Diese These vertreten Ursin Fetz und Curdin Derungs vom Zentrum für Verwaltungsmanagement (HTW Chur). Sie entwickelten ein mehrdimensionales Instrument zur Erfolgsmessung von Gemeindefusionen. Ein Schnelltest ermöglicht den Vergleich mit einem Benchmark.

Ausgangslage

In den letzten Jahren sind in der Schweiz viele Gemeinden durch Fusionen verschwunden. Das Phänomen findet in vielen Kantonen statt und betrifft sowohl ländliche als auch städtische Gebiete. Der Anstoss erfolgt in der Regel „von unten“, wobei die Kantone zahlreiche Fusionsanreize setzen. Obwohl der Trend inzwischen über 15 Jahre anhält, sind die Auswirkungen von Gemeindefusionen bisher erst in einigen wenigen Bereichen (z.B. Finanzen, Partizipation) untersucht worden. Es fehlte insbesondere ein Messinstrument, das eine ganzheitliche Darstellung der Auswirkungen verschiedener Aspekte (ökonomische, soziologische, demokratische) ermöglicht.
Im Rahmen eines Forschungsprojektes für die fünf Kantone Aargau, Bern, Glarus, Graubünden und Zürich haben die Autoren an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur ein Instrument entwickelt, das die langfristigen Auswirkungen von Gemeindefusionen messen kann. Es basiert auf der Idee, die Entwicklung einer fusionierten Gemeinde vor der Fusion (t = 0) über den Inkraftsetzungszeitpunkt (t = 1) mit einem späteren Zeitpunkt (t = 2) zu vergleichen. Das Instrument ist ergebnisoffen konzipiert und misst sowohl positive als auch negative Veränderungen.

Nutzen für die Gemeinden

Die Schweiz zeichnet sich durch eine ausgesprochen heterogene Gemeindelandschaft aus. Dies machte die gestellte Aufgabe besonders anspruchsvoll. Der „Fusions-Check“ dient deshalb nicht als gesamtschweizerisches „Benchmark“-Instrument. Er soll in erster Linie der fusionierten Gemeinde selber helfen, deren Gemeindeexekutive im Expertengespräch über Schwachpunkte in ihrer Entwicklung aufgeklärt werden kann. Ein systematischer Vergleich von verschiedenen fusionierten Gemeinden untereinander oder mit nicht fusionierten Referenzgemeinden ist mit zunehmender Anzahl erfasster Gemeinden denkbar. Dabei muss den unterschiedlichen Strukturmerkmalen einer Gemeinde (z.B. Gemeindegrösse oder -typ) Rechnung getragen werden. Ebenfalls ist zu berücksichtigen, dass viele externe Einflüsse auf die fusionierte Gemeinde einwirken und die eigentlichen Fusionseffekte verwässern. Dazu zählen gesellschaftliche Entwicklungen (z.B. Individualisierung), aber auch konkrete politische Entscheide (z.B. neuer kantonaler Finanzausgleich). Schliesslich sind einige Ergebnisse mit der neuen Grösse der Gemeinde erklärbar und nicht spezifisch auf eine Fusion zurückzuführen. Die hohe Anzahl Indikatoren trägt trotz dieser Limitationen dazu bei, den Fusionserfolg aufgrund verschiedener Kriterien breit abgestützt beurteilen zu können.

Aufbau des Fusions-Checks

Kernstück des Fusions-Checks sind die 47 Indikatoren, aufgeteilt auf die in der Fusionsliteratur verwendeten drei Hauptdimensionen

  • wirtschaftliche Argumente
  • Qualität Demokratie
  • gesellschaftliche Faktoren.

Die Dimensionen sind ihrerseits in zehn Unterkriterien aufgeteilt (vgl. Abb.). Als Beispiele für die erste Dimension dienen die standardisierten kommunalen Finanzkennzahlen wie Verwaltungsaufwand, Selbstfinanzierungsanteil etc. Daneben wird aber auch die Qualität der kommunalen Dienstleistung, der Anteil Zuzüger usw. gemessen. Zur zweiten Dimension gehören Indikatoren wie Stimmbeteiligung oder Anzahl Kandidierende pro Amt, zur dritten Dimension z.B. die Zufriedenheit mit den politischen Behörden, aber auch die Höhe der kommunalen Kulturausgaben. Wichtig ist anzumerken, dass auch Indikatoren erhoben werden, die tendenziell negative Auswirkungen einer Fusion anzeigen. So wird das Ausmass der „Bürokratie“, aber auch die zwangsläufig abnehmende Stimmkraft pro Stimmberechtigter berücksichtigt. Darüber hinaus werden auch bisher nicht untersuchte Aspekte miteinbezogen. Mit dem sog. Herfindahl-Index wird beispielsweise gemessen, wie stark die Flächen der Wohnzonen an einem Standort konzentriert sind.

 
Abbildung 1: Darstellung des „Fusions-Checks“.

Pretests und erste Erkenntnisse

In den fünf Fusionsgemeinden Bauma (ZH), Kallnach (BE), Mettauertal (AG), Sternenberg (ZH) sowie Val Müstair (GR) wurden Pretests durchgeführt. Eine erste zeitlich statische Auswertung lässt vermuten, dass die Mehrheit der Indikatoren insgesamt auf einen positiven Fusionseffekt hinweisen. Abschliessende Ergebnisse und damit die Antwort auf Frage nach dem Fusionserfolg sind erst möglich, wenn die gleichen Gemeinden mehrmals erfasst worden sind. Die ursprüngliche These, dass sich eine Fusion positiv auf die Dimensionen „wirtschaftliche Argumente“ und „Qualität Demokratie“ auswirkt und negativ auf die Dimension „gesellschaftliche Faktoren“ muss relativiert werden. Aufgrund der ausgewogenen Auswahl der Indikatoren können sich diese innerhalb der einzelnen Dimensionen gegenseitig neutralisieren. Umso wichtiger ist, dass neben der Gesamtschau auch die Resultate auf Indikatorenebene vertieft analysiert werden.

Schnelltest

Das Institut für Informations- und Kommunikationstechnologien IKT der HTW Chur hat zudem ein webbasiertes Auswertungstool zur Einschätzung von Gemeinden geschaffen. Nach der Beantwortung von zehn Fragen kann die interessierte Gemeinde in einem Netzdiagramm mit einer Mustergemeinde verglichen werden.

Zur Studie:
Weitere Informationen inlusive Forschungsbericht mit vertieften wissenschaftlichen Hinweisen sind auf der Homepage des Instituts nachzulesen.

Zu den Autoren:
Ursin Fetz, Dr. iur., Rechtsanwalt, Prof. am Zentrum für Verwaltungsmanagement ZVM der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.
Curdin Derungs, Dr. oec. HSG, Prof. am Zentrum für Verwaltungsmanagement ZVM der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.

Der Beitrag basiert auf einem Artikel im „Wissensplatz“ I/2015, dem Magazin der Hochschule für Wirtschaft und Technik HTW Chur.

Hier finden Sie alle Unterlagen zur Tagung “die Neuordnung der Schweiz: Zum Stand der Gemeinde- und Kantonsfusionen” vom 20.11.2010, durchgeführt von Avenir Suisse und dem Think Tank Thurgau.
  Während die Schweiz in den letzten Jahrzehnten zusehends zu einem “Stadtland” zusammenwuchs, hat sich die politische Karte des Landes seit dem 19. Jahrhundert kaum verändert. Mit 2600 Gemeinden und 26 Kantonen ist die Schweiz auch im internationalen Vergleich noch immer sehr kleinräumig organisiert. Gebietsreformen schienen lange Zeit tabu, aber zumindest auf der Gemeindeebene wird die Schweiz bereits neu geordnet: In den letzten zehn Jahren gab es genauso viele Gemeindefusionen wie in den letzten 150 Jahren zuvor. In einer Tagung analysieren Avenir Suisse und der Think Tank Thurgau die derzeitigen Trends im Bereich der Gemeindefusionen und werfen die Frage auf, unter welchen Umständen es in Zukunft auch zu Kantonsfusionen kommen könnte. —  Programm der TagungZusammenfassung der TagungReferate: Gemeindefusionen in der Schweiz: Trends und Perspektiven, Referat von Prof. Reto Steiner, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern Eingemeindungen in den Agglomerationen, Referat von Dr. Philippe Koch, Zentrum für Demokratie Aarau/Universität Zürich Talschaftsfusionen im Berggebiet, Peder Plaz, Wirtschaftsforum Graubünden Gemeindestrukturreform auf kantonaler Ebene, Referat von Eliane Kraft, Ecoplan Von Gemeinde-zu Kantonsfusionen, Referat von Prof. Andreas Ladner, IDHEAP/Universität Lausanne Warum es bisher keine Kantonsfusionen gibt, Prof. em. Dieter Freiburghaus Kleinteiliger Föderalismus und funktionale Räume, Dr. Daniel Müller-Jentsch, Avenir Suisse    
Das Schwerpunktthema zur Tagung vom 5. September 2003 der Universitäten Bern, Lausanne und Zürich in Bern zeigt auf, welche Reformen in der Schweiz verbreitet sind und welches die Auslöser der Projekte sind.

Die Schweizer Kantone messen Gemeindefusionen eine hohe Bedeutung bei. Die kantonale Gemeindepolitik gegenüber Fusionen ist nicht wirkungslos: Die rund 510 Gemeinden mit Fusionsplänen sind in Kantonen mit fusionsunterstützender Politik anzutreffen.

Die Schweizer Kantone messen Gemeindefusionen eine hohe Bedeutung bei, dies zeigt eine Untersuchung der Universität Bern. Die kantonale Gemeindepolitik gegenüber Fusionen ist nicht wirkungslos: Die rund 510 Gemeinden mit Fusionsplänen sind insbesondere in Kantonen mit fusionsunterstützender Politik anzutreffen.

Fusionen von politischen Gemeinden sind gemäss einer im September 2008 durchgeführten Befragung des Kompetenzzentrums für Public Management (KPM) der Universität Bern für 16 von 26 Schweizer Kantone von grosser oder sogar sehr grosser Bedeutung. Bei einer vergleichbaren Befragung vor zehn Jahren waren es erst zehn Kantone, welche diese Aussage machten. Der Fusionszug hat damit an Dynamik gewonnen. Bereits in 17 Kantonen gibt es politische Vorstösse, welche Fusionen fordern. In je sechs Fällen gehen die Fusionsinitiativen auf kommunale respektive kantonale Vorstösse zurück, in den übrigen fünf Kantonen auf gemeinsame Vorstösse beider Staatsebenen.

Wo Fusionen zur Diskussion stehen

Nebst den bereits definitiv beschlossenen Fusionen und weit fortgeschrittenen Fusionsprojekten (154 Gemeinden sind daran beteiligt), gibt es nach Information der Kantone insgesamt 355 weitere Gemeinden, die sich eine Fusion überlegen und dies auch öffentlich kommuniziert haben. Diese Gemeinden befinden sich in 15 Schweizer Kantonen, darunter etwa Tessin, Bern, Waadt und Glarus. Nebst der Fusion von Einwohnergemeinden sind auch andere Fusionsarten durchaus ein Thema. In sieben Kantonen, welche noch Schulgemeinden kennen, stehen diese zur Disposition: Beispielsweise ist im Kanton St. Gallen per 1. Januar 2009 vorgesehen, in 14 Projekten insgesamt 31 Schulgemeinden mit anderen Schulgemeinden oder mit ihrer politischen Gemeinde zusammenzuschliessen. Projekte führen nicht immer zu einer definitiven Fusion, wie die Kantonsbefragung zeigt. So gab es beispielsweise im Kanton Freiburg seit dem Jahre 2002 elf gescheiterte Projekte mit 32 beteiligten Gemeinden, im Kanton Tessin acht Projekte mit 38 betroffenen Gemeinden und im Kanton Bern sechs erfolglose Versuche mit 18 beteiligten Gemeinden. Schweizweit erwähnen die Kantone 53 Projekte mit 204 Gemeinden.

Die Kantone setzen Anreize

Die Kantone, welche Fusionen hohes Gewicht beimessen, lassen es nicht bei Appellen bewenden. Sie setzen mit unterschiedlichen Methoden Anreize. In 60 Prozent der Schweizer Kantone leistet die übergeordnete Staatsebene fusionswilligen Gemeinden finanzielle Unterstützung. In der Mehrheit der Fälle handelt es sich dabei um allgemeine Finanzhilfen im Falle einer Fusion, um Fusionshilfen für die Fusionsabklärungen oder um Finanzhilfen für das Fusionsprojekt. Jeder vierte Schweizer Kanton ist sogar bereit, Beiträge zur Entschuldung einzelner Gemeinden zu gewähren. Die allgemeine Finanzhilfe besteht beispielsweise aus einem Fixbetrag pro Einwohner. In 75 Prozent der Kantone erbringen die Kantone Beratungsleistungen für fusionsinteressierte Gemeinden. Diese beinhalten entweder eine projektbegleitende oder eine punktuelle fachliche Beratung durch Kantonsangestellte. Externe Berater werden nur in Ausnahmefällen durch den Kanton direkt engagiert und bezahlt. Arbeitshilfen für Gemeindefusionen bieten 56 Prozent der Kantone an. In den meisten Fällen handelt es sich dabei um Musterdokumente oder allgemeine Leitfäden zum Thema Gemeindefusion. Nur eine Minderheit verfügt über spezifische Leitfäden für Fusionsabklärungen. Diese Lücke wird zurzeit durch die Universität Bern mit einem Forschungsprojekt der Kommission Technologie und Innovation (KTI) geschlossen. Der detaillierte Leitfaden soll 2009 verfügbar sein. In den meisten Kantonen werden Berechnungen der finanziellen Auswirkungen kostenlos durchgeführt. Ein eigentliches Rechnungstool, mit welchem die Gemeinden mögliche finanzielle Auswirkungen von Fusionen in Szenarien selber abklären können, findet sich in keinem Kanton.

Anreize zeitigen Wirkung

Da in verschiedenen Kantonen diskutiert wird, ob die kantonale Ebene Fusionen stärker fördern soll, interessieren die Auswirkungen der Unterstützungsmassnahmen. Dazu werden alle definitiv beschlossenen Fusionen, welche zwischen 2009 und 2011 in Kraft treten, berücksichtigt und in Beziehung zu den kantonalen Unterstützungsmassnahmen gesetzt. Nebst der absoluten Anzahl an Projekten pro Kanton interessiert insbesondere auch die prozentuale Häufigkeit im Verhältnis zur Gemeindezahl jedes Kantons, weil andernfalls Fusionsbestrebungen in Kantonen mit wenigen Gemeinden systematisch unterschätzt werden. Statistisch nachweisbaren fördernden Einfluss auf Fusionen haben die gewährte kantonale finanzielle Unterstützung, die Bereitstellung von Arbeitshilfen und zur Verfügung gestellte Beratungsleistungen. Wenn Kantone Fusionen folglich aktiv fördern wollen, sollten sie sich nicht nur auf die durchaus wirksamen finanziellen Anreize fokussieren, sondern auch der Prozessbegleitung einen gebührenden Stellenwert beimessen. Interessanterweise hat die Gemeindestruktur in den Kantonen wenig statistisch nachweisbaren Einfluss auf die Fusionsintensität: Eine grosse Anzahl Gemeinden pro Kanton, viele kleine Gemeinden und eine Vielzahl leistungsschwächere Gemeindeverwaltungen (basierend auf Gemeindebefragung 2005) führen nicht nachweislich zu mehr Fusionen. Interkommunale Zusammenarbeit kann zudem auf der Grundlage der vorliegenden Daten der Kantonsbefragung 2008 und der Gemeindebefragung 2005 weder als Auslöser noch als Substitut von Gemeindefusionen verstanden werden. Einen belegbaren Einfluss hat jedoch die Entwicklung der Gemeindesteuern. Fusionen sind in Kantonen häufiger verbreitet, wo sich die kommunalen Steuererträge schwächer als im schweizerischen Schnitt entwickelt haben. Als Fazit kann festgehalten werden, dass sich Kantone mit fusionsaktiven Gemeinden in erster Linie durch die kantonale Gemeindepolitik von den übrigen Kantonen unterscheiden. Unterstützungsmassnahmen beeinflussen folglich das Verhalten. Zudem sind Fusionen in Kantonen mit finanziell gesehen strukturschwachen Gemeinden verbreitet. Von Kantonen verwendete Slogans wie «Ein starker Kanton braucht starke Gemeinden» scheinen also tatsächlich ein Leitmotiv der kantonalen Politik zu sein.

Kanton spielt eine wichtige Rolle

Bei Fusionsentscheiden hat in der Schweiz in elf Kantonen das Kantonsparlament das letzte Wort. In vier weiteren Kantonen kann die Bevölkerung das fakultative Referendum ergreifen, in sieben Kantonen ist eine Referendumsabstimmung sogar obligatorisch. Lediglich in drei Kantonen entscheiden die betroffenen Gemeinden abschliessend über die Fusion. Dies verdeutlicht, dass den Kantonen bei Gemeindefusionen eine wichtige Bedeutung zukommt. Das Bundesgericht schützt diese Rolle der Kantone. So musste sich etwa die Gemeinde Sala Capriasca dem Verdikt der Tessiner Bevölkerung beugen, welche gegen den Willen der betroffenen Gemeinde die Fusion in einem Referendum bestätigt hatte. Es liegt folglich am kantonalen Gesetzgeber festzulegen, wer in den Prozess wie involviert wird und ob die kantonalen Behörden gegen den Willen der Gemeinden Zwang verordnen können. Nach Ansicht der Kantone verliert die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) durch Fusionen nicht an Bedeutung. Lediglich in einem Schweizer Kanton (Glarus) gibt es keine rechtlichen Bestimmungen für IKZ. 72 Prozent der Kantone gehen davon aus, das die IKZ weiter an Bedeutung gewinnen wird, die restliche Schweiz sieht eine Stabilisierung. Eine zunehmende Rolle werde in Zukunft insbesondere das Vertragsverhältnis spielen, da es mehr Flexibilität biete. Der Zweckverband scheint dagegen bezüglich seiner Bedeutung den Zenit erreicht zu haben. Interessant ist, dass nur zwei Kantone davon ausgehen, dass die Region als Gebietskörperschaft in Form einer Jurisdiktion an Bedeutung gewinnen werde. Die bedeutende Rolle der IKZ hängt wohl unter anderem mit den bestehenden Instrumenten zur Förderung der IKZ zusammen. So setzen 55 Prozent der Kantone konkrete Anreizmechanismen ein. Als Fazit der Kantonsbefragung kann gesagt werden, dass die Kantone deutlich aktiver als noch vor einigen Jahren ihre Rolle als Aufsichtsstelle der Gemeinden wahrnehmen: Sie fördern kommunale Reformen und wollen bei den Strukturveränderungen mitreden. Das stärkere Engagement der Kantone bedeutet aber nicht, dass die Kantone gegenüber den Gemeinden grundsätzlich autoritärer auftreten. Es ist bei allen Kantonen nach wie vor ein grosser Wille spürbar, die zukünftige Rolle der Gemeinden und die zweckmässigen Instrumente zusammen mit den Gemeinden zu diskutieren und so breit akzeptierte Lösungen zu finden, welche die Gemeinden nach ihren Bedürfnissen auswählen können. Eine komplette Reformverweigerung wird jedoch von den Kantonen immer weniger akzeptiert.

Zu den Autoren:

Prof. Dr. Reto Steiner und Pascal Reist, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

Artikel erschienen in:

Schweizer Gemeinde 11/08

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