Schockerlebnisse ähnlichen Ausmaßes fehlen in anderen Ländern, jedoch gab es in den meisten westlichen Industrienationen in den 90er-Jahren des 20. Jahrhunderts größere Skandale. In Deutschland beispielsweise begann man nach der Parteispendenaffäre der CDU auch von politischer Seite vermehrt anzuerkennen, dass Korruption ein flächendeckendes Problem sein könne. Zuvor waren auftretende Korruptionsfälle als Einzeltaten verirrter schwarzer Schafe abgetan, eine systemische Dimension des Problems hingegen völlig negiert worden. Solche nationalen Skandale in Verbindung mit einer zusehends globalisierten Wirtschaft und insbesondere einer engen Verflechtung der wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zwischen den Staaten Europas führten somit nach und nach zu dem Bewusstsein, dass Korruption als grenzüberschreitendes Phänomen einer nationalen wie internationalen Bekämpfungsstrategie bedarf. Dementsprechend wurden von inter- und supranationalen Organisationen eine Reihe von Initiativen gestartet mit dem Ziel einer einheitlichen und kooperativen Bekämpfung der internationalen Korruption. Diese Initiativen wirkten natürlich in die Einzelstaaten zurück, so dass mittlerweile die rechtlichen Regelungen und das Instrumentarium der Korruptionsbekämpfung in westlichen Demokratien weitgehend vereinheitlicht sind.

Neu ist sowohl bei den internationalen als auch bei den nationalen Korruptionsbekämpfungskonzepten, dass der Schwerpunkt nicht mehr allein auf repressiven Maßnahmen liegt, also im Wesentlichen auf Strafverfolgung und Sanktion, sondern zusehends um präventive Maßnahmen ergänzt wird. So basiert die Empfehlung der OECD für ein umfassendes "Integritätsmanagement" auf der Kombination des "Compliance based management" und des "Integrity based management". Während das "Compliance based management" im Wesentlichen darauf setzt, mit detaillierten Normen Verhalten vorzuschreiben oder zu verbieten und sich als Erzwingungsmechanismen auf Rechtsetzung, Kontrolle und justizielle Strafverfolgung stützt, zielt das "Integrity based management" über die Internalisierung der relevanten ethischen Werte einer Organisation oder Verwaltung auf die Vermeidung korrupten Verhaltens. Die Menschen sollen zum einen weniger korrumpierenden Situationen ausgesetzt werden, zum anderen dann das Wissen und die Integrität besitzen die ethisch "richtige" Entscheidung zu treffen. Nur in der wechselseitigen Ergänzung beider Elemente – der expliziten Verhaltenssteuerung mit Verbot, Kontrolle und Sanktion einerseits, der Bewusstseinssteuerung über die Verinnerlichung ethischer und moralischer Werte, Pflichten und Tugenden andererseits, kann Korruption auf die Dauer effizient reduziert werden. In diesem Sinne kommt der Betonung der "Ethik" im öffentlichen Dienst in den vergangenen Jahren eine zunehmende Bedeutung zu.

Korruption als Problem

Der relativ neue öffentliche Diskurs über das Problem Korruption und die Notwendigkeit seiner Bekämpfung geht mehr oder weniger unhinterfragt davon aus, dass Korruption tatsächlich ein Problem darstellt, und zwar ein neues Problem oder immerhin eines in neuem Ausmaß. Diese Prämisse sollte aber hinterfragt werden. Ist Korruption tatsächlich auch für westliche Demokratien ein ernstes Problem? Hat es in den vergangenen Jahren nennenswert zugenommen? Oder ist nicht vielmehr ein gewisser Prozentsatz korrupten Verhaltens ein unvermeidliches und als solches hinzunehmendes Übel?

Korruption verstanden als der "Missbrauch eines öffentlichen Amtes, einer Funktion in der Wirtschaft oder eines politischen Mandats zugunsten eines anderen, auf dessen Veranlassung oder aus Eigeninitiative zur Erlangung eines Vorteils für sich oder einen Dritten mit Eintritt oder in Erwartung des Eintritts eines Schadens oder Nachteils für die Allgemeinheit (bzw. für ein Unternehmen)" (Definition des Bundeskriminalamtes) wird gemeinhin strafrechtlich sanktioniert.

Die Zahlen der gemeldeten und verfolgten Straftatbestände sind in den vergangenen 10 Jahren in Deutschland jedoch nicht nennenswert angestiegen. Es besteht kein eindeutiger Trend der Zu- oder Abnahme, vielmehr schwanken die Zahlen von Jahr zu Jahr relativ stark.

Abbildung 1: Gemeldete Korruptionsstraftaten und Begleitdelikte

Quelle: Bundeskriminalamt

Allerdings lässt sich ein deutlicher Zusammenhang zwischen den aufgewendeten Ressourcen und der Zahl der aufgedeckten Fälle feststellen. Dies ist aber weniger ein Hinweis auf gestiegene korrupte Aktivität als vielmehr auf gestiegene öffentliche Sensibilität und entsprechend eine gesunkene Toleranz. Da Korruption immer noch zum überwiegenden Teil ein Dunkelfeld ist, das nur nach und nach aufgehellt werden kann, sind verlässliche Zahlen nach wie vor nicht zu bekommen, es gibt aber auch keinen klaren Hinweis auf eine Zunahme.

Bekannt ist mittlerweile immerhin einiges über die Strukturen der Korruption. Korruption vollzieht sich typischerweise in Netzwerken, an denen sowohl Geschäftsleute als auch Politiker und Verwaltungsbeamte beteiligt sind. Der typische Korruptionstäter ist männlich, deutsch, verheiratet, ca. 40 Jahre alt, nicht vorbestraft, finanziell abgesichert, und hat vor allem kein Unrechtsbewusstsein. Da von den korrupten Akten alle Beteiligten profitieren, der Geschädigte aber ein anonymer Dritter ist (etwa der Steuerzahler), können diese Netzwerke sehr langlebig und sehr verschwiegen sein. Der wirtschaftliche Schaden, den Korruption anrichtet, kann aufgrund der Dunkelziffern natürlich nur geschätzt werden, etwa anhand der Höhe des bekannten entstandenen oder auch verhinderten Schadens, oder anhand der Höhe bekannt gewordener Schmiergeldzahlungen. In Nordrhein-Westfalen betrugen diese 2002 über 440 Mio. €. Gravierender aber als die wirtschaftlichen Kosten der Korruption sind die sozialen Kosten, die insbesondere im Vertrauensverlust der Bevölkerung in die Effizienz und Integrität des öffentlichen Sektors anfallen. Diese Kosten sind gar nicht zu überschätzen.

Traditionelle Strafverfolgung und ihre Probleme

Alle bislang genannten Eigenschaften der Korruption stellen sich als besondere Schwierigkeiten für die traditionelle Strafverfolgung dar. Diese basiert darauf, dass eine geschädigte Person sich mit einer Anzeige an die Justiz wendet. Da es in korruptiven Netzwerken aber zumeist keinen klar zurechenbaren geschädigten Dritten gibt, wird Korruption sehr selten direkt angezeigt. Die Netzwerkstruktur begünstigt außerdem über soziale Kontrolle und Identifikation die Verschwiegenheit der beteiligten Personen. Schließlich wurde im Zusammenhang mit Korruptionsstraftatbeständen auch bereits das mangelnde Unrechtsbewusstsein konstatiert: Dass Bestechung und Bestechlichkeit – ähnlich wie Verkehrssünden und Steuerhinterziehung – nicht als seriöse Gesetzesverstöße, sondern eher als Kavaliersdelikte wahrgenommen werden, erschwert deren Aufdeckung erheblich. Auch auf Seiten der Justiz und Verwaltung bestehen Hindernisse einer effizienten Strafverfolgung: Eine Reihe unklarer Rechtsbegriffe – etwa die Begriffe des 'Amtsträgers' oder der 'Unrechtsvereinbarung' – standen bislang den Nachweis der Straftat selbst bei zur Anzeige gebrachten Fällen entgegen. Neue Rechtsformen – etwa in Public-Private-Partnerships – erschweren die Zurechenbarkeit von Verantwortung und die Identifikation zuständiger Kontrollinstanzen. Aber auch traditionelle Verwaltungsprinzipien wie etwa die Amtsverschwiegenheit oder die Treuepflicht stehen einem 'Whistleblowing' – also dem Anzeigen korrupter Aktivitäten aus dem Verwaltungsapparat selbst heraus – entgegen.

Präventive Maßnahmen und ihre Chancen

Um diesen Problemen zu begegnen, wurden in den vergangenen Jahren verstärkt Maßnahmen diskutiert. Der vielleicht nächstliegende Vorschlag ist der härterer Gesetze. So wurde bspw. 1997 mit dem Anti-Korruptions-Gesetz im StGB der Straftatbestand der "besonders schweren Fälle von Bestechung und Bestechlichkeit" (§ 335) eingeführt und das Strafmaß hierfür deutlich höher angesetzt als für die "einfachen" Fälle von Bestechung und Bestechlichkeit. Allerdings wird gegen die Verschärfung von Gesetzen häufig eingewendet, dass es zunächst völlig ausreichend sei, den Spielraum bestehender Gesetze auszuschöpfen. Vermehrt werden auch "Task Forces" gegründet, um akute Fälle aufzuklären oder um den Grundstock neuer, eigenständiger Einheiten der Korruptionsbekämpfung in Polizei und Justiz zu bilden. Eine vierte Klasse von Maßnahmen schließlich umfasst die präventiven Maßnahmen. Wie eingangs beschrieben wurde, sind dies die eigentlichen Neuerungen in der Korruptionsbekämpfung. Da Kontrolle und Sanktion teuer und aufwändig sind, da sie Korruption nur unvollständig erfassen können und außerdem immer mit zeitlicher Verzögerung wirken, nachdem das eigentliche Unglück bereits geschehen ist, spricht eine ganze Reihe von Gründen für die Überlegenheit präventiver Maßnahmen. Wenn diese wirksam sind, kann man zeitnah reagieren, Kosten sparen (bzw. externalisieren) und Korruption vermeiden. Präventive Maßnahmen, wie sie im internationalen Kontext diskutiert und propagiert und teilweise nun auch in Deutschland umgesetzt werden, können auf ganz unterschiedliche Weise wirken:
 

• Ombudsleute sollen innerhalb einer Verwaltung Anlaufstellen für die Anzeige von Korruption bieten. Idealerweise sind sie einerseits mit der Organisation und ihren Mitarbeitern vertraut, andererseits von der Leitung unabhängig, so dass sie echte Vertrauensstellen sein können. Zugleich können Ombudsleute auch Aufklärung leisten oder Ratschläge für angemessenes Verhalten erteilen. Ergänzt werden sollte eine Ombudsperson um gesetzlichen Schutz für 'Whistleblower'. Obwohl Ombudsleute mittlerweile in den meisten deutschen Landesverwaltungen eingesetzt werden, ist von einem gesetzlichen Schutz für 'Whistleblower' noch keine Rede.
   
• Ethik-Kodizes und Anti-Korruptions-Training sollen der Bewusstseinsbildung dienen. Indem Verwaltungsmitarbeiter explizit auf korruptionsanfällige Bereiche, Verhaltensweisen oder Situationen hingewiesen werden, werden sie hierfür sensibilisiert und verinnerlichen mit den angemessenen Reaktionsweisen auch die dahinter stehenden Wertvorstellungen. Die Nützlichkeit von Ethik-Kodizes wird insbesondere im angelsächsischen Raum bereits seit langem kontrovers diskutiert; generell sollte man aber die Notwendigkeit der Norminternalisierung durch die Mitarbeiter sehr hoch einschätzen. Denn die Selbstkontrolle über internalisierte Normen wirkt am zuverlässigsten und effizientesten gegen Fehlverhalten.
   
• Auch durch einfache prozedurale Maßnahmen in der Ablauforganisation einer Verwaltung kann Korruption effektiv verhindert werden. So wurde durch die Anti-Korruptions-Richtlinie von 1999 für auftragsvergebende Stellen die Personalrotation und das Vier-Augen-Prinzip eingeführt. Beides lässt sich in der Praxis nur begrenzt umsetzen, da die Spezifität einer Aufgabe bei dünner Personaldecke häufig keine alternative personelle Besetzung zulässt. In der Intention sollen solche Maßnahmen dazu dienen, die Bildung korruptiver Netzwerke zu verhindern.
   
• Transparenz- und Offenlegungsgebote gewinnen nicht nur in der Verwaltung, sondern auch in der Politik zusehends an Bedeutung. In vielen europäischen Staaten wurden mittlerweile sektorspezifische oder allgemeine Informationsfreiheitsgesetze eingeführt (in D gibt es Regelungen zur Informationsfreiheit im Presse- und im Umweltrecht sowie in einigen Bundesländern, auf Bundesebene steht ein allgemeines Gesetz jedoch noch aus). Informationsfreiheitsgesetze sollen den Bürgern eines Landes das Recht einräumen, jeden Verwaltungsakt auf Anfrage einsehen zu dürfen. Auch wenn von einen solchen Recht in der Praxis selten Gebrauch gemacht wird, erhoffen sich seine Fürsprecher, dass allein durch die Möglichkeit, dass die Öffentlichkeit Akten einsehen könnte, bereits Fehlverhalten verhindert wird. Die finanziellen Offenlegungspflichten für Abgeordnete des Deutschen Bundestages wurden 2002 verschärft, allerdings gibt es noch keine finanziellen Offenlegungspflichten für Verwaltungsmitarbeiter, wie sie etwa in den USA seit vielen Jahrzehnten üblich sind.

Die Vorteile der genannten präventiven Maßnahmen liegen recht klar auf der Hand: Wo sie eine Norminternalisierung und somit eine Selbstkontrolle wirksam erreichen oder eine Kontrolle über Dritte (z.B. die Öffentlichkeit im Falle von finanziellen Offenlegungspflichten oder konkurrierende Mitbieter im Falle öffentlicher Auftragsvergabe) ermöglichen, ist eine Verhaltenssteuerung wirksam, die durch eine Liste von Verboten niemals so kostengünstig und umfassend erreicht werden könnte. Das Problem präventiver Maßnahmen ist aber gerade dieses "wenn". Da sie keine Sanktionsdrohung im Falle der Regelverletzung beinhalten, besteht die Gefahr, dass sie zahnlose Tiger bleiben und somit Korruption nicht zuverlässig verhindern können. Aus diesem Grunde ist es so wichtig, dass sich präventive und repressive Maßnahmen der Korruptionsbekämpfung wechselseitig ergänzen. Nur wenn ein großer Teil des potenziellen Fehlverhaltens durch präventive Maßnahmen bereits verhindert wird, kann der realisierte Rest kontrolliert und sanktioniert werden, ohne dass die zuständigen Instanzen völlig überfordert sind. Umgekehrt ist der Effekt präventiver Maßnahmen "im Schatten" der Kontroll- und Sanktionsinstanzen deutlich besser, als wenn sie ohne Erzwingungsinstanz rein durch moralische Appelle wirken müssten.

Die dunkle Seite der Ethik

Eine "Moralisierung" von Verwaltung und Politik, wie sie durch die Betonung präventiver Maßnahmen in der Korruptionsbekämpfung zwangsläufig bewirkt wird, ist aber auch nicht ohne Risiken. So ist etwa die Versuchung für die Opposition hoch, nach einem öffentlich bekannt gewordenen Skandal die Forderung nach höheren Verhaltensstandards als Mittel des politischen Konfliktaustrags zu instrumentalisieren. Forderungen nach moralischer Integrität der Regierenden können für sich genommen niemals als unlauter erscheinen und sind somit potenziell unschlagbare Wahlkampfthemen. In dem Maße jedoch, wie aufgrund solcher Strategien die Verhaltensstandards, Offenlegungspflichten oder Regeln zum Umgang mit Interessenkonflikten für Amts- und Mandatsträger immer strikter werden, muss – bei gleich bleibendem Niveau des Fehlverhaltens – die Menge der Regelverletzungen zunehmen. Geht man davon aus, dass solche Regeln – neben dem rein instrumentellen Interesse der Verhaltenssteuerung – zumeist auch mit einem Auge auf ihre Öffentlichkeitswirkung eingeführt wurden, etwa um einen Vertrauenseinbruch bei der Bevölkerung nach einem Skandal zu kompensieren, dann wirkt ein zu hohes Niveau an Ethik-Regeln kontraproduktiv, da der Eindruck von mehr Fehlverhalten entsteht. Die politische Instrumentalisierung moralischer Anforderungen unter dem Argument der Korruptionsbekämpfung kann sich somit im schlimmsten Falle zu einem wahren Teufelskreis auswachsen zwischen sinkendem Vertrauen der Bevölkerung, (scheinbarer) Zunahme von öffentlichem Fehlverhalten und letztlich einer Desillusionierung auf beiden Seiten.

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Zur Autorin:

Nathalie Behnke (nathalie.behnke@fernuni-hagen.de)
Wissenschaftliche Mitarbeiterin, FernUniversität Hagen, LG Politikwissenschaft I

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Weiterführende Informationen:

Dissertation zum Thema:
"Ethik-Infrastruktur und Normen-Ökonomie: Eine vergleichende Untersuchung der Entstehung von Ethik-Maßnahmen in Deutschland und den USA

Lassalle Institut:
Das Lassalle-Institut will Führungskräfte aus Wirtschaft, Politik und anderen Bereichen der Gesellschaft befähigen, aus einer umfassenden Sicht der Wirklichkeit eine ethisch getragene Wertekultur in ihrem beruflichen Umfeld, aber auch in allen Bereichen der nationalen und globalen Gemeinschaft voranzutreiben.