Strategisches Public Management 

Die strategische Steuerung von Organisationen hat sich in den vergangenen Jahren zu einem wichtigen und zentralen Thema in der Managementforschung und –praxis entwickelt. In der Privatwirtschaft hat sich das systematische Strategie-Management mit Hilfe der Balanced Scorecard (BSC) von Robert S. Kaplan und David P. Norton bereits erfolgreich als neue Managementdisziplin durchgesetzt. Bei den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben bereitete die Schnittstelle zwischen Politik und Betrieb, d.h. zwischen politischer Rationalität und betriebswirtschaftlicher Rationalität bisher einige Probleme: Ist die Strategie von Regierungen bzw. Exekutiven für eine ganze Körperschaft zu erarbeiten - oder für jedes Departement oder für jede Dienststelle einzeln? Können Parlamente die Strategie(n) beraten und beschliessen – oder nur zur Kenntnis nehmen? Und können Amts- und Geschäftsleitungen ‚ihre’ Strategie bloss umsetzen und vollziehen?

Forschungsprojekt

Unser Forschungsprojekt zur ‚Funktion und Leistungsfähigkeit der Balanced Scorecard als strategisches Steuerungsinstrument in öffentlichen Verwaltungen’ wurde hauptsächlich von der Kommission für technologische Innovation (KTI) im Bundesamt für Bildung und Technologie des EVD und vom Finanzdepartement der Stadt Zürich gefördert. Erste Ergebnisse dieses Forschungsprojekts wurden bereits im Jahrbuch der Schweizerischen Verwaltungswissenschaften 2010 vorgestellt[i]. Anhand der sequenziellen und vergleichenden Analyse von 13 qualitativen, halboffenen Experten-Interviews in Bundes-, Kantons-, Stadt- und Gemeindeverwaltungen mit mehrjährigen BSC-Erfahrungen konnten wir uns einen Überblick über den Stand und die Probleme des Strategischen Public Management in der (deutschsprachigen) Schweiz erarbeiten. Auf dieser Basis wurden 73 empirisch abgestützte Empfehlungen und zehn kritische Erfolgsfaktoren zur Konzeption, zur Einführung und zur Nutzung der Balanced Scorecard erarbeitet. Die Forschungsergebnisse wurden mit zwei Fallstudien ergänzt, in denen die erfolgreichen BSC-Anwendungen der Dienststelle Steuern des Kantons Luzern und des Spitals Oberengadin in Samedan/GR detailliert aufgezeigt werden.

Angepasste Konzeption der Balanced Scorecard

Wir sind überzeugt, dass die politische Rationalität, d.h. die Sprache von Parlament und Regierung, nicht allein durch die guten ‚Übersetzungsdienste’ der Regierung und der Departemente in die betriebliche Management-Rationalität, d.h. in die Sprache der Dienststellen-Leitungen sowie ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, übersetzt werden kann. Hier braucht es notwendigerweise eine eigene, dritte Rationalität, z.B. diejenige der Regierungskunst. Diese gesuchte, dritte Rationalität im politisch-administrativen System muss unserer Ansicht nach nicht zwingend die Rationalität der Strategien und die Sprache des Strategischen Public Managements sein: Unsere Erfahrungen und Empfehlungen aus Empirie und Fallstudien ergeben nämlich, dass die Entwicklung, Operationalisierung und Umsetzung der Strategie die alleinige Aufgabe, Verantwortung und Zuständigkeit der Dienststelle, genauer: der Leiterin bzw. des Leiters der Dienstelle, darstellt. Nur sie oder er kann bzw. muss die notwendige Leadership- oder Vorbild-Funktion zur Konzeption, Einführung und Anwendung der Balanced Scorecard in der Organisation ausüben – und zwar Tag für Tag. Diesen täglichen Einsatz vor Ort können weder Departements-Vorsteher/innen oder –Sekretär/innen noch Regierungskollegien oder Parlamentskommissionen leisten.

Diese Schnittstelle zwischen Politik und Betrieb wurde in der kürzlich erschienenen Buchpublikation vertieft behandelt[ii]: Die Konzeption der Balanced Scorecard wurde für den Einsatz als Management-System in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben sorgfältig abgestimmt und zuverlässig mit der politischen Planung und Steuerung der gesamten Körperschaft verknüpft. Die hier entwickelte Konzeption der Balanced Scorecard unterscheidet zwischen dem politischen Auftrag, d.h. dem Leistungs- oder Versorgungsauftrag einerseits und dem betrieblichen Auftrag mit strategischen Herausforderungen einer Dienststelle andererseits: Der politische Auftrag wird jedoch nicht gesamthaft in die neue, fünfte BSC-Perspektive integriert, sondern in seine politischen und betrieblichen Elemente aufgespalten sowie in seine strategischen und nicht-strategischen Auftragskomponenten geteilt.

Abbildung 1: Aufspaltung von politischem und betrieblichem Auftrag
in der BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe [iii]

Die Steuerungsinterventionen des Parlaments oder der Regierung bzw. Exekutive erreichen eine Dienststelle als politischen Auftrag entweder über den veränderten Leistungsauftrag, eine ergänzte oder korrigierte Leistungsvereinbarung (Kontrakt) oder als neue bzw. veränderte Rechtsnorm, Finanzierung oder Politik-Information. Die Leiterin, der Leiter oder die Geschäftsleitung dieser Dienststelle sind nun aufgefordert, diese Steuerungsinterventionen aus der Welt der Politik erstens zu verstehen und zweitens daraus die notwendigen strategischen und operativen Schlussfolgerungen für die Welt des Betriebs, d.h. den betrieblichen Auftrag zu ziehen. Die Klärung der neuen bzw. veränderten strategischen Grundlagen und die dadurch notwendig gewordenen Anpassungen in Organisation und Management haben dabei allererste Priorität beim Vollzug des politischen Auftrags.

Auf dieser konzeptionellen Grundlage sind sowohl der nahtlose Anschluss an die politische Planung mittels Legislaturplanung und Integrierter Aufgaben- und Finanzplanung (IAFP) als auch an die Management-, Prozess- und Qualitäts-Systeme in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben sichergestellt.

Beitrag zum Strategischen Public Management

Die politische und betriebliche Planung und Steuerung wird durch unser Konzept in zwei wesentlichen Punkten enger miteinander verknüpft:

·           Der politische Durchgriff von Parlament und Regierung auf ‚ihre’ Verwaltung kann in allen seinen Konsequenzen detaillierter aufgezeigt und kommuniziert werden, weil die geforderten Anpassungen in den strategischen und operativen Plänen zuerst eingearbeitet und anschliessend umgesetzt werden. Jetzt wird ersichtlich, ob nur einzelne strategische Projekte oder operative Massnahmen ergänzt oder korrigiert wurden – oder ob die gesamte Strategie und die generelle Ausrichtung der Organisation insgesamt neu erarbeitet werden mussten nach der politischen Intervention.

·           Die Wirkungsorientierung der öffentlichen Verwaltungen und Betriebe wird durch die Übersetzung eines politischen Auftrags in einen betrieblichen Auftrag, dessen strategische Ziele schrittweise umsetzt werden können, nachhaltig verstärkt. Mit Hilfe der Balanced Scorecard (BSC) weiss die Verwaltung jetzt besser, wie die geforderten Wirkungen in Gesellschaft, Umwelt und Wirtschaft tatsächlich erreicht werden können.

Wir sind überzeugt, dass die Balanced Scorecard mit diesem Beitrag zum Strategischen Public Management ihre Zukunft in den öffentlichen Verwaltungen und Betrieben der Schweiz noch vor sich hat!

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Zu den Autoren:

Theo Haldemann, Dr. oec. publ., Gesamtprojektleiter Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung. Berater und Projektleiter für Politik und öffentliche Verwaltungen sowie Dozent an Fachhochschulen (www.theohaldemann.ch und info@theohaldemann.ch).

Michael Heike, Professor für Public Management und Betriebswirtschaftslehre an der Hochschule Luzern – Wirtschaft sowie Leiter des Studiengangs MAS Public Management (www.hslu.ch und michael.heike@hslu.ch).

Martin Bachmann, Betriebsökonom FH, Dipl. Wirtschaftsprüfer, Vorsitzender der Geschäftsleitung bei BCP Business Consulting Partner AG in Basel, Lehrbeauftragter an der Fachhochschule Nordwestschweiz sowie Gastdozent an verschiedenen Hochschulen (www.bcp.ch und martin.bachmann@bcp.ch).

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Quelle:

Theo Haldemann / Michael Heike / Martin Bachmann (2011): Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben. Erfahrungen und Empfehlungen für das Strategische Public Management. Mit einem Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan, Bern/Stuttgart/Wien: Haupt Verlag, ISBN 978-3-258-07696-6 (www.haupt.ch).