Der Kostendruck beim Bund führt in der Schweiz immer häufiger zu Forderungen nach
Public-Private-Partnership-Projekten (PPP). Kosteneinsparungen über den ganzen Lebenszyklus sowie die Möglichkeit, Projektrisiken zwischen der öffentlichen und privaten Hand aufzuteilen, sind wesentliche Vorteile. Eine Studie zeigt, dass sowohl für armasuisse Immobilien als auch für MeteoSchweiz Dritte bestimmte Dienstleistungen effizienter und kostengünstiger erbringen können.
Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Privatwirtschaft ist ein Dauerthema. Fukuyama zeigt in seinem Buch «State-Building» auf, dass die heutigen Herausforderungen nur mit einem starken Staat gelöst werden können (Fukuyama 2004). Das muss aber nicht im Widerspruch stehen mit dem Ziel, in der Schweiz die Staatsquote (heute 11.3 Prozent des BIP) und Staatsverschuldung (von heute knapp 60 Prozent des BIP) langfristig senken zu wollen. Denn der Staat zieht sich nicht aus der Verantwortung zurück, sondern übernimmt anstelle der Erbringungs- eine Gewährleistungsverantwortung. Der Bund überlässt es einem privaten Anbieter, die öffentlichen Aufgaben zu erbringen. Er selbst überwacht bzw. reguliert den Prozess. Für die Auslagerung der Aufgaben sprechen aus Sicht der Befürworter vor allem Gründe wie:
- Know-how-Defizite in bestimmten Fachgebieten (zum Beispiel bei Technologiesprüngen).
- Die Neuordnung von Fachgebieten.
- Dritte können verschiedene Leistungen in besserer Qualität und Quantität erbringen.
Bereits in den Vierzigerjahren gab es in den USA Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor. Der erste Boom setzte in den Siebzigerjahren ein. In Europa wurde die Idee des
Public-Private-Partnership (PPP) durch die Regierung von Margaret Thatcher aufgegriffen. Seit 1990 wird das PPP-Konzept in der ganzen Welt vermehrt eingesetzt.
In der Schweiz wird der Ruf nach PPP-Projekten immer lauter. Verschiedene Interpellationen und Motionen mit den Antworten des Bundesrates zeigen, dass PPP vom Bund als Chance wahrgenommen wird.
Kooperation von öffentlichem und privatem Sektor
Trotz zahlreicher Partnerschaften zwischen öffentlicher und privater Hand ist der Begriff des PPP nicht klar umrissen und wird oft als Schlagwort verwendet. Unter PPP im weiteren Sinne ist eine Kooperation zwischen öffentlichem und privatem Sektor ohne vertragliche Formalisierung zu verstehen (Budäus, Grüning 1997).
PPP im engeren Sinne bedeutet:
- Beteiligung mindestens eines privaten und öffentlichen Partners.
- Wirtschaftliche Leistung bereitstellen.
- Gemeinsam Verantwortung tragen.
- Ressourcen bündeln.
- Risiko verteilen.
- Längerfristige, prozessorientierte Zusammenarbeit (Lebenszyklusansatz).
- Zielkomplementarität.
Im Folgenden wird auf die optimale Risikoallokation zwischen den beiden Partnern eingegangen, die
entsprechenden Risiken aufgezeigt und auf mögliche Konsequenzen hingewiesen.
PPP-Projekte bringen Risiken mit sich. Eine vernünftige Risikoverteilung zwischen öffentlicher und privater Hand ist wichtig. Dafür müssen beide Partner die wichtigsten Gefahren kennen und explizit in übertragbare und zurückbehaltene Risiken einteilen: Wer trägt welche Risiken in welcher Phase des Projektes. Erst wenn diese Frage beantwortet ist, können die Partner effizient
zusammenarbeiten.
Transferierbare Risiken übertragen
Durch den Einsatz von PPP kommt es zu einem Risikotransfer. Ein wichtiger Unterschied zur herkömmlichen Projektabwicklung besteht darin, dass Risiken immer bei derjenigen Partei angesiedelt werden, welche die besten Informationen hat, die Risiken am besten beeinflussen und dadurch reduzieren kann. Dabei gilt das Subsidiaritätsprinzip: Was an Risiken transferierbar ist, wird übertragen. Sonst macht PPP wenig Sinn. Es handelt sich dabei oft um Planungs-, Baukostenüberschreitungs-, Bauverlängerungs-, Betriebskosten-überschreitungs-, Unterhaltskostenüberschreitungs- oder Finanzierungsrisiken.
Nicht übertragbare Risiken kann der private PPP-Partner nicht beeinflussen. Es ist daher nicht sinnvoll, diese Risiken auf die privaten Anbieter zu übertragen. Sie verbleiben sowohl bei der herkömmlichen Projektabwicklung als auch bei der PPP-Abwicklung beim Projektträger. Würden diese Risiken wie beispielsweise Gesetzesänderungen zusätzlich übertragen, müsste eine Risikoprämie einberechnet werden, was zu ineffizienten Projektgesamtkosten führt. Die wesentlichen Kosteneinsparungen entstehen durch die Allokation der Risiken .
PPP-Projekte sind für die Privatwirtschaft ein Gewinn. Durch die Auslagerung von Staatsaufgaben lassen sich neue lukrative Geschäftsfelder erschliessen. Zudem laufen PPP-Projekte in der Regel über den gesamten Lebenszyklus. Dadurch wird eine Grundauslastung ermöglicht und die Nutzung von Skaleneffekten begünstigt bei Abwicklung zusätzlicher Projekte. Hinzu kommt, dass PPP-Projekte
Sicherheit versprechen, da der Staat als verlässlicher Geschäftspartner gilt.
Potenzial bei Beschaffung und Aufgabenerfüllung
Eine jüngst durchgeführte Studie für armasuisse Immobilien und das Bundesamt für Meteorologie und
Klimatologie (MeteoSchweiz) zeigt, dass in den Bereichen Beschaffung und Aufgabenerfüllung Potenzial für PPP besteht. Für beide Bundesinstitutionen lassen sich PPP-Risiken, die sich aus
- der Marktstruktur,
- dem Wettbewerb sowie aus
- der Finanzierung ergeben zu den
privaten Partnern transferieren. Aufgrund von Potenzial- und Priorisierungsanalysen hat man festgestellt, dass sich Infrastrukturprojekte wie die Ablösung des Wetterradarnetzwerkes oder die Infrastrukturerneuerung für die Radiosondierungen bei MeteoSchweiz für ein PPP-Pilotprojekt wenig eignen. Vielmehr sind Erstellung und Verkauf von Produkten im Bereich der «Auskünfte» und «Wetterprognosen Schweiz» als PPP geeignet. In Spanien ist der staatliche Wetterdienst entsprechende Partnerschaften mit Privaten eingegangen. In beiden Bereichen besteht sowohl
in der Schweiz als auch in Europa ein gut funktionierender Markt, der genügend private Anbieter hat, um PPP zu realisieren.
Im Fall einer zu teuren IT für Wetterberichte im Auftrag der MeteoSchweiz würde der Private im eigenen Interesse die Risiken mindern, die zu dieser Kostenüberschreitung führen. Fällt die Nachfrage nach Auskünften kleiner als geplant aus, müsste der Betreiber der Auskunftsstelle diese Mindererlöse selber tragen. Auch Mindererlöse durch eine ungenügende Produktqualität trägt der PPP-Partner. Durch leistungsorientierte Entschädigungsmodelle hat der Bund die Möglichkeit, positive Anreize zu schaffen. Für Bauprojekte der armasuisse Immobilien lassen sich mittels PPP Mehrkosten zur Beseitigung von Planungs- und Ausführungsmängeln aufgrund höherer Professionalität auf Dritte übertragen. Vor allem Risiken wegen unzureichender Kosten-Nutzen-Analysen des Projektentwurfes, der Umsetzungsstandards und der technischen Ausstattung sowie Mehrkosten durch Terminüberschreitungen können dem Privatunternehmen angelastet werden. Ebenso fällt das Risiko der Unterhalts- und Instandhaltungskosten, die über die gesamte Lebensdauer von Infrastrukturprojekten anfallen und den Faktor drei bis vier der Investitionskosten betragen können, dem Privaten zu.
Intensive Vorbereitung ist ein Muss
Die Studie zeigt auf, dass es noch einige Schritte braucht, bis Pilotprojekte in den untersuchten
Bundesinstitutionen realisiert werden können. PPP lässt sich nur mit intensiver Vorbereitung umsetzen.
Bei armasuisse Immobilien ist es nötig, die Prozessabläufe anzupassen. Dies würde nach der kürzlich
erfolgten Anpassung an das neue Mietermodell des Bundes eine weitere umfassende Strukturveränderung bedeuten. Aufgrund der langen Dauer von PPP-Projekten sind planbare Bedürfnisse wichtig. Die Nachfrage des Hauptkunden der armasuisse Immobilien, der Schweizer Armee, wird stark vom Parlament beeinflusst und ist tendenziell rückläufig, so dass eine Verpflichtung schwierig abzugeben ist. Für MeteoSchweiz hat sich gezeigt, dass die Kooperationsbereitschaft intern vorbereitet und erhöht werden muss. Der private Sektor wird noch zu stark als Konkurrent angesehen. Der Einstieg empfiehlt sich in kleinen Schritten. Projekte mit kurzer Realisierungszeit bringen erste Erfolge, schaffen beidseitiges Vertrauen und helfen, Vorurteile abzubauen. Grosse Schritte sind (noch) kaum machbar zu gross sind die Bedenken auf Seiten des Bundes vor Personalabbau und politischen Unstimmigkeiten, wie sie der Fall Swissair ausgelöst hat.
Effizienter und günstiger
Fest steht: Sowohl für armasuisse Immobilien als auch MeteoSchweiz besteht PPP-Potenzial. Die Analyse hat für beide Bundesinstitutionen ergeben, dass die Leistungserbringung gewisser Bundesaufgaben von Dritten effizienter und kostengünstiger erbracht werden kann. Der Vorteil für den Bund ist vor allem die Übertragung von Risiken auf den Privatsektor. Um PPP-Projekte erfolgreich zu starten, müssen Hemmnisse abgebaut werden. Dabei geht es primär darum, die Kooperationsbereitschaft der Bundesinstitutionen gegenüber dem privaten Sektor zu erhöhen.
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Zu den Autoren
PROF. DR. SC. MATH. Roman Boutellier ist ordentlicher Professor für Technologie- und
Innovationsmanagement am Departement für Management, Technologie und Ökonomie der ETH Zürich.
Berthold Barodte, Dipl. Ing. ETH, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Technologie- und Innovationsmanagement an der ETH Zürich und schreibt seine Dissertation im Bereich Risikomanagement.
Patrick Müller, Dipl. Arch. ETH, MAS MTEC /BWI, ist Chef Bedürfnis Führungsanlagen und Projektleiter bei der Schweizer Luftwaffe.
DR. PHIL.-NAT. Christoph Schmutz, MAS ETH MTEC/BWI, ist Fachspezialist Flugmeteorologie und
stellvertretender Prozessleiter Flugwetter beim Bundesamt für Meteorologie und
Klimatologie.
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Quelle
io new management, Datum: 19.01.2007
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Literatur
Bolz, U. (2005): Public Private Partnership in der Schweiz. Zürich.
Budäus, D.; Grüning, G. (1997): Public Private Partnership Konzeption und Probleme eines Instruments zur Verwaltungsreform aus Sicht der Public Choice-Theorie. In: Budäus D.; Eichhorn, P. (Hrsg.): Public Private Partnership. Baden-Baden.
FWK München (2006): Bundesministerium für Verkehr: Bau und Stadtentwicklung.
http://www.ppp-bund.de/ppp_projekte.htm#fwkm, zuletzt besucht: 17.05.2006.
Fukuyama, F.S. (2004): State Building. Governance and World Order in the Twenty-First Century. Cornell University Press, London.
Li, B.; Akintoye, A. (2003): An Overview of Public-Private Partnership. In: Akintoye, A.; Beck, M.; Hardcastle, C. (Hrsg.): Public Private Partnerships. Managing Risks and Opportunities. Oxford.
NZZFolio (2006): Privatisierung, Staat am Ende? Radikale Experimente rund um den Globus. September 2006, Zürich. S. 45.
Scheerer, N. et al. (2005): Teil III: Wirtschaft und Finanzen. In: Bolz U. (Hrsg.): Public Private Partnership in der Schweiz. Zürich.
Schuppert, G. (2004): Der Gewährleistungsstaat Ein Leitbild auf dem Prüfstand. WZB-Mitteilungen, Heft 104. Berlin.
Stember, J. (2005) Partnerships und Kooperationen: Praktische Kooperationsmodelle für zukünftige Verwaltungen? In: Stember (Hrsg.): Public Private Partnerships. Zukuntftsmodelle für öffentliche Verwaltungen. Ostbevern.
Zimmermann, G. et al. (2005): Teil V: Erfahrungen und Praxisbeispiele. In: Bolz U. (Hrsg.): Public Private Partnership in der Schweiz. Zürich.