Die Demokratiequalität interkantonaler Zusammenarbeit

23.06.2010

Die wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Verwaltungstätigkeit über Kantons- und Gemeindegrenzen hinweg haben in den vergangenen Jahren zugenommen. Eine neue Studie untersucht die Arten der Zusammenarbeit mit Blick auf die Demokratiequalität.

Immer mehr Probleme lassen sich nicht mehr innerhalb der bestehenden kantonalen oder Gemeindegrenzen lösen. Aus diesem Grund haben sich in den vergangenen Jahren verschiedene teilweise neuartige Arten der Zusammenarbeit entwickelt. Interessant ist, dass es vor allem die Verwaltung und die Exekutiven sind, welche diese Zusammenarbeit initiieren und steuern. Das Parlament und das Volk werden kaum oder nur bei Grundsatzentscheiden einbezogen. Damit stellt sich die Frage nach der parlamentarischen und direktdemokratischen Mitwirkung.

Dies war die Ausgangslage einer Studie, die im Auftrag der Oberaufsichtskommission des Grossen Rates des Kantons Bern durchgeführt wurde. Die Studie untersucht die verschiedenen Formen der interkantonalen Zusammenarbeit am Beispiel des Kantons Bern. Ebenso wurde die Demokratiequalität interkommunaler Kooperation am Beispiel von zwei Gemeinden untersucht. Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die kantonale Ebene.

Wie man Abbildung 1 entnehmen kann, hat die interkantonale Zusammenarbeit des Kantons Bern in letzten Jahren deutlich zugenommen.

Abbildung 1: Zeitliche Entwicklung der Anzahl interkantonaler Vereinbarungen im Kanton Bern (Iff et al. 2010, S. 67.)

Wie steht es um die demokratische Qualität dieser Zusammenarbeit?

1. In den vergangenen Jahren hat sich eine Kaskade verschiedenster Konferenzen herausgebildet, welche sowohl gesamtschweizerisch als auch regional, sowohl als ganze Gremien als auch sektoral, und sowohl auf Regierungs- als auch Verwaltungsebene eine Koordination der Tätigkeiten und eine gemeinsame Position gegenüber dem Bund anstreben. Diese Konferenzen werden in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Es waren insbesondere die kantonalen Regierungen, die diese Kooperationen vorangetrieben und ausgeführt haben. Es besteht bei dieser Art der interkantonalen Kooperation jedoch die Gefahr, dass die Parlamente und die Bevölkerung der Kantone die Kontrolle über die Ausarbeitung und Durchführung verlieren. Aufgrund des oft informellen Charakters dieser Zusammenarbeit ist beispielsweise nicht gewährleistet, dass die Parlamente ausreichend informiert werden.

Die Konferenz der Kantone (KdK) zum Beispiel hat sich in den letzten zehn Jahren zu einem wichtigen Organ der interkantonalen Zusammenarbeit entwickelt, welches die Position der Kantone zu stärken vermochte. Die Kantonsparlamente werden nicht formell in die Arbeit der KdK mit einbezogen; es obliegt den einzelnen Regierungen, dies zu bewerkstelligen. Die Sitzungen der KdK sind nicht öffentlich und ihre Beschlüsse werden auch nicht veröffentlicht.

Die Mitwirkungsmöglichkeit der Parlamente ist so bei der Vorbereitung und Ausgestaltung von interkantonalen Verträgen deutlich geringer als bei Gesetzen, Verordnungen und Projekten, über die der Kanton allein bestimmt. Die Kantonsparlamente können formell kaum Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung von Vereinbarungen oder gemeinsamen Institutionen nehmen und werden zu reinen Genehmigungsorganen.

2. Die Arbeit dieser Konferenzen ist oft nicht formalisiert. Sogar regelmässig tagende und gut organisierte interkantonale Konferenzen beruhen teils nicht auf einem Vertrag.
Allgemeine Rechtsgrundlage für die Direktorenkonferenzen sind Artikel 48 BV und die jeweiligen Kantonsverfassungen. Eine spezifische Regelung findet sich jedoch weder in der Bundesgesetzgebung noch in jener der Kantone. Direktorenkonferenzen beruhen nicht auf einem Vertrag zwischen den Kantonen, sondern sind lediglich Absprachen, denen vertragsähnliche Folgen beigemessen werden. Falls die Konferenzen jedoch Verträge abschliessen und prozessfähig sein sollen, bedürfen sie einer Rechtspersönlichkeit. Ausser der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und direktoren (KKJPD) und der Feuerwehrkoordination Schweiz (FKS) hat sich keine der Konferenzen für die Rechtsform des Vereins entschieden, sondern sie bilden eine öffentlich rechtliche Körperschaft sui generis.

3. Die Studie zeigt für den Kanton Bern, dass die institutionellen Möglichkeiten der Mitwirkung des Parlaments an der interkantonalen Zusammenarbeit noch nicht ausgeschöpft sind. Der Kommission, die für die Aussenbeziehungen zuständig ist, könnten weitergehende Rechte bei der Ausarbeitung von Konkordaten eingeräumt werden. Auch die interkantonalen Aufsichtskommissionen könnten mit der Kompetenz ausgestattet werden, sich direkt an das Exekutivgremium eines interkantonalen Organs zu wenden.

4. Ebenfalls zeigte sich, dass die Parlamentsmitglieder oftmals auf das Tagesgeschäft konzentriert sind. Es fehlen Zeit und Ressourcen, die Relevanz der frühzeitigen Informationen für die interkantonale Zusammenarbeit resp. die Eigenständigkeit des Kantons Bern abzuschätzen.

5. Allerdings weist die Studie auch darauf hin, dass der Berner Grosse Rat über die meisten Vorhaben der interkantonalen Zusammenarbeit gut informiert ist. Dies bedeutet, dass ein Parlamentsmitglied Aktivitäten in der interkantonalen Zusammenarbeit zeitig erkennen kann, da darüber von Seiten der Verwaltung und der Regierung früh informiert wird. Obwohl also formale Defizite bestehen, erweist sich das Demokratie-Problem in der politischen Realität als weniger gravierend. Das Parlament ist in praktisch allen untersuchten Fällen gut informiert gewesen. Diese Erkenntnis stellt nicht das Problem in Abrede, relativiert aber zu einem gewissen Teil seine Schwere.

6. Was ist das Fazit? Sowohl bei der Formulierung des Problems als auch bei der Formulierung von Lösungsvorschlägen ist Augenmass zu halten. Dies auch im Bewusstsein, dass die wichtigste Alternative zur interkantonalen Zusammenarbeit meist nicht eine kantonale Einzellösung, sondern entweder die Etablierung einer Bundeslösung oder dann komplexe Strukturen interkantonaler demokratischer Mitsprache wie beispielsweise das Concordat des Concordats sind. Verglichen mit der Bundesebene zeichnen sich die Verfahren auf interkantonaler Ebene durch einen stärker gewichteten Einbezug der Kantone aus. Auf Bundesebene wird insbesondere den Interessenorganisationen viel Gewicht beigemessen und die Kantone sind nur ein Vernehmlassungspartner unter vielen. Die Studie spricht sich deshalb für eine pragmatische Problembehebung aus, die sich eher an den realpolitischen Verhältnissen als an demokratietheoretischen Idealbildern orientiert.

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Zu den Autoren:
Prof. Dr. Fritz Sager ist Dozent und ist Mitglied der Geschäftsleitung am Kompetenzzentrum für Public Management an der Universität Bern.
Dr. Andrea Iff ist Projektkoordinatorin für den Bereich Business&Peace bei swisspeace, Schweizerische Friedensstiftung.

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Quelle:
IFF, Andrea, Fritz SAGER, Eva HERMANN und Rolf WIRZ (2010). Interkantonale und interkommunale Zusammenarbeit. Defizite bezüglich parlamentarischer und direktdemokratischer Mitwirkung. Bern: KPM-Schriftenreihe Nr.35.