Reformen sind bei Schweizer Gemeinden weit verbreitet 

Leistungsgrenzen machen den Gemeinden nach wie vor zu schaffen. Die Situation hat sich bei der jüngsten Gemeindebefragung im Jahr 2005 im Vergleich zu 1998 jedoch deutlich verbessert. Gemeinden aller Grössen geben seltener an, die Leistungsgrenzen erreicht zu haben. Weiterhin macht den Gemeinden der Fürsorgebereich am meisten zu schaffen, aber insgesamt ist der Anteil der antwortenden Gemeinden, die Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten haben, um rund 8% zurückgegangen. Ebenso ist bei der Fürsorge der Anteil der Gemeinden, die ihre Leistungsgrenzen erreicht haben, seit 1998 von einem Drittel auf einen Viertel gesunken. Auch die übrigen Aufgabenfelder im Sozialbereich haben an Brisanz verloren. Markant abgenommen hat die Belastung der Gemeinden auch in den Bereichen Zivilschutz und Feuerwehr.  

In der internen Rangordnung der problematischsten Aufgabenbereiche haben 2005 dafür andere Themen an relativer Bedeutung gewonnen. So ist bei den gemeindepolizeilichen Aufgaben nach dem Fürsorgebereich der zweitgrösste Anteil an Gemeinden mit erreichten oder überschrittenen Leistungsgrenzen zu finden. Auffallend ist schliesslich auch, dass die Leistungsfähigkeit der Exektuiven die Gemeinden beschäftigt. Das deutet darauf hin, dass die Schwierigkeiten beim Auffinden genügend qualifizierter Kandidierender nichts an Bedeutung eingebüsst haben.

Die finanzielle Situation hat sich verbessert

In den 1990er Jahren gab jeweils rund ein Drittel der Gemeinden an, dass sie defizitäre Rechnungsabschlüsse vorweisen. Seither hat sich die finanzielle Situation der Gemeinden merklich verbessert. Laut Gemeindeschreiber hat sich der Anteil der Gemeinden, die im Durchschnitt der letzten drei Jahre rote Zahlen geschrieben haben, 2005 auf etwas mehr als einen Viertel verringert. Gleichzeitig ist der Anteil der Gemeinden mit einem positiven Rechnungsabschluss im Vergleich zu 1998 von 39 auf 47% gestiegen.

Eine Trendwende ist auch bei den Steuerbelastungen spürbar: Es ist nicht nur der Anteil der Gemeinden, die den Steuerfuss in den letzten vier Jahren nicht verändert haben, auf klar unter 50% zurück gegangen, sondern der Anteil der Gemeinden, deren Steuerfuss gesunken ist, hat sich im Vergleich zu 1998 mehr als verdoppelt und liegt heute bei 40%.

Veränderung des Steuerfusses zwischen 2001 und 2005

Die Zusammenarbeit wurde verstärkt

Die Gemeindebefragung zeigt die zunehmende Bedeutung der IKZ auf: Insgesamt geben 72% der Gemeinden an, dass die IKZ zugenommen hat. In allen Grössenkategorien hat mehr als die Hälfte der Gemeinden die Zusammenarbeit in den vergangenen fünf Jahren verstärkt. Insgesamt erweisen sich grössere Gemeinden in dieser Hinsicht tendenziell als kooperationsfreudiger als kleinere, die stärkste Kooperationszunahme ist in den Städten mit 10’000 bis 25’000 Einwohnern zu verzeichnen. Die mit wachsender Gemeindegrösse zunehmende Intensivierung der Kooperation könnte damit zusammenhängen, dass kleine Gemeinden bestimmte Leistungen überhaupt nicht an­bieten.

Beispiele interkommunaler Zusammenarbeit finden sich in den verschiedensten Aufgabenbe­reichen. Einen sehr starken Grad an Zusammenarbeit weisen die Gemeinden im Bevölkerungsschutz (Zivilschutz und Feuerwehr), in der medizinischen Versorgung und im Schulwesen auf, in diesen Bereichen haben sich mehr als 70% der Gemeinden mit einer oder mehreren Gemeinden zusammen geschlossen. Aber auch bei einigen Infrastrukturaufgaben (Abfall/Entsorgung, Abwasser/Kanalisation und Wasserversorgung) und in zentralen Bereichen des Sozialwesens (Fürsorge und Altersfragen) kooperieren mehr als die Hälfte der Gemeinden. Die hohe Kooperationsdichte beim Zivilschutz erstaunt nicht, da die Gemeinden vom Bund seit 2004 zu einer Regionalisierung des Zivilschutzes verpflichtet werden. Auch im Schulwesen und in der medizinischen Versorgung ist die starke Zusammenarbeit der Gemeinden nachvollziehbar, wenn man berücksichtigt, dass es sich hier um sehr infrastrukturintensive Aufgaben handelt, wo die Zusammenarbeit teilweise sogar vorgeschrieben wird.

In der Finanzverwaltung, bei den Gemeindebehörden, bei den Einwohnerdiensten und im Personalmanagement liegt der Anteil der Gemeinden, die kooperieren, immer noch unter 10%. Nur bei den gemeindepolizeilichen Aufgaben und im Informatikdienst ist die IKZ relativ stark angestiegen. Insgesamt drängt sich die Annahme auf, dass die Gemeinden tendenziell nicht aus einer prospektiven Sicht die Kooperation mit anderen Gemeinden suchen, sondern die Zusammenarbeit erst dort vollzogen wird, wo die Kommunen entweder von Bund oder Kanton dazu verpflichtet werden, oder wo der Problemdruck so gross geworden ist, dass keine andere Alternative mehr bleibt.

Fusionen sind kein Tabu mehr

Auch wenn die Intensivierung der IKZ nach wie vor die häufigste Reform in den Schweizer Gemeinden darstellt, so sind Diskussionen über Gemeindezusammenschlüsse kein Tabu mehr, ganz im Gegenteil: Der Anteil der Gemeinden, die konkrete Fusionsabsichten resp. in den letzten fünf Jahren ein konkretes Fusionsprojekt gehabt haben, hat sich seit 1998 von 8% auf 23% verdreifacht. Auch hier ist der Anteil bei den Kleingemeinden mit weniger als 500 Einwohnern und bei den grossen Städten am höchsten.

Die meisten Fusionsprojekte finden sich mit 67% im Kanton Freiburg. Auch in den Kantonen Tessin, Neuenburg, Schaffhausen und Luzern beschäftigen sich mehr als 40% der Gemeinden mit einem Gemeindezusammenschluss. Es sind dies alles Kantone, in denen die Parlamente und Regierungen Gemeindefusionen aktiv durch Pilotprojekte und Anreize fördern. Vereinzelte Fusionsprojekte gibt es in 15 weiteren Kantonen.

Die Gemeinden wünschen sich heute mehr Engagement des Kantons als noch 1998. So sind heute mehr als 40% der Gemeinden der Ansicht, dass der Kanton eine aktive Rolle bei Gemeindezusammenschlüssen einnehmen solle, 1998 waren erst rund 25% der Gemeinden dieser Meinung. Die Haltung gegenüber dem Kanton ist zu einem gewissen Teil von der Gemeindegrösse abhängig. So sind praktisch alle Städte der Meinung, dass der Kanton eine aktive Rolle einnehmen soll. Grundsätzlich ist eine kritische Rolle gegenüber dem Kanton bei Gemeinden bis 1’000 Einwohnern anzutreffen.

New Public Mangement nur in Städten

Die Befragung von 2005 zeigt, dass New Public Management in den Gemeinden keinen leichten Stand hat. 4.7% aller Schweizer Gemeinden haben NPM im Jahr 2005 definitiv eingeführt. Bei 3.0% der Gemeinden wird NPM versuchsweise ausgetestet und 1.6% der Gemeinden haben ihr Projekt bereits wieder abgebrochen. Diese Werte verdeutlichen, dass bei NPM von keinem Boom auf kommunaler Ebene gesprochen werden kann. Diese tiefen Werte müssen jedoch relativiert werden. Betrachtet man die NPM-Einführung nach der Gemeindegrösse, stellt man fest, dass in den Gemeinden ab 10'000 Einwohnern die wirkungsorientierte Verwaltungsführung relativ breit verbreitet ist. So werden 48.1% der Städte mit mehr als 20'000 Einwohnern nach NPM geführt. Es handelt sich folglich um ein Projekt, das insbesondere von den grösseren Gemeinden umgesetzt wird.

Auch wenn NPM bei den Gemeinden auf eine gewisse Zurückhaltung stösst, ist die Gemeindelandschaft durch die Reform stark geprägt worden: So hat mehr als ein Drittel der Gemeinden ein Leitbild definiert, Leistungen ausgelagert, Leistungslohn eingeführt oder den Beamtenstatus abgeschafft. Auch die Kompetenzdelegation von der Politik an die Verwaltung und die bessere Trennung von strategischen und operativen Aufgaben sind bei fast einem Drittel der Gemeinden realisiert worden. Diese Ergebnisse unterstreichen, dass vermehrt von Public Management Reformen als von New Public Management gesprochen werden muss.

Beliebt sind in den Schweizer Gemeinden insbesondere Änderungen im Personalbereich (Abschaffung des Beamtenstatus, leistungsabhängige Entlöhnung und Personalentwicklungsmassnahmen). Sehr wenig verbreitet sind Produktedefinitionen und Globalbudgets, welche bei nicht einmal 10% der Gemeinden ein Führungsinstrument sind.

Veränderungen des Personalbestandes (Stellenprozent) zwischen 1995 und 2005 nach Gemeindegrösse (N=2109)

Kleinere, aber besser bezahlte Exekutiven

Verbreitet sind in den Schweizer Gemeinden auch Reformen der Exekutiven. Eine der am Häufigsten festgestellte Veränderung ist die Erhöhung der Entschädigung für die Exekutivmitglieder: Mehr als die Hälfte der Gemeinden hat entsprechende Schritte unternommen. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Anforderungen an die Exekutivmitglieder sowie den anhaltenden Schwierigkeiten, für diese Ämter geeignete Kandidaten zu finden, ist diese Massnahme durchaus nachvollziehbar, wobei die Rekrutierungsprobleme auf diese Weise allein wohl kaum gelöst werden können. Weiter zeigt sich aber auch, dass eine Erhöhung der Entschädigung für diese in der grossen Mehrheit ehren- und nebenamtlichen Tätigkeiten auf keinen Fall mit einer Professionalisierung gleichzusetzen ist. Es lässt sich auch heute kein Trend in Richtung einer Professionalisierung der kommunalen Exekutiven erkennen. Dies hängt natürlich auch mit der grossen Zahl an kleinen Gemeinden zusammen, es darf aber durchaus auch als Bekenntnis zum Milizsystem gewertet werden. Als Modereform zu Beginn des 21. Jahrhunderts kann zudem die Verkleinerung der Exekutiven bezeichnet werden: 15.9% der Gemeinden haben die Anzahl Exekutivmitglieder abgebaut.

Die Schweizer Gemeinden sind im Wandel begriffen. Diese Schlussfolgerung kann aus der Gemeindebefragung 2005 gezogen werden. Zwar konnte die Mehrheit der Gemeinden ihre finanzielle Situation in den vergangenen Jahren stabilisieren. Nichtsdestotrotz reformieren sich die Gemeinden, um auch in Zukunft handlungsfähig zu bleiben und ihre Leistungen auf einem hohen Niveau erbringen zu können. Bei all diesen Reformen muss man sich immer bewusst sein, dass das Ziel einer Reform nie „l’art pour l’art“ sein darf, sondern die Steigerung des Gemeinwohls und die Erhöhung der Leistungsfähigkeit im Zentrum stehen sollten.

Gemeindemonitoring
Grundlage des Gemeindemonitorings bildet eine schriftliche Befragung aller Schweizer Gemeinden im Jahr 2005. Von den damals 2'763 angeschriebenen Gemeinden haben 2'208 geantwortet, was einer hohen Rücklaufquote von 79.9% entspricht. Das Gemeindemonitoring wird regelmässig durchgeführt (1994, 1998), was die Darstellung von Entwicklungsmustern erlaubt.
Der Fragebogen ist an die Gemeindeschreiber versandt worden, weil diese in der Regel die besten Kenner der Veränderungen und des Zustandes der Gemeinden sind.
Verantwortlich für die Untersuchung sind das Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern (Reto Steiner), das IDHEAP Lausanne (Andreas Ladner) und das Institut für Soziologie der Universität Zürich (Hans Geser). Nun liegen die ersten Erkenntnisse vor, welche im nächsten Jahr in einem Buch des NZZ Libro Verlages veröffentlicht werden.

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Dr. Reto Steiner ist seit 2002 Dozent und Geschäftsleitungsmitglied am Kompetenzzentrum für Public Management (KPM) der Universität Bern und widmet sich den Bereichen Public Management und Gemeindeforschung. Schon in seiner Dissertation hat er «Interkommunale Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse in der Schweiz» untersucht. Zudem wirkte Steiner in verschiedenen Nationalfondsprojekten mit, führt regelmässig ein Gemeindemonitoring durch und ist Berater für Reorganisationsprozesse in Kantonen und Gemeinden.

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