Und oft ist es der Begriff des  „Föderalismus“, der zur Begründung von allem und jedem herhalten muss: gleichermassen für Defizite wie für Stärken wie auch für Abgrenzungen im Sinne von: „Halt, das ist meine Schlange, nicht deine!“

Bitte verstehen Sie mich nicht falsch. Ich will damit nichts gegen den Föderalismus gesagt haben und ich sehe E-Gov keineswegs als die bedrohliche Schlange Apolls . Nein, das Bild symbolisiert vielmehr etwas anderes: Es sind drei Figuren in der Laokoon-Gruppe dargestellt, die mit dem gleichen Problem befasst sind. Wenn heute also von Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen die Rede ist, dann darf die dritte Ebene – nämlich diejenige der Gemeinden – im Ganzen nicht vergessen werden. Wo nicht alle drei Ebenen mitspielen, bleibt E-Gov unweigerlich amputiert.

Zweite Vorbemerkung: Ich erlaube mir, den Anachronismus der antiken Mythologie für unser heutiges Thema noch etwas weiterzutreiben. Wir könnten uns zur Behandlung wieder einmal auf die relevanten Grundfragen der Schulphilosophie besinnen:

(Quis – quid – ubi – quibus auxiliis – cur - quomodo – quando)
Wer – was – wo - mit welchen Mitteln – warum - wie – wann

Sie sind mir sicher dankbar, wenn ich nicht alle Frage abpunktiere. Ich beschränke mich heute auf die Fragen

  1. Zusammenarbeit - warum?
  2. Zusammenarbeit - wer?
  3. Zusammenarbeit - was?
  4. Zusammenarbeit - wie?

Und beginne mit der Frage „Warum“.

  1. Zusammenarbeit – warum?

Die allererste Überlegung, nämlich ob wir mit dem E-Gov überhaupt das Richtige angehen, darf ich hier und heute eigentlich gar nicht aufwerfen. Ob man nun E-Gov-Turbo oder E-Gov-Skeptiker ist,  – wir kommen jedenfalls nicht um E-Gov herum. Und die Umfrageergebnisse zeigen, dass der elektronische Behördengang bzw. elektronische Partizipation einem offensichtlichen Kundenbedürfnis entspricht. Dabei ist Zusammenarbeit unumgänglich, um die Probleme zu lösen. Und Probleme aus Sicht des Staates haben wir wahrlich genug. Ich greife nur ein paar Punkte heraus:

  • Einmal sehen wir uns mit einer Fülle – um nicht zu sagen „Überfülle“ – von Papieren und Konzepten konfrontiert. Ich kann sie schon gar nicht mehr zählen, geschweige denn lesen. Jeder, der etwas auf sich hält, produziert dazu etwas. 1x der Bund, 26x die  Kantone und eine Vielzahl von Gemeinden. Das machen alle sehr schön, aber eben autonom.
  • Als zweiter Punkt wird zudem noch auf allen Stufen beredte Klage über knappe Mittel und keuchende Staatshaushalte geführt. Fast ist man versucht zu sagen, die Gürtel werden immer enger, dafür die Gürtelschnallen immer schöner. Das hilft eigentlich nicht weiter.
  • Um die Durchgängigkeit von E-Gov sicherzustellen, braucht man nun den Föderalismus keineswegs anzuzweifeln, sondern was fehlt, ist Koordination. Und ich meine dies von oben bis unten. Hier muss die Zusammenarbeit ansetzen. Sonst versucht hier jeder seinen eigenen Abschlag im Nebel. Und das heisst wohl auch ein übermässiger Verbrauch von Mitteln. Ob wir uns das auf die Dauer leisten wollen und vor allem leisten können, ist mehr als offen. Anknüpfend am Referatstitel von Hanna Muralt könnte man in Abwandlung dazu sagen: „Vielleicht Fehler machen, aber bitte nicht 26x oder gar 3000x die gleichen – und lernen, auch vom inländischen Nachbarn“.
  1. Zusammenarbeit - wer?

Sie werden mich vielleicht etwas ratlos anschauen, was denn die Frage überhaupt soll. Der Referatstitel „Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen“ sagt es ja. Das ist auch durchaus richtig, aber nicht ganz vollständig. Auch die Gemeinden sind Teil des Zusammenspiels.

Freilich bietet sich der Ansatz an, dass der Bund auf die Zusammenarbeit mit der nächstunteren Ebene, den Kantonen, fokussiert. Und die Kantone ihrerseits, das gebe ich gerne zu, reagieren auch empfindlich, wenn das nicht so wäre. Die föderale Stufenfolge sollte auch hier eingehalten werden: Der Bund arbeitet mit den Kantonen, die Kantone mit ihren Gemeinden zusammen.

Nun hat man allerdings auch schon andere Wege beschritten: Für das nationale Portal ch.ch beispielsweise schloss der Bund Vereinbarungen mit den Kantonen, die sich finanziell und personell auch daran beteiligen. Im Lenkungsgremium des Steuerungsausschusses räumte man aber neben den Kantonsvertretern auch den Städten und Gemeinden eine Einsitznahme ein, um eben diese Partner einzubinden. Das ist eigentlich nicht ganz ohne Zündstoff, zeigt aber eben, dass E-Gov ohne Einbindung aller drei Ebenen nicht funktioniert.

Als Regelfall muss aber eine Orientierung an den üblichen föderalen Partnerschaftsstufen angepeilt werden. Das ist für die Kantone je nach kantonaler Ausgestaltung und Atmosphärik schon Herausforderung genug. Immerhin darf ich hier aber beispielhaft meinen Nachbarkanton St. Gallen erwähnen, wo soeben der Kanton mit 89 Gemeinden eine Rahmenvereinbarung über die E-Gov-Zusammenarbeit zwischen diesen beiden Stufen abgeschlossen hat.

In der Frage der Ebenen steckt freilich noch ein tieferliegendes Problem: Wenn ich meinen Kanton betrachte, so stelle ich fest, dass bisher Prozesse angepackt und ja auch angeboten werden, die durch eine Staatsebene erledigt werden können. Als Beispiel: Unser Strassenverkehrsamt hat tolle Lösungen für verschiedenste Angebote – von elektronischer Autonummernbestellung bis zur online-Reservation der Fahrzeugkontrolle – , ebenso bieten unsere Steuerverwaltung und andere Amtsstellen Interessantes an. Aber es sind Angebote, die eben alle aus einem Hause kommen. Viel steiniger ist aber der Weg etwa bei interaktiven Angeboten wie Baugesuchen, welche die Stufe Gemeinde, Kanton und allenfalls auch noch Bund durchlaufen müssen. Dort stehen wir noch an. Und sogar innerhalb der gleichen Staatsebene hat die Durchlässigkeit für Prozesse über Departemente und Ämter hinweg noch Sand im Getriebe. Wo der Faden der Durchlässigkeit reisst, wird der ganze Prozessnutzen praktisch entwertet.

Und damit kommen wir gleich zu einem letzten Problem in der Frage „wer“: Darin steckt nämlich immer auch mehr oder weniger deutlich die Frage nach der Führung. Jemand muss den Lead übernehmen. Häufig ist mit der Federführung eben auch ein finanzielles Engagement bzw. überhaupt die Kostentragung verbunden, und das schreckt ab.

  1. Zusammenarbeit – was?

Ich verweise dazu auf ein Papier der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz, welche sich kürzlich zur Rolle der Kantone im E-Gov äusserte. In diesem Papier benennt die Staatsschreiberkonferenz folgende Stossrichtungen:

  • Bestimmung der wichtigsten Themengebiete für E-Gov-Anwendungen schweizweit
  • Identifikation, Priorisierung und Umsetzung der wichtigsten technischen und rechtlichen Grundlagen

Deshalb skizziert die Staatsschreiberkonferenz eine Ausarbeitung wie folgt:

  • Thematischer Masterplan
  • Grundlagen Masterplan

Zum thematischen Masterplan (und ich stelle diesen Teil bewusst voran): Es ist ja so. Jeder baut im Moment an seinen eigenen Schwerpunkte im E-Gov-Bereich. Hier tut eine übergreifende Abstimmung und eine Optimierung der Abbildung für die entsprechenden elektronischen Prozesse Not. Gemeinsam verlangt ist

  • eine Identifizierung der Kunden-/Verwaltungs-Prozesse,
  • eine Katalogisierung nach Zielgruppen und sodann
  • eine Priorisierung.

Damit sollten sich thematische Arbeitspakete definieren lassen, die durch die zuständigen Fachabteilungen der betroffenen Staatsebenen bearbeitet werden können. Die Eruierung der Prozesse sehe ich als Verbundaufgabe von Bund und Kantonen. Dass man sich dabei am Nutzen für die Bevölkerung und die Zielgruppen orientiert, versteht sich von selbst. Ebenso dass man sich Aufwendungen besser spart, wo das Kosten-Nutzen-Verhältnis nicht stimmt. Bekanntlich ist gerade der E-Gov-Bereich manchmal anfällig auf einen gewissen Narzissmus und sogenannte „Orchideen-Projekte“ - wunderschön, aber für eine ganz kleine Zahl von Nutzern, dafür mit unverhältnismässig hohen Kosten.

Zum Grundlagen-Masterplan: Die Umsetzung der im Themen-Masterplan festgelegten Angebote fordert nach Grundlagen: technische Standards, Harmonisierungen, Servicekomponenten, rechtliche Vorgaben usw. Diese Grundlagen müssen – Föderalismus hin oder her – einheitlich geregelt sein, sonst wird Durchgängigkeit nicht realisierbar sein. Natürlich rede ich hier nicht einer Nivellierung nach unten das Wort und natürlich will ich lobenswerte Initiativen einzelner Kantone oder Gemeinden in einzelnen Angeboten nicht ersticken. Wilde Sololäufe und stiebende Parforceritte Einzelner vergrämen aber einerseits das Zielpublikum, weil nur Teilschritte erschlossen werden, und strecken andererseits die Verwaltungen auf ein Proskrustesbett, weil Systeme vorgelegt werden, die nicht mehr und nur noch mit grossem Aufwand wieder miteinander verbindbar sind. Wohlgemerkt, Best-Practice Applikationen sind willkommen und sollen ausgetauscht werden können. Die Konkurrenz ist eine Stärke des Föderalismus und belebt. Aber das Spielfeld sollte mit einer koordinierten Planung abgesteckt sein und einen abgestimmten Rahmen aufspannen.

Vergessen wir aber nicht, dass bereits jetzt schon Zusammenarbeit besteht, dies in verschiedenen Gremien und Organen.

Nehmen wir nochmals ch.ch: Anfang des nächsten Jahres wird ch.ch mit neuem Auftritt und neuer Ausrichtung auf dem Netz erscheinen. In dem neu konstituierten Steuerungsausschuss haben sich Bund und Kantone gemeinsam auf die Ausrichtung auf einen erweiterten Adressatenkreis und die Positionierung als die nationale Einstiegsseite festgelegt. Das ist eine neue programmatische Richtungsvorgabe. Ch.ch übernimmt ferner die Vorgaben des Bundes zu Usability, Accessability und Corporate Design. So  betrachtet könnte sich der ganze Themenkomplex ch.ch als ein Baustein in einer grösser gefassten Zusammenarbeit Bund-Kantone verstehen.

  1. Zusammenarbeit – wie?

Das erwähnte Papier der Staatsschreiberkonferenz benennt einige Felder mit Handlungsbedarf und weist Aufgabenbereiche zu, teils mit Erwartungen an den Bund, teils mit Empfehlungen an die Kantone. Nur am Rande werden Sie dabei die pikante Wortwahl bemerkt haben. Es ist ja immer so: Vom Bund wird gefordert, den Kantonen wird empfohlen, und die Gemeinden kann man bestenfalls noch bitten. Wie dem auch sei, diese Definition der Aufgabenfelder können erste Schritte der Zusammenarbeit sein, dort brennt es offensichtlich unter den Fingernägeln.

- Nehmen wir den Bereich Technik: Hier vermissen wir durchgängige Standards. Natürlich haben die Kantone dabei auch noch Hausaufgaben, z.B. bei der Registerharmonisierung. Die Hauptlast liegt aber beim Bund: ein elektronischer Personen-Identifikator ist wahrscheinlich der Schlüssel, damit man behördenübergreifende Prozesse und als Fernziel Kontakte mit einmaliger Anmeldung überhaupt angehen kann.

- Oder nehmen wir den Bereich Recht: Solange keine Klarheit für die Kantone herrscht, welche rechtlichen Grundlagen sie überhaupt schaffen sollen oder müssen, drohen heterogene kantonale Regelungen E-Gov-Bereiche zu ersticken. Insgesamt lässt sich herauslesen, dass dem Bund eine führende Rolle zukommen muss.

Wie die konkrete Zusammenarbeit vonstatten gehen soll, dafür kann man sich verschiedene Modelle vorstellen. Eine umfassende gesetzliche Regelung existiert nicht - vielleicht noch nicht. Als Leitplanke für mich ist jedenfalls klar, dass man die inhaltliche Verantwortung und die finanzielle Beteiligung nicht auseinander reissen sollte; das gilt auch für die Projektorganisation. Ansonsten sind ja verschiedene Nuancen denkbar:

- Man kann sich über verschiedene Abstufungen in der Verpflichtung unterhalten: Zwang (nicht so gern), Anreiz (schon lieber), Partnerschaft mit Leistungsvereinbarungen, Freiwilligkeit.

- Oder über die Dauer, die ja auch variabel sein kann. Hier dürfte man eine langfristigere Lösung in Aussicht nehmen.

- Die Zusammenarbeit an sich besagt im weiteren nichts über mögliche interne Aufgabentragung. Nur als Denkanstoss:

  • Bund und Kantone entwickeln gemeinsam und bezahlen gemeinsam.
  • Oder getrennte Teile, z.B. die Kantone übernehmen die thematischen Masterplan-Bereiche, der Bund trägt die Grundlagen und Standards oder vice versa.
  • Oder alle verpflichten sich gemeinsam mit einer Rahmenvereinbarung, überlassen aber Pilotversuche oder einzelne Weiterentwicklungen einzelnen Kantonen mit separaten Vereinbarungen (ähnlich wie es derzeit im Bereich E-Voting praktiziert wird). Es braucht jedenfalls einen gewissen Freiraum für die Taktbestimmung der föderalen Teile.

Aber ein Punkt liegt mir noch am Herzen, den die Staatsschreiberkonferenz ebenfalls aufgegriffen hat: Wie auch immer die Zusammenarbeitsform aussieht, sollte dies nicht zu einer weiteren Inflation von Gremien führen. Allzu häufig lautet die Lösung „neues Problem - neues Gremium“. Das führt oftmals zu unklaren Aufgaben- und Kompetenzabgrenzungen und lähmt die Entscheidungswege.

Für einen stufenübergreifenden Ansatz wäre zudem eine einheitliche Gestaltung der Kompetenzaufteilung in den verschiedenen Staatsebenen förderlich. Und die Staatsschreiber haben hier schon selbstbewusst vorgeschlagen, die Gesamtverantwortung für Strategie und Inhalte bei den Staatskanzleien (bzw. der Bundeskanzlei) festzumachen, die Verantwortung für die technische Umsetzung hingegen den Informatik-Ämtern zuzuweisen. Das wird sicher noch zu diskutieren sein.

Drei Anliegen

Für den Erfolg einer Zusammenarbeit erachte ich drei Punkte als wesentlich. Darum sind es drei Anliegen, die ich für die künftige Zusammenarbeit anbringe:

- Pragmatismus statt Theorie - Theorien können wir unseren politischen Verantwortlichen auch nicht verkaufen;

- bestehende Einrichtungen statt immer neuer Strukturen - wir sind jetzt schon Meister der Doppel- und Trippelgremien;

- klare Verantwortlichkeiten und Anbindung an politiknahe Stabsstellen - wir sollten E-Gov nicht nur von der Technik regieren lassen. Vielleicht gelingt es dann auch, das Thema wieder viel weiter oben in der Aufmerksamkeitsagenda der politischen Verantwortungsträger zu verankern.

Schluss

Zum Schluss: Die Zusammenarbeit im E-Gov-Bereich zwischen Bund und Kantonen, aber auch Kantonen und Gemeinden ist zweifellos unerlässlich. Nun habe ich Sie ja zu Beginn mit der von Apoll gesandten Schlange vielleicht erschreckt. Wir müssen uns aber nicht als Laokoon und seine Söhne sehen. Es gibt noch andere Methoden im Umgang mit Schlangen, und ich bin zuversichtlich, dass sich dank der Zusammenarbeit das E-Gov - geführt von den harmonischen Flötentönen von Bund und Kantonen - anmutig und folgsam in die Höhe recken wird.

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Zum Autor

Referat von Dr. Rainer Gonzenbach, Staatsschreiber Kanton Thurgau