Als ein grundlegendes Prinzip der Mediation wird die Eigenverantwortlichkeit der Menschen bei der Regelung oder Lösung von Auseinandersetzungen und Konflikten genannt. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer dieses Workshops beschäftigen sich genau damit. Im Mittelpunkt stehen dabei drei Fragen: Welche politischen und gesellschaftlichen Grundlagen und Gründe sprechen für oder gegen Partizipation? Was kann durch Partizipation erreicht werden und was nicht? Was ist für eine effektive Partizipation erforderlich? Im ersten Abschnitt des zweiteiligen Workshops diskutieren die Workshop-Besucherinnen und -besucher in drei Gruppen über die angesprochenen Fragen, und tauschen sich darüber aus. Im Anschluss daran geht Horst Zillessen nochmals vertiefend auf die Fragen ein und bezieht sich dabei immer wieder auf zwei Mediationsprojekte aus der jüngeren Vergangenheit: den  geplanten Ausbau der Bahntrasse durch das Salzburger Gasteinertal und den Ausbau des Flughafens Wien. 

Zur ersten Frage: Welche politischen und gesellschaftlichen Grundlagen und Gründe sprechen für oder gegen Partizipation? werden unterschiedliche Antworten gefunden. Als wesentliche normative Grundlagen werden das Primat der Politik und ein Demokratieverständnis angeführt, das über blosse Regelungsmechanismen hinausgeht.

Als Hauptargument für Partizipation wird genannt, dass sie dabei helfe, Komplexität zu vollziehen: „In einer dynamischen Welt, in der Dinge unklar sind und nicht verstanden werden, kann man über Partizipation die vielen Perspektiven in den Griff bekommen und schafft damit einen Grundkonsens und Entscheidungsakzeptanz“. Jemand, der realitätstauglich sei, müsse die Welt, in der er lebt, anerkennen. Das könne er eben über Partizipation, indem er die Risiken  des Miteinanders und die Konflikte, die durch einseitige Entscheidungen entstünden, „vergemeinschaften“ kann, so dass letztendlich alle  beteiligt seien und diese Risiken anerkennen, fasst Christopher Gohl die Resultate seiner Gruppe zusammen.

Der Partizipation wird in der Gruppe auch negative Absichten unterstellt: So bieten etwa manche Flughäfen Partizipation nur an, um mögliche Kritiker ruhig zu stellen. Hier taucht die Frage auf, ob Partizipation echtes Mitentscheiden bedeutet oder bloss eine PR-Massnahme ist: Sollen nur Widerstände überbrückt  und kostspielige juristische Auseinandersetzungen vermieden werden? Was sind die wirklichen Motive?

Als Bedingungen erfolgreicher Partizipation werden einstimmig genannt: der klare Auftrag des Auftraggebers, eine garantierte Entscheidungsbeteiligung und die ehrliche Benennung des Diskussionsgegenstandes.

Die zweite Frage lautet: Was kann durch Partizipation erreicht werden – und was nicht? Die zweite Gruppe einigte sich auf Folgendes: „Wenn wir partizipieren, integrieren wir uns in die Problemstellung, mit der Partizipation geben wir jeder Person das Recht, mitzumachen. Partizipation ist nicht Ausgleich, ist nicht Einstimmigkeit, bedeutet auch – aber nicht nur – miteinander zu reden“. Jeder habe das Recht auf Kommunikation, was allerdings Kommunikationsfähigkeit voraussetze. Erforderlich für eine erfolgreiche Partizipation sei auch, dass die Beteiligten sich darüber einig sind, diese Partizipation als Konfliktlösungsmethode zu akzeptieren, und bereit sind, Verantwortung zu übernehmen.

Die dritte Frage: Wie kann man eine effektive Partizipation erreichen? wurde in einer weiteren Gruppe bearbeitet. Sprecher Gerhard Jakisch berichtet, dass sich seine Gruppe zunächst über Definitionsfragen Gedanken machte, wobei sich mehr Fragen als Antworten ergaben: Partizipation als Teilnahme woran – am Leben, an der Mediation, an der Politik oder anderen Entscheidungen? Wenn man an Entscheidungen teilnimmt und sie mitträgt: Ist das mitbestimmend oder fremdbestimmt? Muss man harmonisieren, wenn man eine Entscheidung will? Welche Ambivalenz lässt man zu?

Grundlagen für effektive Partizipation seien: das Verständnis der Fachsprache, die leicht zum Konfliktherd werden kann – wer sie nicht versteht, ist ausgegrenzt; ein ähnlicher Wissenstand, der Verständnis ermöglicht, schliesslich die Klärung der Frage, ob es ökonomische Gründe sind, die jemanden zur Teilnahme an Partizipation veranlassen.

Horst Zillessen eröffnet seinen Beitrag mit einer humoristischen Folie zu den drei Menschenklassen, die wären: Einige wenige, die dafür sorgen, dass in der Politik und in der Verwaltung etwas geschieht. Viele, die zuschauen, wie etwas geschieht. Und die überwältigende Mehrheit, die keine Ahnung hat, was überhaupt geschehen ist.

Laut Horst Zillessen kann es in einer Demokratie zu erheblichen Konflikten führen, wenn die Mehrheit feststellt: „Da ist ja etwas passiert, dass mein Leben nachhaltig beeinträchtigt!“ Unter der Perspektive demokratischer Legitimation sei es sinnvoll zu fragen, wie die Mehrheit zumindest an die Chance kommen könne, sich für das zu interessieren und an dem zu beteiligen, was für ihr Leben wichtig ist.

Schon die Griechen hätten gewusst: „Wir werden nie erreichen, dass alle an allem partizipieren“. Diese Idee müsse gleich bei Seite geschoben werden. Allerdings müssten die Menschen mehr Chancen zur Partizipation bekommen – das sei vor allem im Zuge der Einführung der Demokratie in Deutschland  wichtig gewesen. „Die Schweiz hat ja immer schon ganz andere Mitbestimmungsformen gehabt.“ Mit Hilfe der Partizipation könne man manche politischen Konflikte entschärfen : Angesichts der Komplexität der Verwaltung könne Partizipation dazu beitragen, die inhaltliche Richtigkeit und Angemessenheit von Entscheidungen zu optimieren. Denn sie biete die Chance, dass die Betroffenen sagen können, was ihnen wichtig sei und was sie eigentlich wollen. Für die Verwaltung sei es daher sehr wichtig, die organisierten Verbände einzuladen: „Das Spannende ist ja, dass diese als Lobbyisten anerkannt sind“. Das politische System sehe also durchaus Möglichkeiten zur Partizipation vor: „Wir müssen sie nur gezielter wahrnehmen. Für das, was wir mit Mediation anstreben, reicht das natürlich nicht aus. Aber es ist ein guter Ansatz, wie wir das System optimieren können“.

Eine weitere Folie wird aufgelegt, darauf der Spruch: „Whatever it is, we are against it“. Horst Zillessen: „Das kann passieren, wenn die Betroffenen keine Ahnung haben, was wieso passiert. Sie erschweren auf diese Weise das Geschäft der Politik ungemein“. Hier zeige sich, dass Partizipation Sinn mache, unabhängig davon, in welchen Formen sie vollzogen wird. Die Politik versuche schon länger, die Menschen für die Politik zu öffnen und zwar durch Bürgerausschüsse, Bürgerbeiräte, Bürgerfragestunden: „Für die Menschen stellt sich dabei die Frage, wie effektiv das für sie ist. Können sie in diesen Verfahren wirklich reflektieren, diskutieren, nachdenken und gegebenenfalls auch gemeinsam entscheiden?“ Deshalb sei eine Reihe anderer Möglichkeiten entwickelt worden: Runde Tische, Bürgerinitiativen, Zukunftswerkstätten, Planungszellen, Bürgergutachten, Konsensuskonferenzen und mehr. „Das heisst: Auf der Ebene der Zivilgesellschaft sind in der Vergangenheit mehrere Formen gefunden worden, wie man das demokratische Entscheidungssystem optimiert. Das heisst ja nicht, dass Partizipation die Legitimation der politischen Entscheidungsträger beeinträchtigt oder politische Entscheidungen einschränkt, sondern dass Partizipation nur die üblichen Entscheidungswege für die unmittelbaren Interessen der Betroffenen öffnet.“

Dieser Gesichtspunkt führe weiter zu tiefgehenden demokratiepolitischen Überlegungen, so Horst Zillessen. „Es geht nicht mehr nur darum, Leute auszuwählen, die sagen, was geschieht, sondern dass Wählerinnen und Wähler auch die Möglichkeit haben müssen, inhaltlich wenigstens zu einem Teil zu sagen, was sie wollen. Daran hat zumindest unsere Demokratie gekrankt, dass das auf der Basis unseres politischen Systems kaum möglich war“.

Daraufhin kommt Horst Zillessen auf die folgenden Prinzipien für eine effektive Partizipation zu sprechen:

1. Klar formulierte Erwartungen, was durch Partizipation erreicht werden soll: „In einem konkreten Projekt darf man nicht erwarten, dass man das ganze System verändert, sondern muss versuchen, Partizipation themen- und  projektspezifisch einzusetzen“.
   
2. Rechtzeitige und bestmögliche Integration in den politischen Entscheidungsprozess: „Dieser Entscheidungsprozess ist dreigeteilt in die Entscheidungsvorbereitung, die Entscheidungsfindung und die Entscheidungsumsetzung.  Aus demokratiepolitischer Perspektive ist wichtig, dass möglichst viele Interessen der Betroffenen in die Entscheidungsvorbereitung einfliessen können. Dazu dienen die unterschiedlichsten Formen der Partizipation.“ Die Schwierigkeit sei, die Betroffenen rechtzeitig zu integrieren: „Eine Erkenntnis meiner Zusammenarbeit  mit den Bürgerinitiativen war, dass sie erst auf den Plan gerufen wurden, wenn schon eine Entscheidung gefallen oder das Projekt sogar schon realisiert war ihr Engagement blieb dann oft erfolg- und folgenlos“. Eine bekannte Ausnahme sei der Fall Hainburg in Österreich. Aber meistens, seien die Bürgerinitiativen zu spät eingebunden worden. Faszinierend an Mediation sei dagegen, dass sie – wie etwa im Fall der geplanten   Erweiterung des Flughafens Wien-Schwechat – schon bei der Planung eingesetzt werde, wenn es noch darum gehe, was überhaupt gemacht werden soll. „Dann ist Mediation eine intelligente Art der Partizipation, weil sie den Betroffenen ermöglicht, sich rechtzeitig am Zustandekommen der Entscheidung, der Planung zu beteiligen. Und das bedeutet eine Optimierung der Entscheidung, in fachlicher Hinsicht wie von den Kosten her. Wenn es beispielsweise um Infrastrukturmassnahmen geht, liegen die Kosten für diese Form der  Partizipation im Promillebereich der Gesamtkosten.“ Daraus folgt: Einbeziehung der Betroffenen in jeden – auch den ersten – Schritt der Entscheidungsfindung, nicht nur in den letzten.
   
3. Genaue Ausrichtung auf den Teil der Öffentlichkeit , der sich betroffen fühlen könnte: „Mediation ist eine Optimierung der Entscheidungsvorbereitung, weil ja im öffentlichen Bereich die Zuständigkeit der Verwaltung und der Politik nicht ausgehebelt werden kann. Insofern führt Mediation zu  einer besseren Reflexion, einer besseren Einbeziehung von unterschiedlichen Sichtweisen und von unterschiedlichem Know-How. Denn die Betroffenen einer Eisenbahnlinie etwa haben ein beträchtliches Know- How im Hinblick auf ihre eigene Situation.“ 
   
4. Unterschiedlichste Partizipationsformen, die den Interessen und Voraussetzungen der Betroffenen Rechnung tragen: „In Wien gab es öffentliche Veranstaltungen, wie ich sie so ähnlich das erste Mal in Denver erlebt habe, wo es um die Endlagerung von Atommüll ging. In Wien waren das vergleichbare diskursive Verfahren mit ca 300 Leuten, die – aufgeteilt an 20 runden Tischen – gemeinsam versucht haben herauszufinden, was ihre Bedürfnisse sind. Wir haben die Ergebnisse dann auf Flipcharts aufgeschrieben und später ins Internet zur öffentlichen Einsicht gestellt. Diese Form der Einbeziehung der Betroffenen öffnet zusätzliche Möglichkeiten, die Legitimationsbasis eines Mediationsverfahrens zu verbreitern. Wobei wir hier noch einmal davon ausgehen müssen, dass sich nicht alle an allen Entscheidungen beteiligen können.“
   
5. Nachvollziehbar festlegen, dass und wie die Beteiligten Einfluss auf den Entscheidungsprozess nehmen können: „Im Gasteinertal oder beim Flughafen Wien wurden zwischen den Parteien bindende privatrechtliche Verträge geschlossen. Effektive Partizipation bedeutet, dass das, was man da tut, auch etwas bewirkt. Das war ja stets das Problem bei den Bürgerinitiativen, die sich wahnsinnig eingesetzt haben, aber nichts mehr bewirken konnten, weil das Atomkraftwerk oder die Müllverbrennungsanlage schon standen.“

In seinem Vortrag „Vom Diktator zum Mediator“ zeichnet Horst Zillessen auch die Geschichte der demokratischen Entwicklung nach:

„Im Obrigkeitsstaat, den wir in Deutschland noch bis 1918 gehabt haben, war die vorherrschende Grundlage der Entscheidung die Macht, und die Form der Entscheidung war der Befehl. In der Weimarer Republik haben wir dann Ansätze eines Rechtstaates bekommen, in dem die Macht zwar nicht beiseite geschoben wurde, aber durch das Recht eingeschränkt wurde. Die Form der Entscheidung war nicht mehr nur der Befehl, sondern auch die Beratung. Es gab und gibt also keine absoluten, sondern nur relative Veränderungen.“ Nach wie vor brauche man in einem demokratischen Staat die Macht und in bestimmten Situationen auch den Befehl, um Entscheidungen durchsetzen zu können. Doch bei der zivilisatorischen Entwicklung hin zum Rechtstaat und zur Zivilgesellschaft träten – im dritten Schritt - zumindest teilweise Interessen an die Stelle des Rechts und ergänzten Formen der Kooperation die üblichen Entscheidungsformen „Beratung“ und „Befehl“.

Die zivilgesellschaftliche Entwicklung werde sich weiterhin in diese Richtung vollziehen. Denn es habe nicht nur Veränderungen im politischen Bereich gegeben, anders geworden seien auch die gesellschaftlichen Grundlagen der Politik im „Zeitalter des eigenen Lebens“, wie der Soziologe Ulrich Beck sagt. „Wir lassen uns nicht mehr alles gefallen. Es  haben sich mit den größeren demokratischen Rechten die objektiven Voraussetzungen  und im Hinblick auf  das gestiegene Selbstbewusstsein des Einzelnen  auch die subjektiven Voraussetzungen geändert. Hinzu kommt, dass man in einer „Gesellschaft von Erben“ über Geld verfügt, um sich gegen staatliche Anforderungen notfalls gerichtlich zur Wehr zu setzen. Das kann noch zu einigen Veränderungen führen.“

Als Beispiel für gelungene Mediation nennt Horst Zillessen das Verfahren im Gasteiner Tal. „Ein sehr schönes Beispiel, wie in einer umgrenzten lokalen Situation wirkliche Partizipation funktioniert hat.“

„Das Grundproblem war, dass die Österreichischen Bundes Bahnen (ÖBB) durch den EU-Vertrag gezwungen waren, eine Hochleistungsstrecke durch das wunderschöne Tal zu bauen, um eine weitere Nord-Süd-Querung der Alpen zu ermöglichen.“ Ursprünglich war geplant, die Bahn über mehrere riesige Brücken in Richtung Hofgastein, Bad Gastein und in den Tauerntunnel zu führen. Alle sechs Minuten sollte dort künftig ein Zug fahren können.

Im Jahr 1999 haben zwei Millionen Touristen in dem Tal übernachtet, so dass die Bevölkerung fürchtete, die Bahn werde den Fremdenverkehr – und damit ihren Wohlstand – ruinieren. Zehn Jahre hatte der Konflikt schon gedauert und es zeigte sich, dass vieles auch von den beteiligten Personen abhängt. „ein Planer der ÖBB ist in das Tal gefahren und hat gemeint, schöner könne man ja diese Brücken nicht bauen, die sähen doch traumhaft aus. Die Leute im Tal haben ihn für verrückt erklärt – und rausgeworfen.“

Erst nachdem die Talbewohner die Salzburger Landesregierung 1998 mit einer Fax-Aktion  lahm gelegt hatten, lenkte die Regierung ein und der damalige Verkehrsminister Caspar Einem schlug eine Mediation vor. Dazu kam es dann auch und das Tal war folgendermaßen beteiligt: mit den Gemeinden in Gestalt ihrer Bürgermeister und Vizebürgermeister, mit den ÖBB (die mit ihrem Chefplaner jemanden geschickt hatten, „der etwas zu sagen hatte“), mit der Landesumweltanwaltschaft (LUA – eine spezifisch österreichische Einrichtung, die sich verwaltungsnah und gleichwohl nachdrücklich für Umweltbelange einsetzt).  Beteiligt waren außerdem Bürgerinitiativen der drei tangierten Orte, der Österreichische Alpenverein und die örtlichen Kur- und Tourismusverbände. Das Tal war geschlossen für die Mediation. „Daher stellte sich für uns die Frage nach der demokratischen Legitimnation nur sehr begrenzt, weil von dieser Entscheidung nur dieses Tal betroffen war. Durch die vielen Beteiligten hat es eine breite Einbindung der Bevölkerung in das Mediationsverfahren gegeben.“    

Im Rahmen des Mediationsverfahrens wurden zwei Vorschläge erarbeitet: In Badhofgastein wird schon an der Tunnellösung gearbeitet. Wegen der geologischen Verhältnisse wird der Tunnel noch länger, als die Hofgasteiner gehofft haben. In Badgastein sollen der Bahnhof in den Berg verlegt und die Passagiere mit einem Fliessband in den Berg zu den Zügen transportiert werden. Das hat allerdings noch nicht begonnen, weil das Geld dafür noch nicht bereit gestellt worden ist.

Alles wurde vertraglich geregelt: Die Gemeinden haben sich verpflichtet, die baurechtlichen und raumordnungsmässigen Voraussetzungen zu erarbeiten und nicht zu klagen, so dass die ÖBB bauen können. Die ÖBB wiederum haben sich bereit erklärt, die Einreichprojekte den Gemeinden zur Prüfung vorzulegen, ob sie dem Mediationsergebnis entsprechen, und im Falle einer Ablehnung erneut eine Mediation durchzuführen. Bei allen weiteren Konflikten solle auch wieder Mediation eingesetzt werden. Horst Zillessen: „Ich denke, das ist ein sehr schönes Beispiel, wie man mit Mediation auch demokratische Partizipation ermöglichen kann“.

Im Fall des Flughafens Wien ist das Problem etwas anders dimensioniert. Auch dort sei eine Reihe von vertraglich abgesicherten Ergebnissen erzielt worden. So gebe es etwa einen allgemeinen Mediationsvertrag, der festschreibt, dass eine Erweiterung des Flughafens nur unter folgenden Bedingungen erfolgen kann: Die Lage der dritten Piste wurde im Mediationsverfahren neu und anders festgelegt, als es die Vertreterinnen und Vertreter des Flughafens ursprünglich wollten. Was die Lärmbelastung in der Nacht angeht, so wurde festgelegt, dass jährlich nicht mehr als 3000 Nachtflüge zugelassen werden, darin sind alle Verfrühungen und Verspätungen, Ambulanz- und Bedarfs flüge und dergleichen bereits enthalten. Des weiteren wurden Maßnahmen des technischen Lärmschutzes vereinbart. Die Flughafen Wien AG (FWAG) zahlt für lärmdämmende Fenster, Türen und sonstige technische Maßnahmen bei Häusern in höher belasteten Zonen (oberhalb 57dB Leq).  Ab einer Lärmbelastung von 60db Leq finanziert die FWAG den Anrainern, die ein Einfamilienhaus mit einem Garten besitzen, bis zur Höhe von € 18.000 einen Wintergarten. Deckelungsregelungen für bestimmte Lande- und Startpisten sollen verhindern, dass besonders betroffene Gemeinden noch stärker belastet werden. Die Gemeinden und Bürgerinitiativen haben umgekehrt zugesagt, dass sie im Verfahren zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nicht gegen das Einreichprojekt der Flughafen AG klagen und auch nicht Dritte dabei unterstützen werden, wenn das Projekt die Mediationsergebnisse  umsetzt. Die Gemeinden haben sich zudem verpflichtet, in den Fluglärmzonen ab 57dB Leq keine zusätzlichen Bauprojekte und Zusiedlungen mehr zu gestatten. Dafür errichtet der Flughafen einen Umweltfond mit drei Millionen Euro pro Jahr, um die Gemeinden dafür zu entschädigen, dass sie bestimmte Wachstumsmöglichkeiten nicht mehr wahrnehmen können. 25 Prozent dieser drei Millionen sind für nachhaltige Projekte in der Region auf Vorschlag der Bürgerinitiativen vorgesehen.

Horst Zillessen resümiert: „Hier ist etwas erreicht worden, dass in der Geschichte der Mediation sicher einzigartig ist. Gleichwohl stellt sich für einen Aussenstehenden die Frage, wie es mit der demokratischen Legitimation für jene aussieht, die nicht beim Mediationsverfahren dabei waren. Doch was hier für die Betroffenen erreicht wurde, wäre in keinem anderen Verfahren – etwa der UVP – möglich gewesen.“ Dass die Bürgerinitiativen gesagt hätten, die am stärksten belasteten Fluglärm-Opfer sollten auch am meisten entlastet werden, ist für Horst Zillessen bis heute „ein sehr ehrenhaftes Prinzip“.