:Seit die öffentliche Hand Aufgaben ausgelagert, beschäftigen sich Bund, Kantone und Gemeinden mit der Frage der Aufsicht, Steuerung und Kontrolle der Unternehmen, welche diese erbringen. Die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen wird mittlerweile mit dem Begriff „Public Corporate Governance“ behandelt. In der Praxis stellen sich diesbezüglich insbesondere Fragen, welche Aufgaben ausgelagert werden können, welche Rechtsform für diese Unternehmen gewählt werden soll und worauf bei der Steuerung und der Kontrolle zu achten ist. Relevanz erhalten die Fragen vor dem Hintergrund der Anzahl Beteiligungen. Avenir Suisse hat in der Studie von 2009 eruiert, dass die Kantone rund 1‘000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten.[1] Es treten dabei Fragen auf, wie Eigner entscheidend Einfluss nehmen und verbindliche Vorgaben definieren können. Sollen Exekutivmitglieder auch in der Strategischen Führungsebene Einsitz nehmen? Worauf ist bei der Besetzung dieses Strategischen Führungsgremiums zu achten und welche Instrumente sind beim Controlling anzuwenden?
Im Folgenden wird auf einige wichtige Fragestellungen im Sinne einer Kurzzusammenfassung eingetreten, welche im Buch „Public Corporate Governance – Handbuch für die Praxis“ durch die Autoren Kuno Schedler, Roland Müller und Roger W. Sonderegger behandelt sind.
Abbildung 1: Public Corporate Governance in der Übersicht für Unternehmen im mehrheitlichen Besitz der öffentlichen Hand (eigene Darstellung)
Die Abbildung 1 zeigt in einer Übersicht, wie öffentliche Unternehmen zu strukturieren und auf welche Elemente zu achten ist. Zu beachten ist, dass dies für öffentliche Unternehmen gilt, welche in mehrheitlichem Besitz der öffentlichen Hand sind. Für Minderheitsbeteiligungen sind andere Ansätze zu finden (z.B. Aktionärbindungsvertrag). In der Folge wird auf die Unternehmen im Besitz der Öffentlichkeit eingetreten.
Das öffentliche Unternehmen wird auf der Grundlage eines Gesetzes oder eines Reglements gegründet. Auch wenn mehrere Rechtsformen dafür zur Verfügung stehen, schlägt der Bundesrat in seinem Corporate Governance-Bericht (2006) die selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt oder die privatrechtliche Aktiengesellschaft. Daneben sind im konkreten Fall weitere Rechtsformen wie z.B. Genossenschaft, Verein oder im Einzelfall eine Stiftung möglich.
Auf der Basis der gesetzlichen Grundlage werden in der Eignerstrategie die Leitplanken für das Unternehmen und seine Entwicklung definiert. Die Eignerstrategie wird durch die Exekutive zusammen mit der Strategischen Führungsebene entwickelt, verabschiedet und dem Parlament zur Kenntnis gebracht.
Das Parlament ist dafür verantwortlich, auf der Grundlage des Gesetzes in der Leistungsvereinbarung die zu erfüllenden Aufgaben zu definieren und mit kontrollierbaren Zielen zu verbinden. Im Weiteren geht es um die Festlegung der Art und Höhe der Finanzierung der Aufgaben. Zudem ist das Parlament für die Oberaufsicht verantwortlich und damit Empfänger für das Reporting der erfüllten Aufgaben.
Die Strategische Führungsebene (z.B. Verwaltungsrat, SFE) ist unabhängig der Rechtsform sorgfältig zu besetzen und die Personen mit einem Stellenprofil zu beauftragen (insbesondere Präsidium, Sekretariat). Das Gremium sollte dabei 7 bis 9 Personen umfassen und bezüglich Ausbildung, Geschlecht, Alter und Erfahrung heterogen zusammengesetzt sein. In der SFE sollten folgende zwei Ausschüsse minimal eingesetzt werden: Prüfungsausschuss (Audit Committee) und Nominierungs- und Entschädigungsausschuss (Nomination- and Remunerationscommittee). Im Einzelfall ist zu prüfen, einen Politikausschuss zu implementieren. Die SFE ist verantwortlich für die Erstellung und Umsetzung der Unternehmensstrategie, für die Umsetzungskontrolle und für weitere unentziehbare Aufgaben. Dazu gehören die Besetzung, Beaufsichtigung und Führung der Operativen Führungsebene (OFE), das Risk Management, das Controlling und das Interne Kontrollsystem.
Die Operative Führungsebene setzt die Unternehmensstrategie um und sorgt für die Erfüllung der Aufgaben. Dazu werden die dazu nötigen Voraussetzungen (Prozessarchitektur, organisatorische Voraussetzungen, Funktionendiagramm usw.) geschaffen und umgesetzt. Im Rahmen des Controllings sorgt die OFE für die Aufbereitung von Fakten für die Information der SFE.
Bei der Umsetzung der in der Abbildung 1 dargestellten Zusammenhänge sind folgende Themen von besonderem Interesse:
1. Wer entscheidet die Eignerstrategie und wer verabschiedet sie? Unbestritten ist in diesem Zusammenhang, dass die Erarbeitung der Eignerstrategie, welche die Leitplanken zur Unternehmensentwicklung und die zu erreichenden Ziele definiert, in Zusammenarbeit mit der SFE erfolgen soll. Die Verantwortung für dieses Dokument liegt bei der Exekutive. Die Argumentation, die Eignerstrategie dem Parlament zur Kenntnisnahme zu unterbreiten, liegt daran, die Eignerstrategie öffentlich zu machen und die Möglichkeit zu schaffen, dass die parlamentarische Arbeit darauf eintreten kann.
2. Sollen Exekutivmitglieder auch in der SFE Einsitz nehmen? Im Rahmen der Argumentation wird im Buch dargelegt, dass ein Exekutivmitglied nicht Einsitz nehmen sollte. Über die Eignerstrategie werden Leitplanken gelegt und mit geeigneten Reportinginstrumenten (persönlich und schriftlich) wird die Exekutive geeignet in Kenntnis gesetzt. In speziellen Situationen (Start-up oder Krisenfall) ist diese Position zu überprüfen.
3. Wie kann das Parlament Einfluss nehmen? Das wichtigste Instrument des Parlaments ist die Leistungsvereinbarung in Kombination mit der Finanzierung. Dazu ist in der Regel die aktuelle „Positionierung“ der Leistungsvereinbarung zu prüfen, welche teilweise sehr operativ oft von der Exekutive zusammen mit dem Unternehmen vereinbart wird.
4. Ist es nicht einfacher, alle genannten Aspekte der Eignerstrategie, der Leistungsvereinbarung, des Reportings und weitere Aspekte nicht definitiv in der gesetzlichen Grundlage zu verankern? Tatsächlich ist es verlockend, alle geklärten Aspekte gleich und ein für alle Male direkt im Gesetz zu verankern. Diese Vorgehensweise vernachlässigt aber die Tatsache, dass die genannten Dokumente eine unterschiedliche zeitliche Ausrichtung haben: Das Gesetz sollte so einfach wie möglich „für immer“ sein. Die Leistungsvereinbarung wird auf eine Periode einer Legislatur ausgerichtet und die Eignerstrategie ist, wie die Unternehmensstrategie auch – einem jährlichen Review und Anpassung zu unterziehen.
Die Steuerung, Führung, Kontrolle und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen ist eine vielschichtige Thematik, welche in den kommenden Jahren weiterentwickelt werden wird.
Fussnoten:
[1] Meister, U.: Die Kantone als Konzerne, Avenir Suisse-Studie 2009
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Zum Autor:
Dr. Roger W. Sonderegger arbeitet am Institut für Systemisches Management und Public Governance an der Universität St. Gallen
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Weiter Informationen:
Schedler, Kuno; Müller, Roland; Sonderegger, Roger W. (2011)
Public Corporate Governance. Die Corporate Governance für öffentliche Unternehmen hat in den letzten Jahren stark an Bedeutung gewonnen. Es sind zahlreiche Fragen, welche in der Praxis beschäftigen: Was muss in einer Eignerstrategie definiert werden? Wer beschließt eine Leistungsvereinbarung? Darf ein Mitglied der Exekutive Mitglied der Strategischen Führungsebene sein? Wer sich mit diesen Fragen beschäftigt, erhält mit dem Handbuch konkrete Antworten, Empfehlungen und Checklisten.