Eingebettet in das vom Luzerner Regierungsrat im Jahre 1997 lancierte Multiprojekt Luzern `99 war die Modernisierung der Gemeinden zunächst auf die Fusion von Kleingemeinden fokussiert. Daneben umfasste Luzern `99 Reformvorhaben wie die Verkleinerung von Regierungsrat und Parlament, die Zusammenlegung von Obergericht und Verwaltungsgericht, verschiedene Verkäufe und Privatisierungen (Gebäudeversicherung, teilweise Kantonalbank) sowie verschiedene departementale Teilprojekte insbesondere des Bildungs- und des Gesundheitswesens. Während diese Teilprojekte mit Ausnahme der Gerichtsreform innert weniger Jahre weitestgehend realisiert und Ende 1999 als abgeschlossen betrachtet werden konnten, war die Gemeindereform von Anfang an auf zehn Jahre angelegt, d.h. mit einem Planungshorizont bis ins Jahr 2008 versehen.

Die Gemeindereform stellte das umfangreichste Projekt von Luzern `99 dar, das Projekt wurde später in Gemeindereform 2000+ umbenannt. Am Anfang der Luzerner Gemeindereform stand die programmatische Idee der Kantonsregierung, alle Gemeinden mit weniger als 3000 Einwohnern zu fusionieren, zunächst gefördert durch ein System von Belohnungen, später durch Zwangsmassnahmen forciert. Dieses Ansinnen des Regierungsrats löste ein eigentliches politisches Erdbeben aus. Eine offene Auflehnung insbesondere von Seiten der Luzerner Landgemeinden war bei der Projektlancierung die unmittelbare Folge. Später, im Zuge der gemeinsamen Reformarbeit verbesserte sich das Klima zwischen Kanton und Gemeinden zunehmend. Diese neue Partnerschaft bildete das psychologische Fundament, damit eine breit angelegte Reform des Gemeindesystems im Kanton Luzern tragfähig werden konnte.

Seit Beginn der Gemeindereform ist die Zahl der Gemeinden von ursprünglich 107 auf zurzeit 96 Gemeinden gesunken. Weitere Fusionen sind bereits beschlossen. Das Thema Gemeindefusion ist heute deutlich weniger tabuisiert als vor zehn Jahren, obgleich sich insbesondere im Agglomerationsbereich starke Widerstände bemerkbar machen gegen Fusionen, die zu einer Grossstadt Luzern führen würden. Das Thema wurde in Einwohnerräten aus den Agglomerationsgemeinden teilweise sehr kontrovers diskutiert. Eine Umfrage der gfs kommt jedoch Ende 2007 zum bemerkenswerten Schluss, dass sich bei der Luzerner Kantonsbevölkerung keine Mehrheit finde, die sich gegen ein „Grossluzern“ stemme. In peripheren ländlichen Gebieten hat sich auch gezeigt, dass Fusionen allein nicht immer zu echten Entwicklungsverbesserungen führen.

Die Gemeindereform zielt aber weit über die Gebietsreform hinaus und umfasst die in den vergangenen zehn Jahren auf struktureller Ebene angegangenen Reformen: neue Verfassungsartikel für das Verhältnis Kanton-Gemeinden, neue Aufgabenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden, neuer Finanzausgleich, neues Gemeindegesetz. Sämtliche Reformschritte zielen in Richtung Stärkung der kommunalen Eigenständigkeit und Verbesserung der organisatorischen Effizienz.

Durch die Verfassungsrevision soll die Eigenständigkeit und Eigenverantwortung der Gemeinden stärker betont werden. An die Stelle eines betonten Subordinationsverhältnisses zwischen Kanton und Gemeinden tritt ein Partnerschaftsverständnis.

Die Aufgabenreform hat sich an einer möglichst stimmigen Symmetrie zwischen Aufgabenzuständigkeit, Entscheidungskompetenz und Finanzierungsverantwortung orientiert.

Der neue Finanzausgleich will den Gemeinden durch zweckfreie Mittel grössere Autonomie bei der Mittelverwendung ermöglichen und den sparsamen Ressourceneinsatz fördern. Die effiziente Organisation bei der Leistungserstellung soll belohnt werden. Zuweisung und Abschöpfung von Mitteln sind daher an sachbezogene und durch die Politik oder das Verwaltungshandeln nicht beeinflussbare Kriterien gebunden.

Das neue Gemeindegesetz, in das gleichzeitig auch das Finanzhaushaltsrecht der Gemeinden integriert ist, ist als Rahmengesetz konzipiert. Es ermöglicht den Gemeinden eine erhöhte Organisationsfreiheit. Dahinter steckt der Gedanke, dass es bei der gegebenen Vielfalt der Luzerner Gemeinden falsch wäre, eine für alle Gemeinden geltende einheitliche und detaillierte Organisationsstruktur vorzugeben. Gemeinden sollen bei der Wahl und Verbesserung ihrer Organisationsstrukturen möglichst frei sein. Sie müssen allerdings demokratische, rechtstaatliche, verwaltungstechnische und finanzielle Minimalstandards einhalten, die vom Kanton überprüft werden. Ihre Organisation muss jede Gemeinde für sich in einer Gemeindeordnung verbindlich festhalten. Trotz des Grundsatzes der erhöhten Organisationsfreiheit müssen Gemeinden mit dem Vollzug des neuen Gemeindegesetzes bis ins Jahr 2008 eine Reihe von organisatorischen Reformmassnahmen einführen. 

Schwerpunkte der internen Gemeindereorganisation

Auf den 1. Januar 2005 trat im Kanton Luzern das neue Gemeindegesetz in Kraft. Das neue Gesetz muss von den Luzerner Gemeinden in wesentlichen Teilen auf den 1. Januar 2008 umgesetzt sein. Das Gemeindegesetz bietet den Gemeinden die Chance, ihre Gemeindeorganisation zu überdenken und organisatorische Reformen zu beschliessen. Wie die Gemeinden diese Organisationsfreiheit nutzen wollen, muss jede Gemeinde für sich zusammen mit den Gemeindestimmbürgerinnen und -stimmbürgern festlegen und in der Gemeindeordnung niederschreiben. Das Gemeindegesetz erwartet von den Gemeinden vermehrtes Managementdenken. Funktion und Entwicklung der Gemeinde sollen eigenständig, aber professionell gesteuert werden. Zu diesem Zweck sind die Gemeinden verpflichtet, neue Managementinstrumente (z.B. eine Kosten- und Leistungsrechnung) einzusetzen. In manchen Bereichen sind gewollt verschiedene Organisationsalternativen möglich (z.B. bezüglich wirkungsorientierte oder traditionelle Verwaltungsführung; Bestimmung des Schulpflegemodells; Ausgestaltung des Controlling u.a.m.)

Ausblick

Die Modernisierungsmöglichkeiten, die das neue Luzerner Gemeindegesetz den Gemeinden ermöglicht, wurden von ihnen in unterschiedlicher Weise genutzt. Ein Teil der Gemeinden hat stärker von den Modernisierungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht als andere. Man kann daraus den Schluss ziehen, dass viele Gemeinden mit den traditionellen Formen der Gemeindeorganisation weitgehend zufrieden sind, weshalb sie keine weitergehenden Änderungen angestrebt haben als die vom Gesetz verlangten.

Festgestellt werden kann schliesslich auch, dass die interne Gemeindemodernisierung im Kanton Luzern nicht nur organisatorische Effizienzziele verfolgt hat. Auch die Stellung der Stimmberechtigten wurde durch neue transparenzförderliche Planungs- und Kontrollinstrumente gestärkt, ebenso durch erweiterte Partizipationsmöglichkeiten.

---

Zu den Autoren:

Stefan Pfäffli, Prof., ist Dozent für Public Management und Public Finance an der Hochschule Luzern – Wirtschaft und Leiter zahlreicher Beratungsprojekte für die öffentliche Hand. Er war bis 2005 Mitglied der Geschäftsführung des Verbands Luzerner Gemeinden (VLG) und Mitglied der Projektleitung des Gemeindereformprojekts.

Beatrice Grob ist pat. Gemeindeschreiberin und dipl. Betriebswirtschafterin NDS FH an der Hochschule Luzern – Wirtschaft. Sie ist in den Bereichen Dienstleistungen für die öffentliche Hand tätig sowie Leiterin verschiedener Angebote in der Verwaltungsweiterbildung. Als ehemalige Präsidentin des Gemeindeschreiberverbandes des Kantons Luzern war sie bei der Gründung des VLG involviert und in der Folge einige Jahre deren Geschäftsführerin.

---

Artikel in Originalversion und –länge: