Seit 1999 verknüpft die Schweizerische Eidgenossenschaft (Bund) die Mittelvergabe an den grössten Bahnnetzbetreiber, die Aktiengesellschaft Schweizerische Bundesbahnen (SBB), an die Erreichung von klar definierten Qualitäts- und Leistungszielen. Die Ziele und auch die Prozesse zur Überwachung der Zielerreichung werden in einem auf 4 Jahre befristeten Vertrag, der sog. "Leistungsvereinbarung" (LV) festgelegt. Mit der LV werden die Verantwortlichkeiten klar aufgeteilt: Der Bund gibt Ziele vor und bestellt ein definiertes Infrastrukturangebot zu einem im Voraus fixierten Preis. Die SBB kann mit den zugesagten Mitteln rechnen (Planungssicherheit), sie ist allein verantwortlich für die Erreichung der Ziele, sie entscheidet allein über die dafür notwendigen Massnahmen.

Ausgangslage des Projekts:

  • Weil die Kosten aus dem Betrieb und Erhalt der Bahninfrastruktur nur teilweise von den Nutzern getragen werden können, sind die Bahnbetreiber, hier konkret die SBB, auf namhafte Beiträge der öffentlichen Hand angewiesen.
  • Unsicherheiten über die Höhe der jährlich verfügbaren Mittel erschweren die mittelfristige Finanz- und Investitionsplanung der SBB.
  • Allgemeine Budgetkürzungen haben direkte Auswirkungen auf die Infrastrukturfinanzierung.
  • Der nachträgliche Ausgleich von Defiziten der Bahngesellschaften (vor 1999 angewandtes System) barg grosse Haushaltsrisiken für den Bund und stand auch im Konflikt zu einer (für die Schweiz aufgrund bilateraler Verträge ebenfalls bindenden) EU-Richtlinie.

Ziel des Projekts:

  • Nachhaltiger Betrieb und Erhalt der Bahninfrastruktur.
  • Life-Cycle-Cost-Optimierung.
  • Planungssicherheit für Bund und SBB.
  • Effizienzsteigerung.
  • Verbesserung der Transparenz.
  • klarere Rollentrennung Bund - Bahn, mehr Handlungsspielraum SBB.

Wer profitiert durch das Projekt?

Vom effizienten Mitteleinsatz und der damit erreichten hohen Qualität der angebotenen Infrastrukturleistungen profitieren die Nutzer (Eisenbahnverkehrsunternehmen und deren Kunden im Personen- und Güterverkehr) und Steuerzahler gleichermassen.

Methoden und Partner

  • LV ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen Bund und SBB
  • Vereinbarung von klar definierten Zielen (Management by Objectives)
  • klare Aufteilung der Verantwortlichkeiten, Bund beschränkt sich auf verkehrspolitische und finanzielle Zielvorgaben (vierjähriger Zahlungsrahmen), SBB ist verantwortlich für die Auswahl der Massnahmen zur Erreichung der Ziele
  • Festlegung eines abgestuften Controllingprozesses (BAV strategisches Controllig, SBB operatives Controlling)
  • Vor der Behandlung der LV in Bundesrat und Parlament werden die Kantone und andere Schweizer Bahinfrastrukturbetreiber angehört.

Probleme bei der Umsetzung

  • In den ersten beiden LV-Perioden 1999 - 2002 und 2003 - 2006 wurden einige bestellte Leistungen nicht hinreichend klar beschrieben, was in der Umsetzung zu Diskussionen führte.
  • Planungssicherheit konnte nicht vollumfänglich gewährleistet werden, aufgrund von Sparprogrammen wurde der Zahlungsrahmen zwei Mal reduziert (effektiv um ca. 5%), die Anpassung der LV war jedoch kaum konkret zu beschreiben, weil der Handlungsspielraum der SBB bei der Mittelverwendung zu wenig eingegrenzt war.

Problemlösungen

  • Die Ziele und der Inhalt der Infastrukturbestellung wurden in der aktuellen LV 07-10 deutlich präziser beschrieben.
  • Die Verwendung der Mittel - wie viele Betriebs- und wie viele Investitionsbeiträge - wurde vorgegeben.
  • Alle bei der SBB bestellten Erweiterungsinvestitionen mit einem Volumen von mehr als 10 Mio. Franken werden namentlich aufgeführt.
  • Der Controllingprozess wurde genauer definiert.

Ergebnisse und Wirkungen

  • Durch die Steuerung über Zielvorgaben und die Bestellung eines definierten Infrastrukturangebots nimmt der Bund seine Finanzverantwortung wahr, ohne die SBB von der unternehmerischen Verantwortung zu entlasten.
  • Finanzielle Planungssicherheit für Bund und SBB
  • Erhöhung der Leistungsfähigkeit und Qualität der SBB Infrastruktur bei gleich hohem Mitteleinsatz
  • Die LV erlaubt es, eine Langfristperspektive in der Betrachtung und Bewirtschaftung der Infrastruktur einzunehmen.
  • Die Planungssicherheit für die SBB und den Bund konnte verbessert werden. Bei Änderungen gegenüber der Planung ist ein klar definiertes Prozedere vorgesehen.
  • Mittel konnten effizienter eingesetzt werden. Mehr Infrastruktur konnte mit gleich vielen finanziellen MItteln zur Verfügung gestellt werden.
  • Die Transparenz konnte verbessert werden.

Innovativste Elemente des Projekts

  • Steuerung über Zielvorgaben (MbO)
  • Die klare Trennung der Rollen und Verantwortlichkeiten von Bund (Zielvorgaben) und SBB (operative Zielerfüllung).
  • Abkehr von einer Einzelprojektfinanzierung bei Ersatzinvestitionen, hin zu "Programmfinanzierung"
  • Überschaubarer Zeithorizont von 4 Jahren gewährt gewisse Planungssicherheit und behält zugleich die für allenfalls notwendige Kurskorrekturen erforderliche Flexibilität

Elemente die das Projekterfolgreich machen

  • Pragmatische Vorgehensweise (Verbesserungen ausgehend vom Bestehenden kontinuierlich umsetzen - respektive alle 4 Jahre)
  • schrittweises Herantasten an ein gutes Verhältnis zwischen staatlicher Kontrolle und unternehmerischem Handeln
  • Anreize für SBB zur Life-cycle-cost-Optimierung

Elemente die auf andere Verwaltungen übertragbar sind

  • Die Steuerung über klare, mess- und beschreibbare Zielgrössen mit gleichzeitig hoher operativer Freiheit in der Zielerreichung ermöglicht deutliche Effizienzgewinne.
  • Der transparente, geregelte Informationsaustausch führt für beide Vertragspartner zu einem klaren Mehrwert.

Lessons learned und Empfehlungen für ähnliche Projekte

  • Zielvorgaben mit gleichzeitiger Freiheit in der Zielerreichung lohnen sich.
  • Es ist trotz ständigem Spardruck möglich, längerfristig zu planen.
  • Transparenz lohnt sich
  • Ziele klar, mess- und beschreibbar festlegen (durch Verwaltung und Politik), gleichzeitig hohe operative Freiheit in der Zielerreichung zulassen.
  • Informationsaustausch klar regeln, transparent gestalten.

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Zum Autor:

Dr. Max Friedli ist Direktor des Bundesamtes für Verkehr