Die rechtliche Verselbständigung ohne materielle Privatisierung wird vom Zwischenschritt zum Dauerzustand. Wie das Nein zum Elektrizitätsmarktgesetz im Herbst 2002 zeigt, stossen auch entsprechende Anpassungen der Marktordnung auf Widerstand an der Urne. Auf kantonaler und kommunaler Ebene sind einige Vorhaben, insbesondere im Bereich der Ver- und Entsorgung, an der Urne gescheitert oder zurückgezogen worden. In der Stadt Zürich wurde die Ausgliederung des EWZ an der Urne verworfen. Verselbständigte und teilprivatisierte Unternehmen, wie die Mittelthurgaubahn oder der Zürcher Flughafen Unique, die noch vor wenigen Jahren als Erfolgsgeschichten gehandelt wurden sind gescheitert oder zumindest so stark in Schieflage geraten, dass der Staat finanzielle Engpässe überbrücken muss. Dagegen erlebt die Rechtsform der öffentlich-rechtlichen Anstalt eine Renaissance. So ist die Anstalt in der jüngst vom Kantonsrat verabschiedeten Revision des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich neu auch auf Gemeindeebene als zulässige Rechtsform vorgesehen. Aber schlägt das Pendel wirklich zurück? Sind die Argumente für Privatisierungen widerlegt oder stehen politische Modeströmungen über der sachlichen Erkenntnis? Gibt es nicht auch eine Stadt Bern, die gegenwärtig die rechtliche Verselbständigung der Liegenschaften ins Auge fasst oder den Kanton Luzern, der einen Planungsbericht zum Thema Verselbständigung erstellen lässt?
Typischerweise werden verschiedene Stufen der Verselbständigung staatlicher Tätigkeiten unterschieden. Immer noch ein Teil der Staatsverwaltung, aber immerhin ein organisatorisch klar abgegrenzter, sind Ämter. Die Amtsbildung, auf Bundesebene keine Neuigkeit, hat auf kantonaler und kommunaler Ebene in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts auch stärker Fuss gefasst. Ein weitergehender Schritt ist die Verselbständigung in Form von (selbständigen) Anstalten, d.h. staatlichen Einheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit. In den vergangenen Jahren sind nur wenige neue Anstalten entstanden. Häufiger war die rechtliche Verselbständigung in Form einer Aktiengesellschaft. Am weitesten geht schliesslich die materielle Privatisierung, bei der auch das Eigentum, konkret meist die Aktien, an Private übertragen werden. Diese Stufen sind allerdings, wie die einleitenden Beispiele zeigen, kein hinreichender Erklärungsansatz.
Von jeder Stufe der Verselbständigung verspricht man sich primär eine Vergrösserung des Handlungsspielraums, der insbesondere auf liberalisierten Märkten benötigt wird. Daneben sollen auch Anreize für unternehmerisches Verhalten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verstärkt werden. Wie die Abstimmung über das Elektrizitätsmarktgesetz, bei der es ausschliesslich um die Marktordnung und nicht um eine Privatisierung ging, deutlich macht, ist es durchaus die Marktordnung, die Gegenstand der öffentlichen Kritik bildet. Gemäss VOX-Analyse waren es tatsächlich primär wirtschaftliche Argumente, die zum Nein führten[1]. Allerdings zeigt die VOX-Analyse auch, dass die Vorlage als Privatisierungsvorlage aufgefasst wurde, obwohl sie eindeutig keine war. Gleiches galt – mit umgekehrten Vorzeichen – auch für die Verselbständigung des EWZ.
Auch im Fall des Flughafens Zürich ist es weniger die rechtliche Verselbständigung an sich, die zu Problemen führt. Vielmehr ist der Luftverkehr, wie die Diskussion um die Anflugverfahren zeigt, nicht ein völlig liberalisierter Markt. Vielmehr werden für den Flughafen entscheidende Aspekte, die den Betrieb einschneidend prägen, durch politische Prozesse und nicht auf dem Markt entschieden. Die rechtliche Verselbständigung und Teilprivatisierung der Unique ging somit einen Schritt weiter, als die Liberalisierung des Luftverkehrsmarktes.
Diese Beispiele weisen darauf hin, dass zwischen Marktliberalisierung und rechtlicher Verselbständigung ein enger Zusammenhang besteht. Dieser kann auch durch die formelle Trennung von Vorlagen nicht aufgehoben werden. Vielmehr sollten die beiden Schritte unmittelbar aufeinander abgestimmt werden. Privatisierung ist nicht ein selbständiges, politisches Programm, sondern eine von verschiedenen möglichen Strukturvarianten im Rahmen einer Liberalisierungsstrategie.
Aus wissenschaftlicher Sicht ist es deshalb müssig, die Privatisierung an sich zu untersuchen. Vielmehr sollte das Augenmerk auf die strukturbestimmenden Variablen gelegt werden. Das würde der Politik und Verwaltung ermöglichen, ihre Strukturentscheide auf verifizierte Kriterien abzustellen. Der auf A. Chandler zurückgehende und heute um die Prozesse erweiterte Grundsatz „Structure follows Processes follows Strategy“ sollte auch bei Privatisierungsentscheiden beachtet werden. In diesem Sinne sollte, wie beispielsweise in der Disseratation von I. Proeller, das Augenmerk auf strukturrelevante oder gar -bestimmende Prozess- und Strategiemerkmale gelegt werden. Es ist auf Grund der gemachten Erfahrungen absehbar, dass diese nicht in jedem Fall für eine Privatisierung sprechen. Gerade in politisch sensiblen Geschäftsfeldern können traditionelle Organisationsformen, wie die Anstalt, durchaus eine überlegene Alternative darstellen.
---
Zum Autor:
Prof. Dr. Andreas Bergmann, Zürcher Hochschule Winterthur,
Institut für Verwaltungs-Management IVM
---
Weiterführende Informationen:
Interdisziplinärer Artikel "Auslagerungen - Möglichkeiten und Grenzen"
---
Weiterführende Literatur:
Duijm, B.: Deregulierung und Privatisierung: Gewolltes – Erreichtes – Versäumtes. In: Schriften des Vereins für Socialpolitik, Band 287.
Sammelband mit diversen Artikeln v.a. zum Thema Regulatoren.
Genoud, C.: Privatization and regulation: the case of European Electricity. Cahiers de l’Idheap, 196. 2001.
Branchenstudie im Bereich der Elektrizitätswirtschaft mit Fokus Regulierung. Einleitend kompakter Abriss über die Theorie der Regulierung.
Gupta, A.: Beyond privatization. Basingstoke: Macmillan, 2000.
Kritische Auseinandersetzung mit der Privatisierung, u.a. auch aus der Optik von Entwicklungs- und Schwellenländern.
Lienhard, A.: Deregulierung – Leitmotiv im Wirtschaftsverwaltungsrecht? Diss. Bern. Bern: Stämpfli, 1995.
Umfassende, verwaltungsrechtliche Abhandlung der Regulierung.
Mastronardi, P./Schedler, K.: New Public Management in Staat und Recht. Bern/Stuttgart/Wien: Haupt, 1998.
Interdisziplinäre Behandlung von Fragen in Zusammenhang mit NPM.
Proeller, I.: Auslagerung in der hoheitlichen Verwaltung: interdisziplinäre Entwicklung einer Entscheidungsheuristik. Diss. St. Gallen. Bern: Haupt, 2002.
Theoretische und praktische Untersuchung von Prozessmerkmalen, die Auslagerungsentscheide in der öffentlichen Verwaltung determinieren.
Raab, J.: Steuerung von Privatisierung. Diss. Konstanz. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2000.
Savas, E.: Privatization and public-private partnerships. New York: Chatham, 2000.
Amerikanisches Standardwerk zum Thema unter Berücksichtigung von Mischformen (PPP).
Schaffhauser, R./Poledna, T. (Hrsg.): Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und kommunalen Einheiten: Rechtsformen und ihre Folgen. St. Gallen: IRR-HSG, 2002.
Aktuelle Würdigung rechtlicher Aspekte in einem umfassenden Sammelband mit Beiträgen weiterer Autoren.
Vallender, K.: Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung: Grundzüge des Wirtschaftsverfassungs- und Verwaltungsrechts. 3. Aufl. Bern: Stämpfli, 1995.
Umfassendes Werk über das Wirtschaftsverfassungs- und -verwaltungsrecht, das sich u.a. auch mit Fragen Organisationsform befasst.
Vikers, J./Yarrow, G.: Privatization: an economic analysis. Cambridge MA: MIT Press, 1988.
Klassiker zum Thema (materielle) Privatisierung. Formale Analyse der Privatisierungen in der Thatcher-Periode.
Zeitschrift für Betriebswirtschaft: Ergänzungsheft zum Thema „Privatisierung von öffentlichen Unternehmen“. Wiesbaden: Gabler, 2002.
Zusammenfassende Darstellung der Privatisierung der Deutschen Bahn und der Deutschen Post. Gegenüberstellung der beiden unterschiedlichen Ausgangslagen, die zu formeller bzw. materieller Privatisierung führten.
----
[1] Politrends.ch