Ausgangslage des Projekts:

Auslöser für die Schuldenbremse waren zwei finanzpolitische Erfahrungen der 90er Jahre: Die chronischen Defizite und damit verbunden der rasante Anstieg der Ver-schuldung sowie das Unvermögen, die Defizite in den Rezessionsphasen durch ent-sprechende Überschüsse in den Boomphasen zu kompensieren.

Ziel des Projekts:

Die Schuldenbremse verfolgt ein doppeltes Ziel:

• Verhinderung chronischer struktureller Defizite: Die Schuldenbremse soll den Bun-deshaushalt vor strukturellen Ungleichgewichten bewahren und damit verhindern, dass die Schulden des Bundes wie in den 90er Jahren ansteigen.
• Massvolle Berücksichtigung der Konjunktur in der Finanzpolitik: Kurzfristig lässt die Schuldenbremse in Rezessionen Defizite zu, fordert bei guter Konjunktur jedoch Überschüsse.

Wer profitiert durch das Projekt?

Am meisten profitieren von der Schuldenbremse die kommenden Generationen. Ohne einen institutionellen Mechanismus wie die Schuldenbremse, mit dem der Haus-haltsausgleich längerfristig sichergestellt wird, laufen diese Generationen Gefahr, für die Kosten einer überbordenden Schuldenentwicklung aufkommen zu müssen.

Methoden und Partner

Das Kernstück der Schuldenbremse ist eine einfache Regel: Über einen Konjunkturzyklus hinweg dürfen die Ausgaben nicht grösser sein als die Einnahmen. Der Höchstbetrag für den Ausgabenplafond wird an die Höhe der Einnahmen gebunden, allerdings korrigiert um einen Faktor, welcher die konjunkturelle Lage berücksichtigt (k-Faktor): Wächst die Wirtschaft überdurchschnittlich, liegt der Ausgabenplafond unter den Einnahmen, und der Bund muss einen Überschuss erwirtschaften. Umgekehrt lässt die Formel in Zeiten tiefen Wachstums ein Defizit zu. Über einen ganzen Konjunkturzyklus ist die Rechnung somit ausgeglichen. Die Wirkung der Regel ist unabhängig von der Höhe der Steuerbelastung: Sie lässt sowohl Steuererhöhungen beispielsweise zur Finanzierung der demografiebedingten Mehrkosten der Sozialversicherungen als auch Steuersenkungen zu. Letztere müssen gemäss der Regel von Ausgabensenkungen begleitet sein.
Die Grundregel bindet Bundesrat und Parlament. Im Rahmen der von der Regel vorgegebenen Ausgabenplafonds bleibt die Budgethoheit des Parlaments jedoch vollumfänglich gewährleistet. In ausserordentlichen Situationen wie in schweren Rezessionen, bei Naturkatastrophen oder anderen besonderen Ereignissen (wie z.B. im Asylwesen) kann der Ausgabenplafond der Ausgabenregel mit einem qualifizierten Mehr in beiden Räten erhöht werden. Mit dieser Ausnahmeregelung soll die Stetigkeit der Aufgabenerfüllung des Bundes sichergestellt werden.
Überschreiten die tatsächlichen Ausgaben den Ausgabenplafond, wird die Überschreitung einem so genannten Ausgleichskonto (ein „statistisches“ Konto) belastet. Andererseits werden Unterschreitungen dem Ausgleichskonto gutgeschrieben. Daneben werden auch Schätzfehler bei den Einnahmen und beim Wirtschaftswachstum, welche entweder zu hohe oder zu tiefe Höchstbeträge für die Ausgaben ergeben haben, im Ausgleichskonto in Form von Belastungen oder Gutschriften berücksichtigt. Die im Ausgleichskonto auflaufenden Fehlbeträge sind in den folgenden Jahren abzubauen. Im Falle von Überschüssen auf dem Ausgleichskonto ist keine verbindliche Regel vorgegeben.

Im Rahmen der Vernehmlassung wurden die Kantone, Parteien und interessierten Or-ganisationen angehört. Bei der Umsetzung der Schuldenbremse sind die Departemente (Ministerien) in Form einer Arbeitsgruppe eingebunden.

Probleme bei der Umsetzung

Die Schuldenbremse wurde erstmals für das Budget 2003 angewendet. Die Einführung der Schuldenbremse erfolgte allerdings entgegen den ursprünglichen Annahmen nicht auf der Basis eines strukturell ausgeglichenen Haushalts.

Problemlösungen

Das Parlament beschloss daher im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 mit einer Übergangsbestimmung im Finanzhaushaltgesetz, dass die Altlast über mehrere Jahre hinweg schrittweise abgetragen werden kann (Abbaupfad). Hierzu wurde der Höchstbetrag der zulässigen Ausgaben zeitlich befristet und degressiv erhöht. Die Altlast konnte dank guter Ausgabendisziplin und einer besser als erwarteten Konjunktur schneller als geplant abgebaut werden. Das Anfangsproblem konnte daher erfolgreich gelöst werden. Bisher sind keine weiteren Probleme aufgetaucht.

Ergebnisse und Wirkungen

Misst man die Schuldenbremse an den Finanzierungsergebnissen, dann war sie erfolgreich. Die Defizite konnten in den letzten Jahren kontinuierlich abgebaut werden. Im Jahr 2006 konnte ein deutlicher Überschuss erzielt werden. Aus der Schuldensicht konnten die Bruttoschulden des Bundes trotz der Probleme bei der Einführung (Vorlie-gen eines strukturellen Defizits) nach einem vorübergehenden Anstieg auf dem Niveau des Jahres 2003 (124 Mrd CHF) gehalten werden. Diese Stabilität soll gemäss Finanzplanung auch mittelfristig gewährleistet sein.

Erste Erfahrungen mit der Schuldenbremse zeigen, dass sie die Ergreifung von Sanie-rungsmassnahmen beschleunigt (Entlastungsprogramme 2003 und 2004). In der parlamentarischen Beratung des Budgets funktioniert die Selbstbindung gut. Bei den Parlamentariern ist ein verstärktes finanzpolitisches Bewusstsein feststellbar. Bei der Beantragung neuer Ausgaben muss auch die Finanzierung gewährleistet werden.

Innovativste Elemente des Projekts

Im Unterschied zu den meisten der angewandten finanzpolitischen Regeln berücksichtigt die Schuldenbremse die Konjunktur bei der Vorgabe der höchstzulässigen Ausgaben. Dieses Element ist aus unserer Sicht für die politische Akzeptanz und auch die konkrete Umsetzung von entscheidender Bedeutung.

Elemente die das Projekterfolgreich machen

Die wesentlichen Erfolgsfaktoren der Schuldenbremse:

• Sie ist einfach, transparent und für die Bevölkerung und das Parlament nachvoll-ziehbar.
• Sie geniesst eine breite Akzeptanz in der Bevölkerung und bei den Kantonen, wel-che bei der Volksabstimmung zum Ausdruck kam;
• Sie sieht ein gewisses Mass an Flexibilität vor, welche erlaubt in aussergewöhnli-chen Situationen von der Regel abweichen zu können;
• Sie enthält ein glaubwürdiger Sanktionsmechanismus. Bei Regelverletzungen kommen vordefinierte und im Gesetz verankerte Massnahmen zum Tragen.
   

Elemente die auf andere Verwaltungen übertragbar sind

Die Schuldenbremse kann grundsätzlich als ganzes auf andere Verwaltungsebene übertragen werden. Bereits in der Vergangenheit diente sie etlichen Kantonen als Motivation beziehungsweise Vorlage, eine eigene finanzpolitische Regel zu entwickeln. In letzter Zeit stösst die Schuldenbremse auch im Ausland, insbesondere in Deutschland, auf vermehrtes Interesse. 

Lessons learned und Empfehlungen für ähnliche Projekte

Der mit der Schuldenbremse eingeschlagene Weg der «Selbstbindung» des Parlaments erweist sich als erfolgreich. Er soll in geeigneter Weise auch auf die ausserordentlichen Ausgaben ausgedehnt werden, um eine durch sie bedingte Erhöhung der Bundesschulden längerfristig zu vermeiden. Gleichzeitig zeigt sich jedoch auch, dass die Schuldenbremse kein Ersatz für tief greifende Reformen ist.

Die Anwendung einer finanzpolitischen Regel kann wesentlich zu einem gesunden Haushalt beitragen. Allerdings sollten die spezifischen Gegebenheiten des jeweiligen Landes respektive der Verwaltungsebene bei der Ausgestaltung beachtet werden. Zentrale Elemente sehen wir in der allgemeinen Akzeptanz der Regel, der Flexibilität und des Sanktionsmechanismus.

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Zum Autor:

Peter Siegenthaler