, die bis 1831 regierten, bescheinigten sich selbst eine vorbildliche Verwaltungsführung und stellten den Strassenbau als ihre eigene Leistung dar. Die Beiträge der Gemeinden, die sie in der Praxis sehr stark beanspruchten, spielten sie herunter. Diese Kommunikation war Teil ihrer Strategie in den 1820er Jahren, sich als die „besten Köpfe“ des Kantons darzustellen und so ihre politische Vorherrschaft zu rechtfertigen. Dagegen betonten lokale Amtsträger und Sachverständige den Wert der Gemeindeleistungen und von lokalem Wissen und Erfahrung, z.B. im Schwellenbau an der Emme. Ab 1831 wurde dieser Gegensatz ins Parlament getragen, wo heftig über die Vertrauenswürdigkeit verschiedener Experten diskutiert wurde. In Bern konnte die Verwaltung das „Fachwissen“, das Max Weber als wichtigste Stärke der bürokratischen Verwaltung sieht, nie monopolisieren.

In den politischen Debatten der 1830er Jahre warfen sich verschiedene politische Gruppierungen gegenseitig vor, mit Anforderungen an die Ausbildung und an das Vermögen von Amtsträgern neue Ungleichheiten zu schaffen und die Aristokratie durch die Hintertüre wieder einzuführen. Ein „Adel des Geistes“, wie er im europäischen Umfeld als Ideal einer modernen Verwaltung galt, wäre in Bern zu dieser Zeit als Rückfall angesehen worden.
Die politisch-administrativen Eliten des Kantons Bern wählten bewusst Verwaltungsmodelle, in denen der Macht der Bürokratie Grenzen gesetzt waren. Die wirksamsten Grenzen ergaben sich aus gesellschaftlichen und ideologischen Bedingungen. Formale Begrenzungen der Verwaltungsmacht entstanden erst allmählich.

Die repräsentative Demokratie, wie sie Bern 1831 einführte, liess der Verwaltung unter den damaligen Voraussetzungen wenig Spielraum. Der Grosse Rat war sehr eng mit regionalen und lokalen Eliten vernetzt und griff bei der Meinungsbildung auf diese Kontakte zurück. Es kam mehrmals vor, dass dieses starke Parlament eine Vorlage der Verwaltung ablehnte und im Handumdrehen eine eigene Variante präsentierte. So war es auch mit dem Strassengesetz von 1834: Gegen den Willen des (fest angestellten) Oberingenieurs zentralisierte der Kanton Bern seine Strassenverwaltung in einem national und international ungewöhnlichen Ausmass. Damit entlastete der Grosse Rat die Gemeinden, die den Strassenbau zuvor hauptsächlich finanziert hatten, und hielt noch einmal den Grundsatz fest, dass diese die Möglichkeit haben sollten, mit freiwilligen Beiträgen kantonale Bauprojekte, die in ihrem Interesse lagen, gezielt zu fördern. Das Strassengesetz von 1834 bewährte sich übrigens während Jahrzehnten.
Trotz eines gewissen Misstrauens gegenüber akademischen Experten versuchte der Kanton ab den 1830er Jahren, eine Ausbildung für neue Beamte (Juristen, Ingenieure) bereitzustellen. Im Gegenzug forderte die demokratische Bewegung, wichtige Ämter durch Volkswahl besetzen zu lassen. Am erfolgreichsten war dieses Anliegen bei den Regierungsstatthaltern.

Ein rentabler Staat

Der moderne Steuerstaat, wie wir ihn bis heute kennen, wurde erst mit dem verfassungs- und finanzpolitischen Umbruch zwischen 1798 und 1848 möglich. Vor diesem grundlegenden Wandel betrachteten die regierenden Patrizier den kantonalen Staatshaushalt als "privates" Eigentum ihrer sozialen Gruppe. Die gut bezahlten Stellen in Regierung und Verwaltung wurden ausschliesslich mit Angehörigen patrizischer Familien besetzt. Mit diesem Verständnis verbunden war eine sehr sparsame und - bezogen auf den Staatshaushalt - unternehmerische Haltung: Der bernische Staat übernahm fast nur Tätigkeiten, die betriebswirtschaftlich selbsttragend waren. Was nicht rentierte, überliess er den Gemeinden. So häufte der Kanton ein beachtliches Vermögen an, von dem er einen Teil an der Börse in London investierte. Viele bernische Gemeinden dagegen waren um 1800 hoch verschuldet.

1831 erhielt Bern eine demokratische Verfassung und der Staatshaushalt wurde zu einer öffentlichen Angelegenheit. Die Liberalen, die nun in Politik und Verwaltung bestimmten, wollten die Staatsgelder nicht mehr länger horten, sondern für wirtschaftlich sinnvolle Massnahmen wie Verkehrsinfrastrukturen, Bildung oder die damals gegründete Kantonalbank ausgeben. Der Bieler Grossrat Jean Amédée Watt z.B. schrieb 1833, "dass der gefüllte Geldsäckel des Volkes der sicherste und rühmlichste Schatz einer guten Regierung seie".

Diese Entwicklung und auch die verschiedenen politischen Positionen im 19. Jahrhundert müssen vor dem Hintergrund gesehen werden, dass damals, einerseits, die durchschnittliche Steuerbelastung weit niedriger war und, andererseits, der Staat im Hinblick auf Infrastrukturen, Bildung usw. weit weniger Leistungen erbrachte als heute.

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Zum Autor:
Daniel Flückiger studierte Geschichte, Volkswirtschaftslehre und Soziologie an der Universität Bern und arbeitet derzeit als Projektleiter beim Schweizerischen Bauernverband in Brugg im Bereich „strategische Weiterentwicklung der Qualitätsprogramme“.

Seine Dissertation wurde 2009 mit dem Titel „Ein rentabler Staat? Elitenwechsel, Verwaltung und Strassenbau“ in Bern eingereicht und erscheint im November 2011:
Daniel Flückiger: Strassen für alle. Infrastrukturpolitik im Kanton Bern 1790–1850. AHVB, Bd. 88. Baden 2011. / Bestellformular

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Weiterführende Literatur zur bernischen Finanzpolitik im 18. Jahrhundert:
Altorer-Ong, Stefan: Staatsbildung ohne Steuern. Politische Ökonomie und Staatsfinanzen im Bern des 18. Jahrhunderts. Archiv des Historischen Vereins des Kantons Bern, Bd. 86. Baden 2010.