Die Haushaltführung befindet sich seit längerer Zeit in einem tiefgreifenden Wandel. Davon ist insbesondere auch der Regierungs- und Verwaltungsbereich betroffen: verschiedene Reformprojekte hatten und haben zum Ziel, die Effektivität und Effizienz der Verwaltungstätigkeit zu steigern und die zunehmend knapper werdenden Mittel gezielter für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben einzusetzen. Diese Entwicklung unterliegt ständig wachsenden Anforderungen und Erwartungen an das öffentliche Rechnungswesen, denen das heutige Rechnungsmodell des Bundes mit seiner allzu einseitigen Ausrichtung auf die Finanzierungssicht nicht mehr zu genügen vermag.

Hauptstossrichtungen der Neugestaltung des Rechnungsmodells

Im Frühjahr 2001 wurde das Gesamtprojekt NRM mit den Arbeiten zum Grundmodell in Angriff genommen. Im Zentrum der jüngsten Reformbemühungen steht die duale Ausrichtung des neuen Rechnungssystems, welche sowohl den Anforderungen der finanzpolitischen Gesamtsteuerung als auch den Bedürfnissen einer effizienten, betriebswirtschaftlichen Führung auf Verwaltungsebene gleichermassen gerecht werden soll.

Kern der künftigen Finanzberichterstattung stellt die Übernahme des in der Privatwirtschaft gebräuchlichen Grundaufbaus mit Erfolgsrechnung, Bilanz, Finanzierungs- und Mittelflussrechnung sowie dem Anhang als Bestandteile der Jahresrechnung dar. Der modulare Aufbau wird es den verschiedenen Anspruchsgruppen erlauben, sich rasch einen Überblick über die Finanzlage des Bundes zu verschaffen. Im Anhang der Jahresrechnung finden sich wertvolle Zusatzinformationen, die für die Beurteilung der Vermögenslage, der Verpflichtungen und der finanziellen Risiken von Bedeutung sind, so u. a. ein ausgebauter Beteiligungsspiegel. Staatsrechnung und Voranschlag stimmen im Aufbau grundsätzlich überein. In der Staatsrechnung kommen aber als zusätzliche Produkte die Bilanz, der Bericht der Finanzkontrolle sowie die konsolidierte Rechnung hinzu.

Auf der Ebene Gesamtbund bildet die Finanzierungsrechnung gemäss Vorgabe der Schuldenbremse weiterhin das zentrale Steuerungselement. Die Verwaltungs- und Betriebsführung orientiert sich dagegen – analog zu den Unternehmungen – nach der Erfolgssicht, womit die unternehmerische Perspektive entschieden gestärkt wird.

Die Budgetierung, Buchführung und Rechnungslegung sollen in der gesamten Bundesverwaltung einheitlich nach kaufmännischen Grundsätzen (Accrual Accounting und Budgeting) erfolgen. Durch die systematische Periodisierung aller Werteflüsse gewinnt die Erfolgsrechnung des Bundes und der Verwaltungseinheiten an Aussagekraft und erlaubt den Verwaltungseinheiten auch die Führung von Kosten- und Leistungsrechnungen in integrierter Form. Damit sind wichtige Voraussetzungen für eine managementorientierte Verwaltungsführung und für die Förderung der Kostentransparenz geschaffen.

Die Rechnungslegung des Bundes wird sich künftig an die internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor (IPSAS) anlehnen. Diese allgemein anerkannten Standards bringen eine gesteigerte Aussagekraft und erhöhte Transparenz in die öffentliche Rechnungslegung. Sie gewährleisten eine einheitliche und kontinuierliche Darstellung der Finanzvorfälle. Die erhöhte Transparenz wiederum erleichtert die finanzielle Führung und schafft Vertrauen in der Öffentlichkeit.

Der geplante Umbau des Rechnungsaufbaus und der Übergang zur kaufmännischen Rechnungsführung bringen eine substantielle Annäherung an das Harmonisierte Rechnungsmodell (HRM) der Kantone und Gemeinden. HRM ist jedoch kein Rechnungslegungsstandard. Daher hat die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren eine Arbeitsgruppe zu dessen Weiterentwicklung eingesetzt, die eng mit dem Bund zusammenarbeitet. Zudem erleichtert NRM auch die Vergleichbarkeit und Konsolidierbarkeit der öffentlichen Rechnungen auf internationaler Ebene.

Die Reform des Rechnungswesens des Bundes bietet eine einmalige Gelegenheit, um das seit 1997 postulierte Ziel eines voll integrierten SAP-Einsatzes für die Supportprozesse in der Bundesverwaltung umzusetzen. Die Systemintegration mit standardisierten Prozessen und einheitlichen Informationswerkzeugen bringt eine deutliche Effizienz- und Effektivitätssteigerung. Mit einer vereinfachten SAP-Architektur können zudem die Informatik-Betriebskosten massgeblich gesenkt werden.  

Einführung mit dem Voranschlag 2007

Im Rahmen des Voranschlages 2002 bewilligte das Parlament einen Verpflichtungskredit von 46 Millionen Franken. Zur operativen Umsetzung der Vorgaben des Grundmodells wurde ein Business Process Reengineering durchgeführt. Mit Hilfe des Prototypings und von zusätzlichen Simulationen wird das neue Rechnungsmodell vor der Einführung getestet. Das neue NRM-System soll ab Herbst 2005 bereitgestellt werden. Für alle Verwaltungseinheiten beginnt die erstmalige Budgetierung nach den neuen Grundsätzen im Frühjahr 2006. Der für die Betriebsaufnahme per 1. Januar 2007 erforderliche Systemumbau bei über achtzig Verwaltungseinheiten stellt ein höchst anspruchsvolles Unterfangen dar. Die Einführung des NRM bedingt eine Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes (FHG). Der von der Finanzkommission des Nationalrats verabschiedete Gesetzesentwurf wird in der Frühjahrssession in der grossen Kammer beraten. Die Inkraftsetzung des neuen Haushaltrechts ist auf Frühjahr 2006 geplant.

Fazit

Jedes Rechnungssystem stellt letztlich einen Kompromiss zwischen verschiedenen Anforderungen dar, die sich auf zentralstaatlicher Ebene aus dem Spannungsverhältnis von betriebs- sowie finanz- und gesamtwirtschaftlicher Betrachtungsweise der Haushaltvorgänge ergeben. Das NRM zielt auf eine konsequente Entflechtung der strategisch-politischen Steuerung von der operativen Ebene der Verwaltungs- und Betriebsführung ab. Der Bund verfügt damit über ein zeitgemässes Instrument, das den unterschiedlichen Bedürfnissen in integrierter Form – ein alte Forderung der Verwaltungseinheiten – gerecht wird. Bis zur Inbetriebnahme des neuen Rechnungssystems mit dem Voranschlag 2007 sind indessen noch grosse Anstrengungen sowohl auf «Konzernstufe» und bei den SAP-Kompetenzzentren EFD und VBS als auch bei den Verwaltungseinheiten erforderlich. Noch sind nicht alle Umsetzungsfragen im Detail geklärt. Es gilt, den Umstellungsprozess gemeinsam effizient zu managen und die erforderlichen Schritte verständlich und überschaubar zu gestalten. 

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Zum Autor:

Martin Heimgartner, Gesamtprojektleiter NRM, Eidg. Finanzverwaltung

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Quelle:

Ein Artikel aus dem EPA-Letter Public Management (1/2005)

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