Die mit der Wirtschaftskrise einhergehende Finanznot öffentlicher Haushalte stellt viele Städte vor neue Hausforderungen. Angesichts der schwierigen Finanzlage sehen sich viele von ihnen gezwungen, harte Einschnitte in ihren Haushalten vorzunehmen. Aus Sicht des Beteiligungsmanagements zeigt die gegenwärtige Krise allerdings auch, dass die kommunalen Beteiligungen ihrerseits gerade in diesen Zeiten einen Beitrag zur Bewältigung der Krise leisten müssen. Gleichzeitig stellen die Beteiligungen selbst ein Risiko für die Gebietskörperschaften dar und machen teilweise das Eingreifen des Trägers erforderlich. Ein immer wichtiger werdendes Element im Rahmen der Beteiligungssteuerung und der Sicherstellung des Einflusses der Träger auf ihre Beteiligungen stellen sog. Public Corporate Governance Kodizes dar. Mit dem Ziel einer guten Unternehmensführung der Beteiligungen haben etliche Städte einen solchen Kodex verabschiedet. Der nachfolgende Beitrag will am Beispiel der deutschen Städte aufzeigen, welchen Beitrag der Konzernabschluss für die Gesamtsteuerung des Konzerns Stadt leisten kann.

 

1     Steuerungsprobleme im Konzern Stadt

Mit dem Blick auf ein integriertes Gesamtrechnungswesen im Konzern Stadt zeigt sich, dass es aufgrund der Kluft zwischen dem kameralen Haushalts- und Rechnungswesen der Kernverwaltung und dem doppischen Rechnungswesen der Beteiligungen (Eigenbetriebe und Eigengesellschaften (insbes. GmbHs) über viele Jahre nicht möglich war, konsolidierte Abschlüsse zu erstellen. Ein einheitlicher Gesamtüberblick über die wirtschaftliche Lage einer deutschen Stadt war somit nicht möglich. Zudem verfügen die großen Städte in vielen Fällen über eine beträchtliche Anzahl von Beteiligungen in unterschiedlicher Größe und in unterschiedlichen Rechtsformen. Die Vielzahl dieser Beteiligungen und die zum Teil komplexen Beteiligungsstrukturen stellen die politische und die administrative Steuerung vor große Herausforderungen. Durch die Ausgliederung städtischer Aktivitäten ist es möglich, Vermögen und Schulden sowie entsprechende Aufwand- und Ertragspositionen der Stadt auf andere Organisationseinheiten auszulagern. Dadurch ist der Einzelabschluss einer Stadt nicht ausreichend, um einen Überblick über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der gesamten Gebietskörperschaft zu vermitteln. An dieser Stelle setzt der kommunale Konzernabschluss, der in der Fachsprache auch als Gesamtabschluss bezeichnet wird, an. Allerdings darf nicht verkannt werden, dass die Umsetzung und Einführung eines Gesamtabschlusses die deutschen Städte vor erhebliche Anstrengungen stellt.

2     Das Verhältnis von Beteiligungsmanagement und Gesamtabschluss in der Gesamtsteuerung

Die o.g. Steuerungsdefizite und die aktuelle Bedeutung des Themas innerhalb der Städte zeigen deutlich die Herausforderungen für das Beteiligungsmanagement und die schwierige Ausgangssituation für das Projekt Gesamtabschluss.

Bedingt durch die in den vergangenen Jahren immer intensivere organisatorische und rechtliche Verselbstständigung der Beteiligungen gestaltet sich die Steuerung und Kontrolle dieser Einheiten durch den Träger als zunehmend schwierig. Durch die Einführung eines Beteiligungsmanagements/-controllings wurde in der Vergangenheit in Deutschland versucht, dieses Steuerungsdefizit zu beheben. Insgesamt zeigt die Praxis aber, dass die damit verbundenen Ziele nur zum Teil erreicht werden konnten. Es stellen sich die folgenden Fragen:

  • Ergeben sich im Rahmen der Erstellung eines Gesamtabschlusses Impulse für die Gesamtsteuerung?
  • Wie ist der Gesamtabschluss in das bestehende Beteiligungsmanagement bzw. in ein zukünftig noch einzurichtendes Beteiligungsmanagement einzubinden und in die gesamte Steuerung des Konzerns Stadt zu integrieren?

Der Gesamtabschluss weist aufgrund seines Charakters eine enge Verbindung zum Finanzcontrolling im Beteiligungsmanagement auf. Da ihm allerdings − anders als für den Einzelabschluss − kein Planwerk vorausgeht, ist es Aufgabe des Beteiligungscontrollings, durch geeignete Maßnahmen und Instrumente dafür zu sorgen, dass auch die Beteiligungen entsprechende Planungsprozesse durchführen und eine Planüberwachung aus Konzernsicht erfolgt.

Sofern der Gesamtabschluss für die Gesamtsteuerung herangezogen werden soll, empfiehlt es sich, diesen nicht isoliert neben dem bisherigen Steuerungsinstrumentarium stehen zu lassen. Er ist vielmehr in das bestehende Instrumentarium des Beteiligungsmanagements zu integrieren.

3     Elemente und Instrumente für eine städtische Gesamtsteuerung

Der Gesamtabschluss als Element und Instrument der Steuerung ist als isoliertes Rechenwerk nur in begrenztem Maße für die Gesamtsteuerung einsetzbar. Insbesondere setzt ein isoliert aufgestellter Gesamtabschluss ohne Verbindung zu anderen Steuerungselementen keine weitergehenden Impulse für die Gesamtsteuerung. Um seine volle Steuerungswirkung zu entfalten, ist der Gesamtabschluss mit den bestehenden Strukturen, wie etwa dem Beteiligungsmanagement, zu verzahnen und in ein Gesamtkonzept der Steuerung einzubinden. Aus diesem Grund sind neben den klassischen Steuerungsinstrumenten auch moderne Steuerungsinstrumente und -ansätze, wie etwa ein Konzernberichtswesen und -informationssystem oder Zielvereinbarungen, geeignete Mittel um die Steuerungsdefizite zu kompensieren. Die nachfolgende Abbildung veranschaulicht die einzelnen Bausteine der Gesamtsteuerung.

 

Grundvoraussetzung für eine solche Konzernsteuerung ist und bleibt aber ein ganzheitlicher Führungsprozess, von der Willensbildung bis zur Willensdurchsetzung. Eine Konzernsteuerung ist bei gegebenen organisatorischen bzw. strukturellen Elementen ohne den durchgängigen Steuerungswillen im kommunalen Verbund selbst mit entsprechenden Instrumenten nicht möglich.

3.1    Konzernplanung und Zielvereinbarungen

Eine Konzernplanung gehört zu den grundlegenden Strukturen und Instrumenten im Rahmen einer Konzernführung. Unter der Konzernplanung versteht man die systematische, antizipierende Überlegung über die Zukunft des städtischen Verbunds und seiner Beteiligungen. Bisher bestehen im Konzern Stadt häufig diverse Einzelplanungen in Form der Haushaltsplanung der Kernverwaltung sowie der in der Regel mit den politischen Gremien abgestimmten Wirtschaftspläne der Beteiligungen. Eine konsolidierte Gesamtsicht auf Basis eines einheitlichen Systems unter Vermeidung der in der Praxis anzutreffenden periodischen bzw. zeitlichen Verzerrungen gibt es vielfach nicht.

Bei der Durchführung der Gesamtplanung stehen insbesondere die Festlegung der Planungsabfolge sowie die Koordination der Planung im Vordergrund. Bei der Festlegung der Planungsträger ist zu beachten, dass es bei den Beteiligungen fachliche (bspw. Fachämter oder Dezernate) sowie finanzielle Verantwortungsbereiche (Kämmerei und Beteiligungsmanagement) zu unterscheiden gilt.

In Bezug auf das Planungsverfahren selbst ist festzulegen, inwiefern es als zentrales (down-stream), dezentrales (up-stream-Verfahren) oder gemischtes Verfahren mit Rückkoppelung (Gegenstromverfahren) durchzuführen ist. Bei der Ausgestaltung des Planungsverfahrens ist zu berücksichtigen, dass es zu Rückwirkungen zwischen der Gesamtplanung und den Einzelplänen der Beteiligungen kommen kann. Unter der Annahme, dass das Planungsjahr dem Kalenderjahr entspricht, könnte der zeitliche Ablauf einer Gesamtplanung beispielsweise wie folgt aussehen:

 

Eine Konzernplanung geht dann mit entsprechenden Zielsetzungen und Zielvereinbarungen einher. Dabei stellen Zielvereinbarungen zwischen der Kernverwaltung und den städtischen Unternehmen ein geeignetes Mittel dar, die Gesamtplanung auf die einzelnen städtischen Einheiten herunterzubrechen. Häufig fehlt es aus Sicht der Beteiligungen an Vorgaben seitens der Stadt, weshalb sie sich zum Teil eigene Ziele setzen. Ihre duale Zielsetzung (Erfüllung des öffentlichen Auftrags bei zugleich unternehmerischer Ausrichtung) kann dazu führen, dass sich die Ziele der Stadt nicht mit den Zielen der Beteiligungen decken. Zielvereinbarungen als Koordinationsinstrument können dazu beitragen, diese Lücke zu schließen. Neben dieser Koordinationsfunktion können Zielvereinbarungen noch eine Reihe weiterer Funktionen (Zieldefinitions- und Zielplanungs-, Prognose-, Führungs-, Steuerungs- oder Kontrollfunktion) wahrnehmen.
Die Steuerung über Zielvereinbarungen zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass sie neben der Planung auch die Evaluation der Zielerreichung in den Vordergrund stellt. Eine zentrale Herausforderung im Rahmen der Zielvereinbarungen stellt die Identifikation der für die jeweilige Beteiligung steuerungsrelevanten Kennzahlen dar. Hierbei sind nicht nur finanzielle Kennzahlen sonder auch nicht-finanzielle Kennzahlen zu berücksichtigen.

3.2 Konzernberichtswesen / -informationssystem

Das Konzernberichtswesen ist als Fortentwicklung des Beteiligungscontrollings/-berichtswesens zu sehen. Neben seiner Dokumentationsfunktion leistet es wesentliche Unterstützung für die Gesamtplanung und Gesamtsteuerung. Unter anderem hat es die Aufgabe, Entscheidungsgrundlagen für die Konzernspitze zur Verfügung zu stellen.
Ziel des Gesamtberichtswesens ist es, bestmögliche Transparenz über die Ergebnisse der jeweiligen Verantwortungsbereiche einer Stadt zu schaffen und auch die Kontrolle der Kernverwaltung und der Beteiligungen zu unterstützen.
Dabei sind für die Erstellung des Gesamtabschlusses umfassende Informationen seitens der Beteiligungen zusammenzutragen. Neben den finanziellen Informationen und Daten kommen auch nicht-finanzielle Informationen eine hohe Bedeutung zu. Zum Teil sind die durch das Beteiligungscontrolling zu erhebenden Informationen mit den für die Erstellung des Gesamtabschlusses erforderlichen Informationen redundant. Konzerninformationssystemen kommt daher in diesem Zusammenhang große Bedeutung zu. Im Rahmen des Konzern- respektive Beteiligungscontrollings haben sie die Aufgabe, zur Verbesserung des Informationsstandes der Verwaltungsspitze und des Rates sowie der Beteiligungen beizutragen. Diese Informationen können als Input in die Planungs- und Kontrollprozesse sowohl der Beteiligungen als auch der Kernverwaltung eingehen.

3.3 Risikomanagement

Die Situation des öffentlichen Sektors hat sich in den letzten Jahren drastisch geändert. Die isolierte Betrachtung des öffentlichen Bereichs ohne Verzahnung zur Umwelt, zur Gesellschaft, der wirtschaftlichen Entwicklung und der übergeordneten politischen Dimension auf Landes- und Bundesebene erweist sich zunehmend als nicht zielführend. Negative Entwicklungen in der Umwelt stellen im städtischen Handeln nicht zu unterschätzende Risiken dar. Übergreifende und integrierende Systeme wie das Risikomanagement gewinnen deshalb zunehmend an Bedeutung. Deren Ziel ist es, die Risiken frühzeitig und zielgerichtet zu erkennen und im Anschluss entsprechend gegensteuernde Maßnahmen einzuleiten. Ein Risikomanagementsystem ist deshalb auch für viele Städte ein wichtiger Baustein innerhalb der Gesamtsteuerung.
Dabei sind die städtischen Beteiligungen zwingend in das Risikomanagement einzubinden. Hierbei zeigen insbesondere die in der jüngeren Vergangenheit zu Tage gekommenen finanzielle Schieflagen in städtischen Beteiligungen, welche durch den Träger in Form von Zuschüssen, Bürgschaften oder anderen Sicherungsmaßnahmen aufgefangen werden müssen, die hohe Bedeutung der konsequenten Einbeziehung der Beteiligungen in das städtische Risikomanagement.

4 Fazit

Bislang war es in Deutschland nicht möglich, einen konsolidierten Überblick über die finanzielle Lage einer Stadt zu gewinnen. Mit der Einführung des kommunalen Gesamtabschlusses wird dieses fortan möglich sein. Die Autoren möchten betonen, dass der Gesamtabschluss ein zentrales Element der kommunalen Gesamtsteuerung darstellt. Allerdings bedarf es einer Integration dieses Steuerungsinstruments in die bestehenden Führungsprozesse und -strukturen. Eine Verzahnung mit dem in vielen Städten bestehenden Beteiligungsmanagement/-controlling ist deshalb unabdingbar.

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Weitergehende Ausführungen:
Thomas Müller-Marqués Berger und Uwe Krebs (Hrsg.), Der Kommunale Gesamtabschluss – Zielsetzung, Grundlagen und Erstellung, Schäffer Poeschel Verlag, Stuttgart 2010, ISBN-10: 3791029363

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Zu den Autoren:
WP/StB Maik Lasarzik ist Senior Manager in der Niederlassung Essen und Dr. Jens Heiling ist Fachmitarbeiter der Professional Practice Group, Bereich Public Services in der Niederlassung Stuttgart von Ernst & Young.