Brisante Thematik aus publizistikwissenschaftlicher Perspektive
Inhalt
1. Der Staat kommuniziert
2. Die Relevanz staatlicher Kommunikation
3. Die Verwaltungskommunikation
4. Politische Kommunikation der Verwaltung: Eine publizistikwissenschaftliche Sicht
4.1 Politische Logik und Medienlogik
4.2 Politischen Kommunikation und Medialisierung
4.3 Rechtliche Rahmenbedingungen
4.4 Die Medienlandschaft als Rahmenbedingung
4.5 Public Relations, Journalismus und die öffentliche Verwaltung
4.6 Inhalte und Nutzung politischer Kommunikation
5. Ausblick
Politische Kommunikation kann teuer zu stehen kommen. 1. 5 Milliarden Franken verlor die Swisscom über Nacht an Börsenwert, als der Bundesrat im November 2005 gegen das Auslandsengagement sein Veto einlegte und gleichzeitig den möglichst vollständigen Rückzug des Staates aus dem Aktionariat des Schweizer Telekommunikationsriesen bekannt gab. Die Aufregung war aber nicht nur an der Börse gross. Tagelang beherrschte der Entscheid die öffentliche Debatte. Mitglieder des Bundesrates verwickelten sich in Widersprüche, was denn der Bundesrat genau entschieden habe. Die Swisscom Konzernleitung schwieg dagegen beharrlich und die Öffentlichkeit schüttelte den Kopf über die Kommunikationspolitik der Beteiligten. Der ideelle Schaden an der Reputation aller Beteiligten ist nicht zu beziffern. Regierungs- und Verwaltungskommunikation kann enormen politischen Nutzen bringen, aber auch grossen Schaden anrichten. Ein hoher Grad an Professionalität ist eine Voraussetzung für den Erfolg öffentlicher Kommunikation in der Verwaltung insgesamt.
Die Kommunikationstätigkeiten von Regierung und Verwaltung vermitteln in einer demokratischen Gesellschaft – zusammen mit den Medien – Information zu, schaffen Transparenz, stellen Vertrauen her, sichern die Legitimation des staatlichen Handelns und fördern sowohl Meinungsbildung als auch politische Partizipation.
Im Modernisierungsprozess des politisch-administrativen Systems stehen staatliche Akteure vor der Herausforderung, Effizienz, Produktivität und Qualität ihrer Dienstleistungen in einer Mediengesellschaft zu verbessern. Neue Formen der Kommunikation (Stichwort: Informations- und Kommunikationstechnologien) können dabei helfen.
Kommunikative Kompetenzen stellen also in einer stark von medialer Kommunikation geprägten Gesellschaft eine wichtige Ressource dar. Staatliche Akteure haben in den meisten Ländern sogar die Pflicht zu kommunizieren, um in Zusammenarbeit mit den Medien die freie und unverfälschte Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger zu ermöglichen (in der Schweiz ein Verfassungsauftrag nach Art. 180 Abs. 2 BV sowie ausgewählte Artikel des RVOG und RVOV).
In einer „Mediengesellschaft“ haben staatliche Akteure also die Pflicht zu kommunizieren, um die Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess zu ermöglichen. Diese Verpflichtung kann mit der Vertretung eigener Interessen kollidieren. Gerade in einer direkten Demokratie ist deshalb zu fragen: „Wie sollen und wie dürfen Regierung und Verwaltung kommunizieren?“. Dabei müsste zuerst das Staatsverständnis präzisiert werden. Die Klärung der Frage, welche Rolle der Staat in der Gesellschaft spielen soll, kann Hinweise darauf geben, wie dieser kommunizieren soll und darf oder muss.
Wieso ist staatliche Kommunikation in demokratischen Gesellschaften so relevant? Eine Demokratie beruht im Kern auf der Idee der Beteiligung aller Betroffenen an Entscheidungen. Jede Form des Mitentscheidens setzt aber Wissen voraus. Aus diesem Grund sind wirksame Mechanismen der Vermittlung von entscheidungsrelevanten Informationen für das Funktionieren von Demokratie unverzichtbar. Das weitaus leistungsfähigste Vermittlungssystem moderner Massengesellschaften ist die von Medien geprägte politische Öffentlichkeit.
Medien üben im Bereich der politischen Kommunikation Artikulations-, Informations-, Kritik- und Kontrollfunktion aus. Die Funktionen der Kommunikationsaktivitäten staatlicher Akteure in Demokratien lassen sich grundsätzlich in zwei Aspekten zusammenfassen: Einerseits müssen die Akteure Vertrauen und Akzeptanz generieren und somit das staatliche Handeln legitimieren, andererseits müssen sie die Mitwirkung am politischen Meinungsbildungs- und Entscheidungsvorbereitungsprozess des Volkes fördern und somit politische Partizipation begünstigen. Informationen über die Tätigkeit von Räten und Direktionen, die Kommunikation mit anderen politischen Institutionen, Informationen vor Abstimmungen oder die Personalinformation sind Beispiele für zentrale Bereiche der staatlichen Kommunikationsarbeit. Im Vorfeld von Abstimmungen oder bei Informationskampagnen kommen Instrumente wie Medienorientierung (Pressemitteilung, Kurzübersicht über die Vorlage, Musterreferate, Argumentarium bzw. Glossar, Fact Sheet, Abstimmungsbüchlein), öffentliche Auftritte, Meinungsforschung, Abstimmungserläuterungen, Statements am Radio und Fernsehen, Broschüren, Leserbriefe und das Internet zum Einsatz.
Zu den Grundsätzen für eine „gute“ staatliche Kommunikation gehören allgemein Faktoren wie Kontinuität, Transparenz, Wahrheit, Sachlichkeit, Verantwortlichkeit und Verhältnismässigkeit (vgl. u.a. Jarren 2005: 51). Ausgeschlossen sind somit alle Formen persuasiver Kommunikation (Propaganda) sowie all jene Formen, die verdeckt erfolgen. Die staatliche Informations- und Kommunikationstätigkeiten können auf unterschiedliche Art und Weise wahrgenommen und konsumiert werden. Bordewijk/Kaam (1986) unterscheiden drei Typen von Kommunikationsformen: Rezeptive politische Kommunikation, interpersonale politische Kommunikation und expressive öffentliche Kommunikation. Alle diese Aktivitäten werden als spezifische Formen partizipativer Kommunikation im weiteren Sinne verstanden. Emmer/Vowe (2004) differenzieren diese Tätigkeiten nach dem Kommunikationsmedium. Dabei wird grob zwischen internetgestützter Kommunikation und herkömmlicher Kommunikation unterschieden.
Staatliche Kommunikation dient sowohl dazu, die öffentliche Meinung zu beeinflussen als auch wahrgenommene Anliegen in den politischen Prozess aufzunehmen. Kommunikative Kompetenzen stellen daher für die Regierung und die Verwaltung eine wichtige Ressource dar. Sie sind zudem gesetzlich verpflichtet, ihre Leistungen und Entscheidungen transparent zu machen. Dabei ist zu beobachten, dass sich aufgrund des Gesellschaftswandels die Bedingungen, die Formen und die Wirksamkeit der politischen Kommunikation fortlaufend verändern, so dass permanente Anpassungsleistungen erforderlich sind.
Politisches Handeln allgemein und die immer komplexere Politik müssen in einem demokratischen System öffentlich sichtbar gemacht werden, damit die politischen Akteure zu ihrer eigenen Legitimationssicherung die Zustimmung möglichst vieler Gesellschaftsmitglieder erhalten. Durch staatliche Kommunikation werden die Bürgerinnen und Bürger aufgeklärt, in den politischen Prozess integriert und sie erhalten Partizipationsmöglichkeiten. Akteure, die ihre Handlungen transparent machen, können mit höherer Akzeptanz und mit Vertrauen rechnen.
Öffentliche Verwaltungen sind in der Schweiz bei ihrem Umgang mit Informationen mit einem Paradigmenwechsel konfrontiert. Neue und zusätzliche Ansprüche stellen ihren gewohnten, oft hoheitlich geprägten Umgang mit Informationen in Frage, Transparenzansprüche werden geltend gemacht. Die Rechtsordnung stellt nun Instrumente zur Verfügung, die dem Einzelnen bzw. den Intermediären jederzeit ermöglichen, die Informationen eigenständig zu überprüfen. Mit der Einführung von Öffentlichkeitsgesetzen wurden die Rahmenbedingungen so geändert, dass die in der Verwaltung vorhandenen Dokumente grundsätzlich zur Einsichtnahme durch die Allgemeinheit zur Verfügung stehen, sofern nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen entgegenstehen. Das Öffentlichkeitsgesetz führt zu einer Ablösung des bisherigen grundsätzlichen Geheimhaltungsgrundsatzes (mit Öffentlichkeitsvorbehalt) durch den Öffentlichkeitsgrundsatz (mit Geheimhaltungsvorbehalt). Mittlerweile haben in der Schweiz zehn Kantone den oben erwähnten Paradigmenwechsel vollzogen und ein Öffentlichkeitsgesetz eingeführt. Weitere Kantone sowie der Bund bereiten die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips vor (vgl. Widmer i.E.).
Diese Entwicklung der öffentlichen Verwaltung vom Verwaltungsapparat zu einem Dienstleistungsträger entspricht der Idee des New Public Managements (NPM). An Stelle der bisherigen formalen Steuerung soll die Neuorientierung und Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente treten. Die Verwaltung muss sich vermehrt dem Markt und damit dem Wettbewerb stellen. Für die Verwaltung bedeutet dies, dass sie einerseits als Mitbewerberin auf dem „Dienstleistungsmarkt“ und andererseits als Kundin ihrer Stakeholder im Beschaffungsmarkt auftritt. Das veraltete Bild der Verwaltung als Apparat wird zunehmend abgelöst von einer Darstellung der Verwaltung als dynamisches, komplexes und soziales Gebilde. Die Verwaltung ist somit nicht nur Teil des politischen Systems, sondern der Gesellschaft geworden.
Die Verwaltung unterstützt die Exekutive in der Erfüllung ihrer Aufgaben: Sie beschäftigt sich mit allgemein ausführenden, planenden und organisierenden Tätigkeiten, die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, der Arbeitsfähigkeit und zur Erfüllung der gesellschaftlichen Aufgaben notwendig sind. Die Rolle der Verwaltung wird immer wichtiger, sie ist nicht mehr nur Vollzugsorgan, sondern sie wird auch Initiantin.
Verwaltungskommunikation ist eine staatliche Funktion, über die administrative Prozesse vorbereitet, gesteuert, durchgesetzt und gerechtfertigt werden. Allgemein fallen darunter alle Kommunikationsleistungen, die im Verantwortungsbereich der öffentlichen Verwaltung erfolgen (vgl. Czerwick 1998: 489).
In der publizistikwissenschaftlichen Forschung wurden einzelne Themenfelder in dem Prozess der politischen Kommunikation und der Verwaltungskommunikation näher untersucht.
Ein konflikthaltiges Themenfeld ist das Verhältnis zwischen der Verwaltung und den Massenmedien. Diese stellen für die Anliegen der Verwaltung breite Öffentlichkeit her. Massenmedien können aber nicht als Sprachrohre verstanden werden, die die Anliegen der Verwaltung einem grösseren Publikum zugänglich macht, sondern die Medien funktionieren nach eigenen Regeln. Konflikte entstehen immer dann, wenn die Regeln der Massenmedien jenen der Verwaltung widersprechen. So erhebt der politische Prozess den Anspruch, Entscheidungen hinter verschlossenen Türen vorzubereiten, während die Medien ein genuines Interesse daran haben, genau diesen oft entscheidenden Prozess der Entscheidungsfindung transparent zu machen.
Das wissenschaftliche Konzept der Medialisierung verallgemeinert die Merkmale der Medienlogik. Medien prägen nach diesem Konzept in immer bedeutenderem Ausmass alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens. Politische und demokratische Prozesse laufen nach Regeln ab, die eng mit den Massenmedien verbunden sind oder von diesen gar vorgegeben werden. Massenmediale Öffentlichkeit wird zum alles entscheidenden Erfolgsfaktor in Wirtschaft, Kultur, Politik und Verwaltung. Wer die Mechanismen der Medien versteht und deren Instrumentarium beherrscht, hat bessere Chancen auf die Durchsetzung der eigenen Interessen. Auch umgekehrt lässt sich das Konzept der Medialisierung anwenden. Wer sich den Regeln der Medien widersetzt, diese ignoriert oder gar angreift, hat entweder keinen Zugang zur Öffentlichkeit oder bekommt im schlimmsten Fall die Macht der Medien zu spüren.
Eine differenzierte Betrachtung dieses Konzepts lässt Schattierungen, auch im Bereich der politischen Kommunikation, erkennen. Dennoch erscheint vor allem für die tägliche kommunikative Praxis eine Auseinandersetzung mit dem Konzept der Medialisierung hilfreich.
Die öffentliche Kommunikation der Verwaltung bewegt sich zwischen den Polen der Informationspflicht und dem Schutz öffentlicher oder privater Interessen. Der Paradigmenwechsel ist in vollem Gange und birgt an den Bruchlinien erhebliches Konfliktpotential. Welche Art von Information muss etwa vor einer Abstimmung öffentlich zugänglich gemacht werden, um nicht nachträglich in den Verdacht der Informationszurückhaltung zu geraten? Oder würde eine Veröffentlichung von relevanten Informationen kurz vor einem Abstimmungstermin einen unrechtmässigen Eingriff in den Prozess der Entscheidungsfindung bei den Bürgerinnen und Bürgern bedeuten? Welche Regeln sollen gelten für die Meinungsäusserung von Mandatsträgerinnen und –trägern? Die Rechtsordnung kann die zahlreichen Graubereiche der politischen Kommunikation nicht abschliessend und zweifelsfrei normieren. Vielmehr ist ein hohes Mass an Verantwortungsbewusstsein erforderlich, um die oft widerstreitenden Interessen angemessen zu berücksichtigen.
Nicht alle Medien haben dieselbe Bedeutung für die Verwaltungskommunikation. Auf Städte- oder Gemeindeebene stehen für die Kommunikation ganz andere Medien zur Verfügung als auf Kantons- oder Bundesebene. So wichtig Bezirkszeitungen für die lokale Verwaltung sind, so wichtig sind die sprachregionalen Medien Radio, Fernsehen und Tageszeitung für Anliegen auf Kantons- oder Bundesebene. Medienunternehmen handeln aber nicht als selbstlose Instrumente der öffentlichen Kommunikation, sondern verfolgen ihrerseits wieder eigene Ziele. Sie differenzieren sich untereinander in der Art der Berichterstattung, aber sie sind auch den Zwänge der Wirtschaftlichkeit ausgesetzt. So spielt das Verhältnis zu Anzeigen- und Werbekunden für die meisten Medien eine zumindest ebenso erhebliche Rolle wie der Zugang zu Nachrichtenquellen und zu Personen in Politik und Verwaltung. Das Verhalten der Medien lässt sich letztlich nur durch eine sorgfältige Analyse der Wettbewerbsverhältnisse im Medienmarkt verstehen.
Ein gutes Verhältnis zu Journalistinnen und Journalisten gilt gemeinhin als Voraussetzung für eine wohlwollende Berichterstattung. Allerdings haben viele Kommunikationsbeauftragte enttäuschende Erfahrungen zu berichten. Die sorgfältig vorbereitete Pressemitteilung wurde ignoriert oder ein Nebenaspekt wurde von den Journalistinnen und Journalisten aufgegriffen, ohne die eigentlich gewünschte Botschaft zu transportieren. Verheerend wird die Situation, wenn die Journalistinnen und Journalisten eine Sensation oder gar einen Skandal wittern. Dann laufen bei unvorbereiteten Einrichtungen die die Kommunikationsbemühungen meist völlig aus dem Ruder. Dies ist häufig in Krisenfällen zu beobachten.
Auch professionelle Public Relations kann diese Dynamik nicht zur Gänze unter Kontrolle halten. Hilfreich ist daher für alle Kommunikationsbeauftragten der Verwaltung, die Routinen und Mechanismen des Journalismus besser zu verstehen. Die Nachrichtenwertforschung und Framing-Analysen zeigen wiederkehrende Muster, deren Verständnis dazu beiträgt, einen angemessenen Umgang mit Journalistinnen und Journalisten zu pflegen.
Politische Kommunikation wird längst nicht mehr als Holschuld der Massenmedien verstanden, sondern lässt sich treffend als Bringschuld der Verwaltung und der Behörden beschreiben. Im Vordergrund steht daher die Planung der zu kommunizierenden Inhalte mit einer Entscheidung für einen oder mehrere Kommunikationskanäle. Staatliche Kampagnen sind ein erprobtes Mittel zur Kommunikation von spezifischen Anliegen. Allerdings erreichen keineswegs alle Kampagnen ihre Ziele, oft fehlt schon bei der Planung das nötige Verständnis etwa für die Eignung der Kommunikationsziele für eine Kampagne.
Seit nunmehr zehn Jahren steht das Internet als zusätzliche Informationsplattform einer wachsenden Gruppe von Menschen zur Verfügung, die von der Verwaltung Informationen und Dienstleistungen erwarten. Durch das World Wide Web hat sich die Kluft zwischen der Verwaltung und den Bürgerinnen und Bürgern deutlich verkleinert, gleichzeitig ist aber die Verpflichtung der Verwaltungen gewachsen, dieses Kommunikationsinstrument auch zu beherrschen. Der direkte Dialog ohne zwischengeschaltete Medien ermöglicht neue Formen der Kommunikation.
Der Erfolg politischer Initiativen ist immer stärker von einer professionellen Kommunikation abhängig. Dieser Befund trifft in besonderem Ausmass auf jene politischen Inhalte zu, die von den Verwaltungen auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene erarbeitet werden. Dabei gilt es für Verwaltungen oft einen Ausgleich zwischen den Interessen einzelner Lobbygruppen, der politischen Entscheidungsebene und den Bürgerinnen und Bürgern herbeizuführen. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung kommen in dem Prozess der Entscheidungsfindung und Entscheidungsdurchsetzung mehrmals unter die Beobachtung von Massenmedien. Gleichzeitig sind politische Anliegen nur dann durchsetzbar, wenn aus dieser Beobachtung durch die Massenmedien ein aktiver Umgang mit den Massenmedien wird.
Das Spannungsverhältnis im Dreieck Verwaltung – Medien – Politik steht im Mittelpunkt des Weiterbildungskurs „Politische Kommunikation der Verwaltung“ am IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung der Universität Zürich. Die Erkenntnisse der Publizistik- und Kommunikationswissenschaft werden in dem Kurs für die Anliegen der Verwaltung erschlossen und nutzbar gemacht.
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Zu den Autoren
Dr. des. Alessia C. Neuroni ist seit 2002 Assistentin im Bereich „Politische Kommunikation“ am IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung der Universität Zürich.
Dr. Josef Trappel leitet IPMZ transfer, Zentrum für Wissenstransfer und angewandte Medienforschung am IPMZ.
Beide leiten zusammen den Weiterbildungskurs „Politische Kommunikation der Verwaltung“. Der sechstägige Kurs beginnt am 1. März 2007 und findet jeweils Donnerstag und Freitag bis 16. März 2007 statt. Darin reflektieren die Teilnehmenden zusammen mit den Dozierenden über die Themenbereiche Strukturen und Rahmenbedingungen, Akteure und Prozesse, Inhalte und Wirkung der politischen Kommunikation der Verwaltung.
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Weiterführende Literatur
- Bentele, Günter (1998): Politische Öffentlichkeitsarbeit. In: Sarcinelli, Ulrich (Hg.): Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur Politischen Kommunikationskultur. Wiesbaden, S. 124-145.
- Czerwick, Edwin (1998): Verwaltungskommunikation. In: Jarren, Otfried/ Sarcinelli, Ulrich/ Saxer, Ulrich (Hg.): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil. Wiesbaden, S. 489-495.
- Donges, Patrick/ Jarren, Otfried (2005): Politische Kommunikation – Akteure und Prozesse. In: Bonfadelli, Heinz/ Jarren, Otfried und Gabriele Siegert (Hg.): Einführung in die Publizistikwissenschaft. 2. Auflage, S. 359-385.
- Hardmeier, Sibylle (2005): Public Relations der öffentlichen Hand in der Schweiz. In: Donges, Patrick (Hg.): Politische Kommunikation in der Schweiz. Bern, Stuttgart, Wien, S. 91-113.
- Jarren, Otfried (2005): Staatliche Kommunikation unter mediengesellschaftlichen Bedingungen. Rahmenbedingungen, Probleme und Anforderungen an die Kommunikation staatlicher Akteure am Beispiel der Schweiz. In: Donges, Patrick (Hg.): Politische Kommunikation in der Schweiz. Bern, Stuttgart, Wien, S. 29-56.
- Marr, Mirko (2005): Internetzugang und politische Informiertheit. Zur digitale Spaltung der Gesellschaft. Konstanz.
- Röttger, Ulrike/ Hoffmann, Jochen und Otfried Jarren (2003): Public relations in der Schweiz. Eine empirische Studie zum Berufsfeld Öffentlichkeitsarbeit. Konstanz.
- Saxer, Urs (2004): Öffentlichkeitsinformationen von Behörden im Rechtsstaat. In: Media Lex, Untersuchungen und Meinungen, 1/04, S. 19-28.
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