Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA)

Von Gérard Wettstein

01.12.2007

Die NFA ist ein relativ komplexes Projekt zur Modernisierung und Wiederbelebung des Föderalismus in der Schweiz, für mehr Effizienz in der staatlichen Aufgabenerfüllung und für ein geringeres finanzielles Gefälle zwischen den Kantonen.

Ausgangslage des Projekts:

Einerseits ist den immer stärkeren Verflechtungen zwischen Bund und Kantonen bei der Aufgabenerfüllung Einhalt zu gebieten. Denn diese Verflechtungen führen zu verwischten Verantwortlichkeiten, zahlreichen Doppelspurigkeiten, einem sehr hohen Anteil zweckgebundener Finanztransfers und einer schleichenden Erosion der Zuständigkeiten und Kompetenzen der Kantone im Bundesstaat - die Kantone werden immer mehr zu Ausführungsorganen des Bundes.
Andererseits ist der Finanzausgleich im engeren Sinn in seiner Wirkung ungenügend, politisch nicht steuerbar und wenig transparent. So vermag er den wachsenden Disparitäten unter den Kantonen nicht mehr in genügendem Mass entgegenzuwirken. Mit der NFA sollen diese Mängel weitgehend ausgemerzt werden. Die Anlage 1 vermittelt einen Überblick über das staatspolitische Umfeld des Projekts. In Anlage 2 sind die Mängel der heutigen Aufgabenteilung Bund - Kantone, des heutigen Transfersystems und des heutigen bundesstaatlichen Finanzausgleichs im engeren Sinn detaillierter aufgelistet.

Ziel des Projekts:

Die Projektziele ergeben sich aus der geforderten, oben erwähnten Mängelbehebung. Dementsprechend visiert die NFA einerseits eine neue Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen und andererseits einen neuen Finanzausgleich an.

Bei der Aufgabenteilung sollen drei neue Instrumente für mehr Effizienz sorgen: eine Aufgabenentflechtung, neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen zwischen Bund und Kantonen bei verbleibenden Gemeinschaftsaufgaben und eine Stärkung der Zusammenarbeit mit Lastenausgleich unter den Kantonen.
Der Finanzausgleich im engeren Sinn soll verstärkt und neu nur noch über zwei separate und von den Subventionen getrennte Ausgleichsinstrumente abgewickelt werden.

Wer profitiert durch das Projekt?

Die Reform kennt drei Hauptnutzniesser:

die Bürgerinnen und Bürger unseres Landes, dank grösserer Bürgernähe der Staatsleistungen als Folge erweiterter Zuständigkeiten der Kantone und dank insgesamt kostengünstigerer Leistungserbringung;
die Kantone (und Gemeinden), durch eine Aufwertung ihrer Rolle im Bundesstaat, dank erweiterter Zuständigkeiten und grösserer Handlungsspielräume bei der Aufgabenerfüllung und gleichzeitig mehr zweckfreier, d.h. an keine Bundesauflagen gebundener Finanzmittel, dank intensivierter interkantonaler Zusammenarbeit mit gerechterem Lastenausgleich sowie dank klar verstärktem Finanzausgleich zu Gunsten der ressourcenschwächeren Kantone einerseits und der strukturell besonders belasteten Kantone andererseits;
der Bund, dank der Möglichkeit, sich vermehrt auf seine Kernaufgaben zu konzentrieren und bei verbleibenden Gemeinschaftsaufgaben mit den Kantonen auf eine verstärkte Ziel- und Wirkungsorientierung hinwirken zu können, aber auch dank einer Festigung der schweizerischen Grundprinzipien "Einheit in der Vielfalt" und "unter sich solidarische Kantone".

Methoden und Partner

Eine vorgängige fundierte Mängelanalyse des bestehenden Systems und die Generierung eines landesweiten Problembewusstseins;
eine klare Etappierung des Projekts mit einer Vierteilung in "Konzept/Grundzüge", "Verfassungsebene" (Stufe Volk und Stände), "Gesetzesebene" (Stufe eidgenössisches Parlament) und "Verordnungsebene" (Stufe Bundesrat) sowie eine sukzessive Erweiterung der Projektbeteiligten parallel zum Projektfortschritt (--> "Schneeballeffekt");
die stetige, "rollende" Information der Medien (--> Identifikation der JournalistInnen mit dem Projekt).
Eine vollamtlich als Projektleitung tätige, relativ kleine Kerngruppe (bestehend aus maximal 8 Personen) konnte ein flexibles Projektmanagement sicherstellen.
Wie bereits erwähnt: die Kantone (Bundes- und Kantonsvertreter in allen Projektorganen strikt paritätisch vertreten), dann aber auch die Städte und Gemeinden (im politischen Steuerungsorgan wie auch in den fachtechnischen Projektgruppen), ferner VertreterInnen von Organisationen betroffener Aufgabenbereiche.

Probleme bei der Umsetzung

Mitunter wegen Ungereimtheiten im heutigen System bringt das Gesamtpaket NFA auch einigen ressourcenschwachen Kantonen Mehrbelastungen; um dies zu vermeiden, wurde zusätzlich das Instrument des Härteausgleichs geschaffen.
Die Aufgabenentflechtung (vgl. Anlage 7) war gegen den Widerstand der betroffenen Bundes- und kantonalen Fachämter und tangierten Organisationen teilweise schwierig durchzusetzen (Antasten von Besitzständen).
Die Interessenlage der einzelnen Kantone war teilweise sehr unterschiedlich, naturgemäss vor allem bezüglich des Ausmasses des interkantonalen Finanzausgleichs.
Das Projekt hatte auch die spezifische Interessenlage der Städte zu respektieren. Die Interessen der Städte liefen jenen der Kantone (zu deren Hoheitsgebiet sie in der Schweiz zugehörig sind) teilweise zuwider.

Problemlösungen

Die genannten Probleme zeichneten sich frühzeitig ab. Deshalb schickte man vorerst die Grundzüge, das Reformkonzept, in eine gesamtschweizerische Vernehmlassung. Diese fanden breite Zustimmung, womit politischer Druck auf entsprechende Konkretisierungen erzeugt werden konnte.
Grossen Anteil an den Konfliktlösungen hatten auch die breite Projektträgerschaft und der periodische Einbezug der obersten Exekutivorgane bereits während der Projekterarbeitung.
Nicht zuletzt ist das stete Bemühen zu erwähnen, bei aufgetretenen Problemen bereits während der Projekterarbeitung auf die Betroffenen zuzugehen und mit ihnen gemeinsam eine tragfähige Lösung zu erarbeiten

Ergebnisse und Wirkungen

Hier verweisen wir vorerst auf die knappen Ausführungen unter "Wer profitiert vom Projekt". Messbar sind namentlich folgende Wirkungen der Reform:

Gut 40% der heutigen Gemeinschaftsaufgaben Bund/Kantone werden vollständig entflochten: 7 gehen in die alleinige Zuständigkeit des Bundes über, 10 in die alleinige Zuständigkeit der Kantone;
der Anteil der zweckgebundenen Finanztransfers zwischen Bund und Kantonen bildet sich um einen Drittel zurück, die zweckfreien Finanztransfers nehmen deutlich zu;
die neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen Bund - Kantone werden bei 13 verbleibenden Gemeinschaftsaufgaben vorgesehen;
eine verstärkte interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich erfolgt in 9 Aufgabengebieten;
das Ausgleichsvolumen beim Finanzausgleich im engeren Sinn kann durch das gesamte Massnahmenpaket der NFA um mehrere hundert Millionen SFr. auf gegen 4 Milliarden SFr. erhöht werden. So kann beispielsweise das Pro-Kopf-Ressourcenpotenzial des ressourcenschwächsten Kantons von gut 60% auf zielsetzungsgemäss 85% des schweizerischen Mittels angehoben werden.

Innovativste Elemente des Projekts

In vorgehensmässiger Hinsicht: die gemeinsame Trägerschaft Bund/Kantone;
in inhaltlicher Hinsicht: das Instrument der Programmvereinbarung zwischen Bund und Kantonen (neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen), die Instrumente "Interkantonale Rahmenvereinbarung", "Allgemeinverbindlicherklärung" und "Beteiligungspflicht" zur Durchsetzung einer verstärkten interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, das neue Finanzausgleichssystem sowie der institutionalisierte Wirksamkeitsbericht zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Reform.

Elemente die das Projekterfolgreich machen

Die Gesamtschau, das inhaltlich klare Grundprofil sowie die einleuchtende Grundkonstruktion des Gesamtprojekts, verbunden mit zahlreichen Win-win-Situationen;
die innovativen neuen Instrumente (vgl. Anlagen 6, 8, 9 und 12);
die gemeinsame Trägerschaft Bund/Kantone;
die Projekterarbeitung weitgehend im "Milizsystem" (Mobilisierung des verwaltungsinternen Innovations- und Wissenspotenzials);
die politisch-strategische Projektbegleitung durch die obersten Exekutivorgane von Bund, Kantonen sowie Städten und Gemeinden (Akzeptanz/Durchsetzung in den Verwaltungen und dann auch auf der politischen Ebene).

Elemente die auf andere Verwaltungen übertragbar sind

National: sämtliche Projektelemente. Zahlreiche Kantone haben die NFA in ihrem Hoheitsgebiet denn auch bereits integral oder partial eingeführt oder beabsichtigen dies;
international (föderalistisch strukturierte Staaten vorausgesetzt): grundsätzlich ebenfalls sämtliche Projektteile (Aufgabenentflechtung, Subsidiarität/Dezentralisation, Zusammenarbeit Bund - Gliedstaaten, Zusammenarbeit unter den Gliedstaaten, politische Steuerbarkeit des Finanzausgleichs im engeren Sinn), natürlich an die jeweiligen Verhältnisse angepasst.

Lessons learned und Empfehlungen für ähnliche Projekte

Einerseits die positiven Erkenntnisse;
weiter die Erkenntnis, dass ohne strikte Einhaltung der Haushaltsneutralität zwischen Bund und Gesamtheit der Kantone (ausgeglichener Saldo der Lastenverschiebungen aus dem Gesamtprojekt für Bund und Kantone) beziehungsweise ohne das Instrument der so genannten "Globalbilanz" die Reform aus finanziellen Gründen wohl gescheitert wäre;
andererseits aber auch problematischere Erkenntnisse, so der unterschätzte Zeitbedarf des Projekts, der relativ späte Einbezug der Justizbehörden in das Projekt (während längerer Zeit Beschränkung des Einbezugs auf die Finanz- und Aufgabenbereichsverantwortlichen) sowie das sehr feine Austarieren der Reform bereits durch die Exekutivorgane von Bund und Kantonen, so dass sich das Parlament vor weitgehend "vollendete Tatsachen" gestellt sah (dieser Punkt war nach unserem Dafürhalten gleichzeitig aber auch eine unabdingbare Voraussetzung für die Realisierung der ambitiösen Projektziele).

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Zum Autor:

Gérard Wettstein ist Projektleiter des NFA

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