Seit der Jahrtausendwende hat die Zahl der Gemeinden in der Schweiz um knapp 30 Prozent auf 2255 abgenommen. Dennoch bereitet es der Hälfte der Gemeinden weiterhin Probleme, genügend Personal für die Besetzung ihrer Exekutivämter oder Kommissionen zu finden. Immerhin hat sich die Situation dank den zahlreichen Gemeindefusionen der letzten Jahre verbessert: 2005 bezeichneten 67 Prozent der Gemeinden die Suche nach Kandidatinnen und Kandidaten als schwierig oder sehr schwierig. Jetzt sind es noch 50 Prozent.

Besetzung von Exekutivämtern in Gemeinden

Die Daten gehen aus einer ersten Auswertung des Gemeinde-Monitorings 2017 hervor, dessen ausführliche Ergebnisse im Januar 2018 veröffentlicht werden. Unter Leitung von Reto Steiner, dem Direktor der ZHAW School of Management and Law in Winterthur, ging ein Fragenkatalog an alle Gemeindeschreiber in der Schweiz. Die Rücklaufquote betrug 83 Prozent. Das Monitoring wird im Rhythmus von einigen Jahren bereits seit 1988 durchgeführt und erlaubt somit eine längerfristige Einordnung. Steiner betont denn auch: «Die Rekrutierung von geeigneten Personen für die Exekutiven ist ein chronisches Problem der Schweizer Gemeinden.»

Abbildung 1: Frauenanteil in privaten und öffentlichen Führungspositionen

Abbildung 1: Besetzung von Exekutivämtern in Gemeinden

Auffallend ist: Die grössten Sorgen bereitet die Besetzung der Ämter in den Gemeinden mit 1000 bis 2000 Einwohnern, während in den Kleinstgemeinden mit nur einigen hundert Einwohnern die Rekrutierung etwas leichter ist. Offensichtlich fällt es den Angefragten in Orten, wo jeder jeden kennt, schwerer, Nein zu sagen. Keine Probleme stellt die Besetzung der politischen Ämter in Städten mit mehr als 20 000 Einwohnern dar.

Junge, Rentner und Frauen in die Exekutiven

Um die Rekrutierung von Exekutivpersonal weiter zu verbessern, muss gemäss Reto Lindegger, dem Direktor des Schweizerischen Gemeindeverbandes, «das Rekrutierungspotenzial besser ausgeschöpft werden – vor allem bei den Rentnern und den Jungen». Stärker gefragt sind auch Frauen, die nicht einmal ein Viertel der Exekutivämter in den Gemeinden besetzen. Etwas höher ist ihr Anteil mit knapp 30 Prozent nur in Gemeinden mit über 20 000 Einwohnern.

Gesamthaft zählt die Schweiz noch rund 93 000 Personen, die auf kommunaler Ebene ein politisches Amt innehaben – Tendenz sinkend. 73 Prozent der Gemeinderäte sind dabei ehrenamtlich tätig, 25 Prozent nebenamtlich und nur gut 2 Prozent vollamtlich. Tendenziell wird aus dem Ehrenamt zunehmend ein Nebenamt.

Grösstes Problem: Raum- und Zonenplanung

Gestiegen sind gleichzeitig die Ansprüche, die an das Personal in den Gemeinden gestellt werden – sowohl, was Politik, wie auch, was Verwaltung betrifft. Die Leute seien zwar immer besser ausgebildet, beobachtet Projektleiter Reto Steiner, dennoch hat jede zehnte Gemeinde nach eigener Einschätzung ihre Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten. Der Wert hat sich gegenüber 2005 um eine Nuance verbessert – eine Folge von verstärkter interkommunaler Zusammenarbeit, von Fusionen und von Aufgabenverschiebungen von den Gemeinden an die Kantone.

Am stärksten gefordert oder überfordert fühlen sich die Gemeinden heute bei der Raum- und Zonenplanung, danach von der Sozialhilfe, die den Städten weitaus am meisten Sorge bereitet. Ein zunehmendes Problem stellt die Informatik dar: Die Ansprüche und Herausforderungen sind in diesem Bereich markant gestiegen.

Dieser Artikel ist am 3. Oktober in der NZZ erschienen: Link Artikel.
Die Daten wurden vom Schweizerischen Institut für öffentliches Management (IPM.SWISS) aufbereitet.
Die ausführlichen Forschungsresultate der 6. Schweizerischen Gemeindeschreiberbefragung werden im Januar 2018 präsentiert.




Bildquelle: BirgitH / pixelio.de

Herr Meier, können Sie die «Verwaltung2000» vorstellen?
Andi Meier: Die Verwaltung2000 ist ein Gemeindeverband bestehend aus fünf Zurzibieter Kleingemeinden (Baldingen, Böbikon, Mellikon, Rümikon, Wislikofen). Dem Verband sind ausserdem mit Rekingen und Kaiserstuhl zwei weitere Gemeinden mittels Gemeindevertrag angeschlossen. Gemeinsam haben die sieben Gemeinden rund 2‘700 Einwohner. Organisatorisch gibt es einen Verbandsvorstand bestehend aus den Gemeindeammännern der sieben Gemeinden und eine fünfköpfige Geschäftsleitung in welcher auch die beiden Leiter der zwei Verwaltungsstandorte Böbikon (Finanzen und Steuern) und Rekingen (Kanzlei) Einsitz haben. Der Verband bezweckt gemäss Satzungen die optimale Organisation und Erledigung der Verwaltungsarbeiten der Gemeinden. Entsprechend werden alle Verwaltungsarbeiten der sieben Gemeinden an den zwei Standorten erledigt. Ausnahmen sind der Sozialdienst, welcher Regional zusammen mit vier weiteren Gemeinden zusammen am Bezirkshauptort Bad Zurzach geführt wird. Ebenso sind die Zivilstandsämter und die Betreibungsämter schon länger regionalisiert.

Was war die Motivation zur Gründung des Gemeindeverbunds «Verwaltung 2000»?
In der ursprünglichen Form, also mit den fünf Verbandsgemeinden, wurde von 1997 bis 1999 eine Testphase durchgeführt und danach ab 2000 als Verband definitiv weitergemacht. Motivation war, dass man auf die Dauer die fünf Gemeinden mit je einem Zentralverwalter und eigener Kanzlei nicht mehr führen konnte. Probleme bei der Wiederbesetzung von Stellen, fehlende Stellvertreterlösungen und die Tatsache, dass das Modell „Zentralverwalter“ infolge der steigenden Anforderungen in allen Bereichen keine Zukunft hatte, wurden von den Verantwortlichen früh erkannt. Fusionen waren zu dieser Zeit noch kaum ein Thema in diesen Gemeinden, aus diesem Grund kann man klar sagen, handelte es sich um eine voraussehende Massnahme.

Wie ist die Akzeptanz der Bewohnerinnen und Bewohner der betroffenen sieben Gemeinden? Hat sich diese im Laufe der Zeit geändert?
Unsere Bevölkerung war von Beginn weg sehr offen und sah in den Änderungen stets mehr das Positive als das Negative. Man war auch für alle Veränderungen im Laufe der Jahre, wie die Schliessung der Verwaltungsstandorte, die Aufnahme von neuen Gemeinden, bis hin zur aktuellen Situation mit zwei Standorten für sieben Gemeinden stets offen. Ich erachte dies aber auch als Zeichen, dass von Beginn weg sehr gute Arbeit geleistet wurde und so das Vertrauen der Bevölkerung gewonnen werden konnte, dass auch der nächste Schritt ein guter Schritt sein wird.

Wie werden die Kosten auf die sieben Gemeinden verteilt?
Die Kosten werden zu 5% nach gleichen Teilen und zu 95% nach Einwohnern auf die sieben Gemeinden verteilt.

Ist der Gemeindeverbund offen neue Gemeinden aufzunehmen oder bestehende abzugeben?
Im Grundsatz ist beides möglich. Dies zeigt auch, dass die beiden im Jahre 2009 bzw. 2010 dazu gestossenen Gemeinden Rekingen und Kaiserstuhl „nur“ mittels einem Gemeindevertrag angeschlossen sind. Dies wurde auch mit der Absicht gemacht, dass man in einer Zeit in der sich die Gemeindelandschaft schnell verändert, möglichst flexibel agieren kann. Anders als vor 20 Jahren ist heute aber auch eine Fusion kein Tabu mehr. Mit dem Projekt „Rheintal+“, welches ebenfalls durch die Gemeinden der Verwaltung2000 angestossen wurde, wird ganz aktuell im Teilprojekt „Vertiefte Prüfung eines Zusammenschlusses“ eine Fusion von zehn Gemeinden im Zurzibiet geprüft, mit dabei alle sieben Gemeinden der Verwaltung2000, Bad Zurzach, Rietheim und Fisibach. Im September 2017 startete der erste Workshop der Arbeitsgruppen. Man darf gespannt sein.

Falls sich andere Gemeinden ein solches Modell überlegen, was spricht Ihrer Meinung nach für dieses Modell einer Zusammenlegung des «Backoffices» anstelle einer Fusion?
Ich wehre mich, dass eine oder das andere pauschal als besser oder schlechter zu bewerten. Der Entscheid ob ein Alleingang, eine Verwaltungszusammenarbeit oder eine Fusion der richtige Weg ist, hängt von sehr vielen Faktoren ab. Was aber sicher ist, mit einer Lösung wie sie die Verwaltung2000 lebt, können Synergien genutzt und die Verwaltung von kleinen Gemeinden in allen Bereichen professionalisiert werden. Eine solche Zusammenarbeit kann – muss aber nicht – eine Vorstufe zu einer späteren Fusion sein.

Können Sie einige konkrete Vor- und Nachteile einer solchen Gemeindezusammenarbeit nennen?
Die Nachteile liegen auf der Hand, jene Gemeinden ohne Verwaltungsstandort haben keine Verwaltung mehr im Dorf. Dies führt zu weiteren Wegen der Bevölkerung zur Verwaltung und zu einem gewissen Verlust der Nähe der Verwaltung zur Gemeinde. Früher kannte in einer Kleinstgemeinde der Zentralverwalter sicherlich noch fast jeden Einwohner persönlich. Die leerstehenden Verwaltungsliegenschaften können ebenfalls ein Nachteil sein, je nach dem was für Folgenutzungen möglich sind.

Sind diese wenigen, zugegebenermassen emotionalen, Nachteile erst einmal überwunden, kann man erfreut auf zahlreiche Vorteile blicken. Die einzelnen Abteilungen der Verwaltung können mit spezifisch ausgebildetem Personal professioneller geführt werden. Stellvertreterlösungen sind jederzeit gewährleistet und dies ohne zwingend separate Stellen dafür zu schaffen. Die Öffnungszeiten der Verwaltung können massiv ausgebaut werden. Die Verwaltung2000 hat dreissig Schalterstunden pro Woche, u.a. jeden Samstagvormittag und je einmal die Woche bis um 18.30 Uhr, über den Mittag und schon ab Morgens um 7 Uhr. Wenn man bedenkt, dass diese Dienstleitung auch für die 170 Seelengemeinde Böbikon angeboten wird, ist dies doch beachtlich, wenn man es mit einer alleinstehenden Gemeinde gleicher Grösse vergleicht.

Wir haben für die sieben Gemeinden insgesamt fünf Gemeindeschreiber (insgesamt 360%), das Fachwissen innerhalb der Verwaltung ist somit sehr gross, was schon bei diversen Projekten und Reglementerarbeitungen den Vorteil hatte, dass keine oder viel weniger externe Hilfe benötigt wurde. Ebenso ist trotz Ferien- oder sonstigen Abwesenheiten und Teilzeitpensen immer mindestens ein Gemeindeschreiber verfügbar. Im EDV-Bereich liegt ebenfalls ein grosses Potenzial an Synergien und Einsparungen. Der gemeinsame Einkauf von Hard- und Software, aber auch gemeinsame Lizenzen und Wartungsverträge sparen sehr viele Kosten gegenüber sieben einzelnen Gemeinden.

Auch im Bereich der Kommunikation können Vorteile und Verbesserung erwirkt werden, es gibt nur noch ein gemeinsames Mitteilungsblatt für alle sieben Gemeinden, ebenso gibt es eine gemeinsame Webseite für alle Gemeinden, welche die Verwaltungsdienstleistungen anbietet. Bei grösseren Publikationen kann eine gemeinsame erfolgen. Die Liste der Vorteile liesse sich noch fast beliebig verlängern und im Detail erläutern. Jedoch ist der genaue Umfang der Vorteile sicherlich auch von der Konstellation der Gemeinden welche zusammen eine solche Zusammenarbeit planen abhängig.

Wenn Sie zurückschauen, war die Verwaltung2000 der richtige Weg für die fünf bzw. sieben Gemeinden?
Ich wurde oft gefragt, ob ich diesen Weg mit der Verwaltung2000 wieder einschlagen würde und ich kann dies zu 100% bejahen. Es war und ist ganz sicher der richtige Weg für die Gemeinden gewesen und die Vorteile überwiegen die Nachteile um ein vielfaches. Ich bin auch überzeugt, dass wir jeweils zur richtigen Zeit wieder einen Schritt machten, einen Standort auflösten oder die Organisation überarbeiteten. Früher brauchten solche Schritte mehr Zeit um auf allen Ebenen akzeptiert zu werden, heute kann dies sicherlich schneller vollzogen werden.

Eigentlich also die perfekte Lösung für viele ländliche Gemeinden, eigenständig bleiben, professioneller werden, Synergien nutzen und zugleich Geld sparen?
So einfach ist es nicht, es gilt folgendes zu beachten; die Nutzung von Synergien führt zwar oft zu Qualitätssteigerungen, dies hingegen erhöht auch die Erwartungen unserer Kunden. Unsere Zusammenarbeit war stets dynamisch, wir haben uns weiterentwickelt und verbessert. All dies hat aber auch seinen Preis. Wer eine solche Zusammenarbeit mit dem Killerkriterium Einsparungen machen möchte, der wird höchstwahrscheinlich nicht glücklich. Dabei gilt es zu präzisieren, das Preisleistungsverhältnis wird sich massiv verbessern, die effektiven Kosten werden jedoch im besten Fall stabil bleiben. Wir haben festgestellt, dass wir in 20 Jahren nur sehr moderate Anpassungen der Stellenpensen vornehmen mussten, viel weniger als andere Gemeinden die alleine sind, jedoch haben sich auch bei uns der Ausbildungsstandard der Angestellten und somit natürlich auch die Löhne verändert. Betrachtet man aber die Kosten für die einzelnen Gemeinden der Verwaltung2000, stellt man schnell fest, dass zu diesem Preis keine eigene Verwaltung mit nur annähernd gleichem Service geführt werden könnte, sofern man heutzutage überhaupt noch entsprechend qualifiziertes Personal finden würde.

Über den Interviewpartner:
Andi Meier ist Aktuar Verwaltung2000, Standortleiter des Verwaltungsstandortes in Rekingen und Gemeindeschreiber von Wislikofen.

Über den Gemeindeverbund:
Link zur Verwaltung 2000.

In vier von fünf Schweizer Gemeinden entscheiden die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über den Grossteil ihrer politischen Geschäfte an einer Versammlung. In den restlichen Gemeinden tritt in der Regel anstelle der Versammlung ein lokales Parlament. Nur ganz wenige Gemeinden kennen weder Versammlung noch Parlament und erledigen sämtliche Geschäfte an der Urne, oder haben sowohl eine Versammlung wie auch ein Parlament.

Das Parlamentssystem ist vor allem in der Westschweiz und im Tessin dominierend. In den Kantonen GE und NE haben alle Gemeinden ein lokales Parlament und im Waadtland und im Tessin gibt es keine Gemeinden mit mehr als 1000 Einwohnern, die kein Parlament haben. In den Kanton Fribourg, Bern, Jura und Wallis wechseln bereits mittelgrossen Gemeinden zu einem Parlament und in den übrigen Deutschschweizer Kantonen wird erst ab einer Grösse von 10‘000 Einwohner die Einführung eines Gemeindeparlaments diskutiert. Besonders zurückhaltend diesbezüglich ist man im Kanton Zürich, wo in etwa der Hälfte der rund 30 Gemeinden mit über 10‘000 Einwohnern noch das Versammlungssystem existiert.

Pro Jahr etwa 4000 Gemeindeversammlungen abgehalten werden, welche von rund 300‘000 Personen besucht werden. Die Beteiligungszahlen für die einzelnen Versammlungen sind jedoch weniger erfreulich. Sie sinken von etwas mehr als 20 Prozent in den kleinsten Gemeinden auf ein paar wenige Prozente in den grössten Gemeinden. In den letzten 30 Jahren sind sie zudem konstant rückläufig, wie unser in regelmässigen Abständen durchgeführtes Gemeindemonitoring* zeigt.

Wer nimmt an Gemeindeversammlungen teil?

Hinsichtlich der Repräsentativität der an den Gemeindeversammlungen anwesend und über die Geschicke der Gemeinde bestimmenden Bürgerinnen und Bürger bestätigt sich die anekdotische Evidenz von der Dominanz der Alteingesessenen und der älteren Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Untervertreten sind gemäss unserer Erhebung vor allem die jüngeren Einwohnerinnen und Einwohner. Die schwache Beteiligung der Jungen erstaunt wenig, da auch bei Abstimmungen und Wahlen ihre Teilnahmewerte deutlich tiefer liegen. Zu erstaunen vermag allenfalls, dass es kaum Gemeinden gibt, in denen die Jugendlichen nicht untervertreten sind. Ebenfalls sehr häufig untervertreten sind Neuzugezogene. Häufiger untervertreten als übervertreten, aber immerhin noch in der Mehrheit der Gemeinden angemessen vertreten, sind Frauen, Personen mit hohem Bildungsgrad und höherem Einkommen, Gewerbetreibende, Landwirte, Parteimitglieder und Vereinsmitglieder. In einem etwas grösseren Teil der Gemeinden übervertreten sind schliesslich die älteren Personen, Hauseigentümer und Alteingesessene. Der Graben zwischen den Alteingesessenen und den Neuzugezogen verschärft sich zudem mit zunehmender Gemeindegrösse.

Ganz ähnlich lässt sich auch zeigen, dass die Untervertretung der Jugendlichen und der Frauen mit der Gemeindegrösse eher zunimmt. Ob es die grössere soziale Kontrolle, traditionelle Verhaltensmuster oder ein stärkerer Gemeinschaftssinn sind, welche in kleinen Gemeinden bei diesen beiden Gruppen zu weniger schlechten Teilnahmewerten führen, lässt sich aus den Daten nicht herauslesen. Sicher kann jedoch nicht umgekehrt geschlossen werden, dass die Versammlungsdemokratie in grösseren Gemeinden eine weniger verzerrte Teilnehmendenzusammensetzung kennt.

Eine höhere Bildung wird häufig als eine der zentralen Variablen zur Förderung der Wahl- und Abstimmungsteilnahme genannt. Interessanterweise scheint dies bei der Versammlungsdemokratie nicht zwingend der Fall zu sein. Besser Gebildete sind, folgt man der Einschätzung der Gemeindeschreiber, angemessen vertreten oder in ein paar wenigen Gemeinden leicht untervertreten, und dieses Muster bleibt über sämtliche Gemeindegrössenkategorien hinweg ziemlich konstant. Offenbar haben Versammlungen im Verhältnis zu Wahlen und Abstimmungen keinen Elite-Bias. Dafür gewinnen Parteivertreter mit zunehmender Gemeindegrösse an Bedeutung und sind in den grössten Gemeinden häufig übervertreten.

Wie zeitgemäss sind solche Versammlungen?

Gemeindeversammlungen als Urform der Demokratie geniessen eine grosse Popularität. Die tiefen und rückläufigen Besucherzahlen lassen jedoch an der Legitimität der an ihnen gefällten Entscheidungen Zweifel aufkommen. Dennoch ist – zumindest in der Deutschschweiz – kein Trend Richtung Gemeindeparlamente zu erkennen. Trotz Bevölkerungswachstum und Gemeindefusionen hat sich die Zahl der Gemeindeparlamente kaum erhöht, was die Bedeutung dieser Form der direktdemokratischen Mitwirkung untermauert.

Angesichts der teilweise gerechtfertigten Einwände bezüglich ihrer Demokratietauglichkeit in einer sich wandelnden Gesellschaft, gilt es sicherzustellen, dass Gemeindeversammlungen gewisse Mindestanforderungen erfüllen. Eine grosse Mehrheit der Versammlungsgemeinden (rund 90 Prozent) sehen bereits heute die Möglichkeit vor, dass über heikle Themen geheim abgestimmt werden kann. In knapp der Hälfte der Gemeinden kann zu einem Entscheid der Gemeindeversammlung auch eine Urnenabstimmung beantragt werden, sei diese direkt an der Versammlung, bevor der Entscheid gefällt wird, oder nach der Versammlung im Sinne eines „Referendums“ gegen den Versammlungsentscheid. Solche Vorkehrungen garantieren, dass die an der Gemeindeversammlungen gefällten Entscheidungen nicht zu einer Diktatur einer kleinen lokalen Minderheit verkommen und die Gemeindeversammlung als Institution zum Fällen von breit abgestützten und legitimierten lokalpolitischen Entscheidungen beibehalten werden kann.

Zum Autor:
Prof. Andreas Ladner ist ordentlicher Professor für schweizerische Verwaltung und institutionelle Politiken am IDHEAP Institut für öffentliche Verwaltung an der Universität Lausanne.

Zur Studie:
* Seit 1988 werden in den Schweizer Gemeinden auf Initiative verschiedener Universitätsinstitute in Abständen von 5 bis 7 Jahren gesamtschweizerische Befragungen zur politischen Organisation und zur lokalen Politik durchgeführt. An diesen Befragungen beteiligen sich jeweils zwischen 60 und 85 Prozent der Gemeinden. Die nächste Befragung findet in den kommenden Monaten statt.

Mehr zum Thema:
Ladner, Andreas (2016). Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament. Überlegungen und empirische Befunde zur Ausgestaltung der Legislativfunktion in den Schweizer Gemeinden. Lausanne: Cahier de l’IDHEAP Nr. 292. Edition spéciale. ISBN: 978-2-940390-97-3. 132 S. Preis: Fr. 25.-.
(Link zur Bestellung des Cahier Nr. 292)


Bildquelle: Stephanie Hofschlaeger / pixelio.de
Diese These vertreten Ursin Fetz und Curdin Derungs vom Zentrum für Verwaltungsmanagement (HTW Chur). Sie entwickelten ein mehrdimensionales Instrument zur Erfolgsmessung von Gemeindefusionen. Ein Schnelltest ermöglicht den Vergleich mit einem Benchmark.

Ausgangslage

In den letzten Jahren sind in der Schweiz viele Gemeinden durch Fusionen verschwunden. Das Phänomen findet in vielen Kantonen statt und betrifft sowohl ländliche als auch städtische Gebiete. Der Anstoss erfolgt in der Regel „von unten“, wobei die Kantone zahlreiche Fusionsanreize setzen. Obwohl der Trend inzwischen über 15 Jahre anhält, sind die Auswirkungen von Gemeindefusionen bisher erst in einigen wenigen Bereichen (z.B. Finanzen, Partizipation) untersucht worden. Es fehlte insbesondere ein Messinstrument, das eine ganzheitliche Darstellung der Auswirkungen verschiedener Aspekte (ökonomische, soziologische, demokratische) ermöglicht.
Im Rahmen eines Forschungsprojektes für die fünf Kantone Aargau, Bern, Glarus, Graubünden und Zürich haben die Autoren an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur ein Instrument entwickelt, das die langfristigen Auswirkungen von Gemeindefusionen messen kann. Es basiert auf der Idee, die Entwicklung einer fusionierten Gemeinde vor der Fusion (t = 0) über den Inkraftsetzungszeitpunkt (t = 1) mit einem späteren Zeitpunkt (t = 2) zu vergleichen. Das Instrument ist ergebnisoffen konzipiert und misst sowohl positive als auch negative Veränderungen.

Nutzen für die Gemeinden

Die Schweiz zeichnet sich durch eine ausgesprochen heterogene Gemeindelandschaft aus. Dies machte die gestellte Aufgabe besonders anspruchsvoll. Der „Fusions-Check“ dient deshalb nicht als gesamtschweizerisches „Benchmark“-Instrument. Er soll in erster Linie der fusionierten Gemeinde selber helfen, deren Gemeindeexekutive im Expertengespräch über Schwachpunkte in ihrer Entwicklung aufgeklärt werden kann. Ein systematischer Vergleich von verschiedenen fusionierten Gemeinden untereinander oder mit nicht fusionierten Referenzgemeinden ist mit zunehmender Anzahl erfasster Gemeinden denkbar. Dabei muss den unterschiedlichen Strukturmerkmalen einer Gemeinde (z.B. Gemeindegrösse oder -typ) Rechnung getragen werden. Ebenfalls ist zu berücksichtigen, dass viele externe Einflüsse auf die fusionierte Gemeinde einwirken und die eigentlichen Fusionseffekte verwässern. Dazu zählen gesellschaftliche Entwicklungen (z.B. Individualisierung), aber auch konkrete politische Entscheide (z.B. neuer kantonaler Finanzausgleich). Schliesslich sind einige Ergebnisse mit der neuen Grösse der Gemeinde erklärbar und nicht spezifisch auf eine Fusion zurückzuführen. Die hohe Anzahl Indikatoren trägt trotz dieser Limitationen dazu bei, den Fusionserfolg aufgrund verschiedener Kriterien breit abgestützt beurteilen zu können.

Aufbau des Fusions-Checks

Kernstück des Fusions-Checks sind die 47 Indikatoren, aufgeteilt auf die in der Fusionsliteratur verwendeten drei Hauptdimensionen

  • wirtschaftliche Argumente
  • Qualität Demokratie
  • gesellschaftliche Faktoren.

Die Dimensionen sind ihrerseits in zehn Unterkriterien aufgeteilt (vgl. Abb.). Als Beispiele für die erste Dimension dienen die standardisierten kommunalen Finanzkennzahlen wie Verwaltungsaufwand, Selbstfinanzierungsanteil etc. Daneben wird aber auch die Qualität der kommunalen Dienstleistung, der Anteil Zuzüger usw. gemessen. Zur zweiten Dimension gehören Indikatoren wie Stimmbeteiligung oder Anzahl Kandidierende pro Amt, zur dritten Dimension z.B. die Zufriedenheit mit den politischen Behörden, aber auch die Höhe der kommunalen Kulturausgaben. Wichtig ist anzumerken, dass auch Indikatoren erhoben werden, die tendenziell negative Auswirkungen einer Fusion anzeigen. So wird das Ausmass der „Bürokratie“, aber auch die zwangsläufig abnehmende Stimmkraft pro Stimmberechtigter berücksichtigt. Darüber hinaus werden auch bisher nicht untersuchte Aspekte miteinbezogen. Mit dem sog. Herfindahl-Index wird beispielsweise gemessen, wie stark die Flächen der Wohnzonen an einem Standort konzentriert sind.

 
Abbildung 1: Darstellung des „Fusions-Checks“.

Pretests und erste Erkenntnisse

In den fünf Fusionsgemeinden Bauma (ZH), Kallnach (BE), Mettauertal (AG), Sternenberg (ZH) sowie Val Müstair (GR) wurden Pretests durchgeführt. Eine erste zeitlich statische Auswertung lässt vermuten, dass die Mehrheit der Indikatoren insgesamt auf einen positiven Fusionseffekt hinweisen. Abschliessende Ergebnisse und damit die Antwort auf Frage nach dem Fusionserfolg sind erst möglich, wenn die gleichen Gemeinden mehrmals erfasst worden sind. Die ursprüngliche These, dass sich eine Fusion positiv auf die Dimensionen „wirtschaftliche Argumente“ und „Qualität Demokratie“ auswirkt und negativ auf die Dimension „gesellschaftliche Faktoren“ muss relativiert werden. Aufgrund der ausgewogenen Auswahl der Indikatoren können sich diese innerhalb der einzelnen Dimensionen gegenseitig neutralisieren. Umso wichtiger ist, dass neben der Gesamtschau auch die Resultate auf Indikatorenebene vertieft analysiert werden.

Schnelltest

Das Institut für Informations- und Kommunikationstechnologien IKT der HTW Chur hat zudem ein webbasiertes Auswertungstool zur Einschätzung von Gemeinden geschaffen. Nach der Beantwortung von zehn Fragen kann die interessierte Gemeinde in einem Netzdiagramm mit einer Mustergemeinde verglichen werden.

Zur Studie:
Weitere Informationen inlusive Forschungsbericht mit vertieften wissenschaftlichen Hinweisen sind auf der Homepage des Instituts nachzulesen.

Zu den Autoren:
Ursin Fetz, Dr. iur., Rechtsanwalt, Prof. am Zentrum für Verwaltungsmanagement ZVM der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.
Curdin Derungs, Dr. oec. HSG, Prof. am Zentrum für Verwaltungsmanagement ZVM der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.

Der Beitrag basiert auf einem Artikel im „Wissensplatz“ I/2015, dem Magazin der Hochschule für Wirtschaft und Technik HTW Chur.

In Glarus hat das Stimmvolk beschlossen, die Struktur mit über 70 Gemeinden zu drei Einheits-gemeinden zu restrukturieren. Am 01. Januar 2011 nehmen die drei Gemeinden den operativen Betrieb auf. Wie kann eine solche Strukturreform erfolgreich gelingen?

Im Kanton Glarus hat das Stimmvolk anlässlich der denkwürdigen Landsgemeinde vom 07. Mai 2006 beschlossen, die damalige Struktur mit über 70 Gemeinden, Schulgemeinden, Ortsgemeinden und weiteren Körperschaften zu drei Einheitsgemeinden zu restrukturieren. Die Strukturreform wurde 2006 nach der Landsgemeinde auf den Ebenen Kanton und Gemeinden praktisch zeitgleich aufgenommen. In den kantonalen Arbeitsgruppen wurde, unter Beizug der kommunalen Spezialisten Grundstrukturen erarbeitet, welche in den drei Projektorganisationen als Empfehlungen dienten. Alle drei neuen Gemeinden übernahmen die kantonale, funktional ausgerichtete, Projektstruktur weitgehend. Im September 2009 wurde die Exekutive gewählt, im ersten Quartal 2010 die Kadermitarbeiter angestellt, im März 2010 das Parlament in Glarus Nord gewählt und am 30.06.10 die Exekutiven der alten Gemeinden verabschiedet. Die Mitarbeitenden werden bis Ende 2010, also 3 ½ Jahre nach dem Entscheid, angestellt und am 01. Januar 2011 nehmen die drei neuen Gemeinden den operativen Betrieb auf. Welche Erkenntnisse sind aus dem Projekt zu ziehen? [1]

10 Thesen für erfolgreiche Strukturreformen

In der Folge werden in 10 Thesen dargelegt, welche Erkenntnisse aus dem Projekt im Kanton Glarus gezogen werden können.

These 1: Was ist der konkrete Nutzen des Projekts?

Bewusst wird diese Frage an die erste Stelle gesetzt. Auch im Glarnerland hat es sich gezeigt, dass nur Projekte mit einem konkreten Nutzen vermittelt und erklärt werden können. Wer nun meint, dass ein finanzieller Nutzen reicht, sah sich allerdings recht schnell getäuscht. War die Aussicht auf eine Kosteneinsparung einer der wichtigsten Projektauslöser und mit Sicherheit eine wichtige Argumentation für das Ja an der Landsgemeinde, zeigte es sich in der Projektarbeit sehr schnell, dass dies eben nicht reicht. Die vertiefte Auseinandersetzung mit echtem Kundennutzen wie z.B. verbesserten Kundenservice, mehr Transparenz für die Bürger, längerfristige Entwicklungschancen, usw. bietet die Chance, das Projekt besser zu verankern.

These 2: Professionelle und vollamtliche Projektleitung

Die wahrscheinlich älteste Diskussion im Projektmanagement ist die Frage, ob es möglich ist, Projektleiter im Nebenamt zu sein. Sobald ein Projekt mehr als 20 Mitglieder hat, mehr als 10 Teilprojekte zu bewältigen sind und über mehr als 12 Monate läuft, ist der Einsatz eines vollamtlichen Projektleiters, der zudem über Projektmanagementerfahrung verfügt, Pflicht. 

These 3: Konsequentes Projektmanagement

Die umfangreiche Literatur zum Projektmanagement zeigt im Detail auf, worauf zu achten ist. An dieser Stelle wird nur auf einige wenige Aspekte eingetreten: Präzise Projektaufträge mit klaren Zwischenzielen und einfacher Organisationsstruktur (mit Unterschriften schriftlich abgemacht), vereinbarte Kompetenzen und Verantwortungen, die Einrichtung einer strategischen Ebene, welche die Einhaltung der Projektziele überwacht und Entscheide trifft, eine vollamtliche Projektleitung, welche die Teilprojekte eng führt und für die Erreichung der vereinbarten Resultate sorgt, eine breite und empfängerorientierte Kommunikation und die Sicherstellung der Verfügbarkeit der eingesetzten Personen. Dies sind auf wenige Stichworte zusammengefasst, die wichtigsten Grundlagen. 

These 4: Umfassende und regelmässige Kommunikation

Nur Projektmitglieder sind wegen der ständigen Beschäftigung mit den Themen umfassend informiert. Alle anderen Personen sind periodisch, umfassend und ehrlich über den aktuellen Stand, die Knackpunkte und die nächsten Schritte zu informieren. Zusätzlich sind Möglichkeiten zum Feedback einzurichten. 

These 5: Standardisierung von Beginn weg

Im Glarnerland war es von Beginn weg ein wichtiges Ziel, Prozessbetrachtungen den Untersuchungen zu Grunde zu legen. Fakt ist jedoch, dass erst ab 2010, als die Exekutive gewählt war, eine Standardisierung in Angriff genommen wurde. Damit wurden echte Chancen verpasst, viel Energie, Zeit und Geld suboptimal eingesetzt, weil nun, gegen Ende des Projekts versucht wird, über Standardisierungen Optimierungen zu realisieren. Die Auseinandersetzung mit der Gemeindeautonomie, welche quasi sakrosankt über alles gestellt wurde, fand nicht statt, was dazu führte, dass drei Gemeinden heute drei unterschiedliche Modelle haben. Erkenntnis: In der Standardisierung liegt die echte Chance für Synergien!

These 6: Denken und Handeln in Prozessen

In den zahlreichen Teilprojekten zeigte es sich immer wieder, dass die Projektmitglieder „von Natur aus“ nicht in Prozessen denken. Eine sorgfältige Einführung und das regelmässige Einfordern dieser Denkhaltung fördert die Hebung von Optimierungen. Dabei soll nicht nur die naheliegende Lösung in Betracht gezogen werden, sondern in Optionen gedacht werden. Und: Sich nicht zu früh auf die vermeintlich beste Lösung fokussieren.

These 7: Verantwortliche Personen mit Entscheidungskompetenz in der Projektphase

Echte und grosse Fortschritte machten die Projekte ab September 2009, also ab jenem Zeitpunkt in dem die Exekutive gewählt war und damit Entscheide gefällt werden konnten. Für Projekte zur Reformierung von grösseren Strukturen ist künftig ernsthaft zu prüfen, Wahlen für die künftige Struktur so früh wie möglich durchzuführen, damit die Phase von hypothetischen Analysen und Erkenntnissen so kurz wie möglich gehalten werden kann.

These 8: Projektdauer: So lang wie nötig – so kurz wie möglich

Aus der Sicht von 2005 war es sinnvoll und nachvollziehbar, das Projekt auf 5 Jahre auszurichten. Im Rückblick zeigt es sich, dass erst im Jahre 2009 und noch mehr 2010 die grössten Fortschritte erzielt werden konnten. Es ist zu beachten, dass 5 Jahre eine sehr lange Zeit der Ungewissheit nach sich zieht, z.B. was die Arbeitsplätze der Mitarbeitenden anbelangt. 

These 9: Mitarbeitende früh definitiv einbinden

Es ist wichtig, nicht nur die Personen mit Entscheidungskompetenz früh einzusetzen, sondern auch die Zeit der Ungewissheit für die Mitarbeitenden so kurz wie möglich zu halten. Das Glarnerland hat in langen 3 ½ Jahren viele gute Mitarbeitende und damit auch Fachkompetenz verloren. Die Umstellung von der alten zur neuen Organisation bindet viel Managementkapazität, sodass es besser gewesen wäre, den interessierten Mitarbeitenden für die meisten Positionen von Beginn weg einen Vertrag der neuen Organisation anzubieten anstelle des aufwändigen Bewerbungsprozederes, dem sich alle Mitarbeitende zu unterziehen haben. Dies gilt jedoch nicht für das Top-Management, für das sich die Assessment-Center-Methode bewährt hat.

These 10: Synergien nicht überschätzen

In den Präsentationen vor der Landsgemeinde und auch im Memorial zur Landsgemeinde wurden die möglichen Synergien ab dem ersten Tag prominent dargestellt. Es wurde über Kostenreduktion und Entschuldung aber nicht über Projektkosten argumentiert, welche zu amortisieren sind. Die heute vorliegenden Unterlagen zeigen, dass es möglich sein wird, im etablierten Zustand echte Einsparungen zu realisieren. Dies aber nach Ablauf von 3 bis 4 Jahren. In den künftigen Projekten werden die verantwortlichen Personen gut daran tun, sich diesbezüglich noch sorgfältiger damit auseinander zu setzen. Erfahrungen aus anderen Projekten in anderen Kantonen zeigen, dass es möglich war, Synergien nach einigen Jahren zu realisieren. In den Jahresrechnungen war es aber später leider oft nicht mehr möglich, sie darzustellen, weil exogene Faktoren (steigende Kosten, neue Aufgaben) sie bereits absorbiert hatten. 

Zusammenfassung und Ausblick

Veränderungen sind nur möglich, wenn Leidensdruck vorliegt. Dies war im Glarnerland anfangs der Jahre 2000 definitiv der Fall. Mit der Strukturreform kam „Leben“ in die Entwicklung des Glarnerlandes. Aktuell ist jedoch eine gewisse Ernüchterung festzustellen und die Verantwortlichen setzen alles daran, dass der operative Betrieb am 01. Januar 2011 so friktionslos wie möglich starten wird.  

Für künftige Strukturreformen, dies zeigen die 10 Thesen, ist insbesondere ein professionelles Projektmanagement mit einem vollamtlichen Projektleiter nötig, der das kurz terminierte Projekt so bald wie möglich mit den künftig verantwortlichen Personen umsetzen kann.

Fussnote:
[1]    Für die Erarbeitung der vorliegenden Erkenntnisse wurden Projekttagebücher, über 100 Protokolle von Sitzungen auf kantonaler und kommunaler Ebene und persönliche Sitzungsnotizen ausgewertet. Zum Einsatz kam die Methode der Inhaltsanalyse, mit der die Unterlagen systematisch analysiert wurden.

Zum Autor: 
Dr. oec. HSG Roger W. Sonderegger, begleitet als selbständiger Unternehmensberater das kommunale Projekt Glarus Nord und hat die drei Technischen Betriebe von Glarus Nord, Glarus und Glarus Süd für die Fusion vorbereitet.

Eingemeindungen sind eine Möglichkeit, dem wachsenden Druck zu Gebietsreformen entgegenzutreten. Doch nicht alle Eingemeindungsprojekte sind erfolgreich. Wie sehen also Erfolgsfaktoren aus?

Das Wachstum der Agglomerationen stellt die Schweizer Demokratie vor neue Herausforderungen. In der Schweiz leben heute drei von vier Menschen in Städten und Agglomerationen. Immer mehr Bürgerinnen und Bürger bewegen sich tagtäglich in dem sich ausbreitenden Raum zwischen Stadt und Land: sie arbeiten am Stadtrand, konsumieren in der Kernstadt und wohnen zwischen Bauernhof und S-Bahn-Station.

Die Agglomerationen liegen quer zu den bestehenden politischen Institutionen, umfassen mehrere Gemeinden und überqueren kantonale sowie mitunter sogar nationale Grenzen. Effektive und demokratische verankerte Politik kann immer weniger in den vorgegebenen föderalen Strukturen erfolgen, da sich der funktionale Raum nicht mehr mit dem politischen Raum deckt. Dies hat spezifische Probleme der politischen Steuerung und Integration (Governance) zur Folge. Die fiskalische Äquivalenz ist in Agglomerationen kaum gegeben. Die Bürgerinnen und Bürger, die in Agglomerationen leben, können sich nur noch beschränkt an denjenigen politischen Entscheidungen beteiligen, von denen sie tagtäglich betroffen sind. Sie bezahlen für öffentliche Güter, die sie selber nicht konsumieren können.

Die Governance in Agglomerationen ist komplex, verschachtelt und verflochten. Die meisten Aufgaben können von den Gemeinden nicht mehr autonom erfüllt werden, darum müssen die Gemeinden zusammenarbeiten. Die intergouvernementale Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene ist dabei anspruchsvoll und zuweilen intransparent. Häufig werden Entscheidungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit und des Parlaments getroffen. Die Entscheidfindungsregel basiert auf Konsens, was den Prozess zusätzlich erschwert und verlangsamt. Die Verantwortlichkeiten sind unklar und für aussenstehende Personen nicht nachvollziehbar. Grundprinzipien demokratischer Politik werden in diesen Entscheidungsmodi in Frage gestellt.

Eine Lösung zur Beseitigung von Governanceproblemen besteht darin, dass sich die betroffenen Gemeinden zusammenschliessen, dass sie fusionieren. Die Anzahl der Eingemeindungen zwischen Kernstadt und Vorort ist in den letzten zehn Jahren rasant gewachsen.  In den 1980er und 1990er Jahren gab es keine Fusion einer Kernstadt mit ihren Vororten. Seit 2001 hingegen haben sich elf Kernstädte mit mindestens einer Vorortsgemeinde zusammengeschlossen. Insgesamt waren 39 Gemeinden an diesen Fusionen beteiligt. Agglomerationen und deren Kernstädte haben in den letzten zehn bis zwanzig Jahren an ökonomischer Attraktivität und politischem Gewicht gewonnen. Sie wachsen stetig sowohl gegen innen durch Verdichtung als auch gegen aussen. Gleichzeitig wird im Rahmen der neuen Agglomerationspolitik auch politisch und planerisch versucht, einen Massstabswechsel zu vollziehen . Agglomerationen, Metropolitanräume und Städte stehen nun – im Unterschied zur zweiten Hälfte des 20.Jahrhunderts – im Zentrum politischer Förderung. In diesem Kontext werden Eingemeindungen als politisches Instrument zur Stärkung von urbanen Gebieten und zur Verbesserung politischer Handlungsfähigkeit wiederentdeckt.

Nicht alle Eingemeindungen haben Erfolg. Manche Projekte scheitern in der Planungsphase, andere werden an der Urne abgelehnt. Was sind die Erfolgsfaktoren bei Eingemeindungen? Auf der Basis der Erfahrungen, die man in den letzten zehn Jahren mit Eingemeindungen gemacht hat, können folgende Faktoren erwähnt werden:

1. Anstoss: Damit ein Fusionsprojekt überhaupt angestossen wird, braucht es eine gemeinsame Problemwahrnehmung bei den beteiligten Gemeinden. Die Gemeinden müssen zudem die Möglichkeit von Synergien durch einen Zusammenschluss erkennen.

2. Institutionelle Einbettung: Die Kantone und die kantonalen Rahmenbedingungen für Fusionen spielen eine entscheidende Rolle, ob Fusionen angegangen und ob diese Projekte auch erfolgreich abgeschlossen werden. In Kantonen, in denen Gemeindezusammenschlüsse explizit als Strategie erwähnt und mit sachgerechten Instrumenten unterstützt werden, kommt es deutlich öfter zu Fusionen als in anderen Kantonen. Natürlich spielen die steuerrechtlichen Bedingungen eine entscheidende Rolle, ob eine Kernstadt mit dem Vorort fusionieren kann. Ökonomisch prosperierende Vororte mit tiefem Steuerfuss werden sich kaum mit einer kränkelnden Kernstadt  zusammentun.

3. Projektierungs- und Referendumsphase: Für den Erfolg von Fusionsprojekten ist es entscheidend, das frühzeitig sowohl die Projektierungsphase als auch die Referendumsphase antizipiert und geplant werden. In der Referendumsphase spielen andere Überlegungen, Interessen und Argumente eine Rolle als in der Projektierungsphase. Die situative Abstimmungsdynamik gilt es zu berücksichtigen.

4. Vision und Ziele: Fusionsprojekte dauern. Dementsprechend wichtig ist es, dass sie von einer gemeinsamen Vision und gemeinsamen grundlegenden Zielen getragen werden. Neben all den technischen Fragen, die eine Fusion mit sich bringt, muss es auch eine Vision geben, die in die Zukunft weist.

5. Identität: Gemeindefusionen berühren immer die Identität vor allem der aktiven Bürgerinnen und Bürger. Die Wappen werden geändert, allenfalls der Name, die eigene Geschichte der Gemeinde droht in Vergessenheit zu geraten. Dem Aufbau einer gemeinsamen Identität kommt eine wichtige Rolle zu. 

6. Kompensation von Verlierer/innen: Jede Gebietsverschiebung schafft Gewinner/innen und Verlierer/innen. Insbesondere die Verwaltungsmitarbeitenden spüren dies von Beginn weg. Selten werden z.B. nach einer Fusion noch zwei Informatikchefs gebraucht. Hierfür braucht es frühzeitig Sensibilität und Instrumente, um die Verlierer/innen zu kompensieren.

7. Leadership: Bei solch einschneidenden Veränderungen braucht es Menschen, die Leidenschaft für das Projekt aufbringen. Menschen die Überzeugungskraft und Ausdauer haben. Sie können die politische Stimmung nachhaltig beeinflussen, das Tempo beschleunigen oder bremsen, Koalitionen schmieden und allenfalls zusätzliche Menschen mobilisieren.

8. Koalition: Bei jedem Fusionsprojekt braucht es eine starke Koalition, die den Prozess von Beginn weg antreibt und unterstützt. Dabei darf sich die Koalition nicht nur auf Parteien beschränken. Es braucht kommunale Schlüsselpersonen in der Koalition, die parteiunabhängig sind.

Fusionsprojekte sind anspruchsvoll. Unterschiedliche Aspekte und Faktoren müssen berücksichtigt und umgesetzt werden. Doch erfolgreiche Eingemeindungen verbessern die demokratische Verankerung politischer Entscheidungen in Agglomerationen und führen zu einer Annäherung der politischen an die lebensweltlichen Räume. Mit Blick auf die letzten zehn Jahre kann durchaus von einer Renaissance der Eingemeindungen gesprochen werden. Doch Eingemeindungen alleine werden die Agglomerationsprobleme nicht lösen. Zu selten und zu wenig umfassend sind sie. Darum müssen andere Lösungsansätze, beispielsweise die Schaffung einer vierten Staatsebene – etwa nach dem Vorbild von Stuttgart – in die Diskussion eingebracht und geprüft werden. 

Zum Autor:
Dr. Philippe Koch,
Zentrum für Demokratie Aarau und Institut für Politikwissenschaft Universität Zürich

Hier finden Sie alle Unterlagen zur Tagung “die Neuordnung der Schweiz: Zum Stand der Gemeinde- und Kantonsfusionen” vom 20.11.2010, durchgeführt von Avenir Suisse und dem Think Tank Thurgau.
  Während die Schweiz in den letzten Jahrzehnten zusehends zu einem “Stadtland” zusammenwuchs, hat sich die politische Karte des Landes seit dem 19. Jahrhundert kaum verändert. Mit 2600 Gemeinden und 26 Kantonen ist die Schweiz auch im internationalen Vergleich noch immer sehr kleinräumig organisiert. Gebietsreformen schienen lange Zeit tabu, aber zumindest auf der Gemeindeebene wird die Schweiz bereits neu geordnet: In den letzten zehn Jahren gab es genauso viele Gemeindefusionen wie in den letzten 150 Jahren zuvor. In einer Tagung analysieren Avenir Suisse und der Think Tank Thurgau die derzeitigen Trends im Bereich der Gemeindefusionen und werfen die Frage auf, unter welchen Umständen es in Zukunft auch zu Kantonsfusionen kommen könnte. —  Programm der TagungZusammenfassung der TagungReferate: Gemeindefusionen in der Schweiz: Trends und Perspektiven, Referat von Prof. Reto Steiner, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern Eingemeindungen in den Agglomerationen, Referat von Dr. Philippe Koch, Zentrum für Demokratie Aarau/Universität Zürich Talschaftsfusionen im Berggebiet, Peder Plaz, Wirtschaftsforum Graubünden Gemeindestrukturreform auf kantonaler Ebene, Referat von Eliane Kraft, Ecoplan Von Gemeinde-zu Kantonsfusionen, Referat von Prof. Andreas Ladner, IDHEAP/Universität Lausanne Warum es bisher keine Kantonsfusionen gibt, Prof. em. Dieter Freiburghaus Kleinteiliger Föderalismus und funktionale Räume, Dr. Daniel Müller-Jentsch, Avenir Suisse    
Wenn es um die „Neuordnung der Schweiz“ geht, dürfen Überlegungen zu Kantonsfusionen nicht fehlen. Der vorliegende Beitrag beleuchtet die Argumente der Befürworter sowie die der Gegner.

In Sachen Kantonsfusionen trifft man auf zwei deutlich getrennte Lager. Die Einen sagen: Vergesst es! Sämtliche solche Versuche sind fehlgeschlagen, und es gibt keine relevanten politischen Kräfte, die sich dafür stark machen. Man ist zwar nicht prinzipiell gegen solche Übungen, aber man sieht keine Chancen, dass sie gelingen könnten. Die Andern sind der Meinung, Kantonsfusionen seien dringend erforderlich, und sie sehen auch Anzeichen für solche Reformen. Immer wieder tauchen Karten auf, welche die Schweiz in fünf bis sechs Grosskantone unterteilen. Wie ist zu erklären, dass diese beiden Einstellungen schon lange nebeneinander existieren und sich gegenseitig kaum zu beeinflussen scheinen?

Der Grund dafür liegt in zwei unterschiedlichen Herangehensweisen an das Problem. Die Skeptiker sehen in politischen Institutionen wie Föderalismus organische oder kulturelle Gebilde, welche allmählich gewachsen und tief im Bewusstsein der Menschen verwurzelt sind. Veränderungen können, wenn überhaupt, nur in kleinen Schritten und in Übereinstimmung mit den Traditionen erfolgen. Die zweite Schule hat einen eher mechanischen oder managerialen Zugang zu den Institutionen: Diese sind da, um bestimmte Probleme zu lösen, und wenn sie dies nicht mehr tun, dann baut man sie um. Ganz so schwarz-weiss ist diese Trennung natürlich nicht: Auch die „Techniker“ sehen die beharrenden Kräfte und auch die „Kulturalisten“ wissen, dass manifestes Versagen von Institutionen deren Veränderung beschleunigt. Doch ist dann eben die Frage, was „manifestes Versagen“ bedeutet, und damit ist man bei den Funktionen politischer Systeme. Und hier öffnet sich dann der Graben zwischen den beiden Gruppen wiederum weit.

Welches sind die wichtigsten Argumente der Fusionsbefürworter? Nach ihnen ist der kleinräumige Föderalismus zunehmend dysfunktional und verursacht immer höhere Kosten. Der eine Grund ist die Komplexität moderner Staatsaufgaben, welche sinnvoll nur noch auf höherer Stufenleiter ausgeführt werden können. Der andere Grund ist die massiv gestiegene Mobilität von Menschen, Gütern und Informationen, welche dazu führt, dass Kantonsgrenzen kaum mehr etwas begrenzen. Damit wird die sogenannte fiskalische Äquivalenz verletzt, die besagt, dass der Personenkreis, der über eine öffentliche Aufgaben entscheidet, identisch mit demjenigen sein sollte, der dieses Angebot nutzt und bezahlt. Andernfalls ergeben sich Fehlallokationen. Der Betrieb von sechsundzwanzig voll ausgebildeten Staatsapparaten sei unnötig und teuer. Weiter wird bemängelt, dass die zur Lösung kantonsüberschreitender Probleme massenhaft eingesetzten Konkordate kompliziert, schwerfällig und undemokratisch seien. Diese Argumente greifen also vor allem auf ökonomische Erkenntnisse zurück und sehen in der Erstellung öffentlicher Güter in erster Linie eine Managementaufgabe.

Die andere Position sieht die Kosten und die Dysfunktionen ebenfalls, doch erachtet sie den daraus entstehenden Leidensdruck als eher gering. Im Grossen und Ganzen würden in der Schweiz die Staatsaufgaben auf hohem Niveau erfüllt, und kantonale Differenzen gäben jedem Bürger die Möglichkeit, aus einem leicht unterschiedlichen Angebot öffentlicher Güter zu wählen. Kleine Einheiten hätten ausserdem ihre eigenen Weisen von Effizienz durch Nähe. Insgesamt koste unser Staatsapparat ja nicht mehr als der anderer Länder, eher im Gegenteil. Die Konkurrenz zwischen den Kantonen schaffe Innovationen und Wettbewerb. Das Geflecht von kantonsüberschreitenden Lösungen und Verträgen sei zwar kompliziert, trage aber zur nationalen Kohäsion bei. Nur variable Geometrien seinen den tatsächlichen Verflechtungen angemessen, nicht neue Grenzen zwischen Grosskantonen. Diese Argumente sind also eher politischer und soziologischer Natur: Hier ist der Staat nicht primär ein Produzent öffentlicher Güter, sondern eine Agentur der Vergesellschaftung, der Organisation und Begrenzung von Macht, der Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen und ihrer Legitimation. Und da ist die Bürgernähe, welche der kleinräumige Föderalismus ermöglicht, ein sehr grosser Aktivposten. Das soll man sich ruhig einiges kosten lassen, denn jede Form von misslingender Integration würde wesentlich teurer.

Es gibt gute Argumente für Kantonsfusionen. Stattfinden werden sie trotzdem nicht, denn zu schlecht sind die Erfahrungen der letzten Jahre, welche den Staat als Betrieb optimieren wollten.

Zum Autor:
Prof. em. Dieter Freiburghaus
war Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaft am Institut de hautes études en administration publique in Lausanne. Für die Weiterbildung von Staatsbediensteten gründete er die „Europaseminare Solothurn“. 2008 verliess er die Universität und ist seither publizistisch tätig.

Mehr Informationen:
Avenir Suisse und der think tank thurgau veranstalten am 20. November 2010 in Stein am Rhein eine Tagung zum Thema "die Neuordnung der Schweiz: zum Stand der Gemeinde- und Kantonsfusionen". Mehr Informationen finden Sie hier.

Die Schweizer Kantone messen Gemeindefusionen eine hohe Bedeutung bei. Die kantonale Gemeindepolitik gegenüber Fusionen ist nicht wirkungslos: Die rund 510 Gemeinden mit Fusionsplänen sind in Kantonen mit fusionsunterstützender Politik anzutreffen.

Die Schweizer Kantone messen Gemeindefusionen eine hohe Bedeutung bei, dies zeigt eine Untersuchung der Universität Bern. Die kantonale Gemeindepolitik gegenüber Fusionen ist nicht wirkungslos: Die rund 510 Gemeinden mit Fusionsplänen sind insbesondere in Kantonen mit fusionsunterstützender Politik anzutreffen.

Fusionen von politischen Gemeinden sind gemäss einer im September 2008 durchgeführten Befragung des Kompetenzzentrums für Public Management (KPM) der Universität Bern für 16 von 26 Schweizer Kantone von grosser oder sogar sehr grosser Bedeutung. Bei einer vergleichbaren Befragung vor zehn Jahren waren es erst zehn Kantone, welche diese Aussage machten. Der Fusionszug hat damit an Dynamik gewonnen. Bereits in 17 Kantonen gibt es politische Vorstösse, welche Fusionen fordern. In je sechs Fällen gehen die Fusionsinitiativen auf kommunale respektive kantonale Vorstösse zurück, in den übrigen fünf Kantonen auf gemeinsame Vorstösse beider Staatsebenen.

Wo Fusionen zur Diskussion stehen

Nebst den bereits definitiv beschlossenen Fusionen und weit fortgeschrittenen Fusionsprojekten (154 Gemeinden sind daran beteiligt), gibt es nach Information der Kantone insgesamt 355 weitere Gemeinden, die sich eine Fusion überlegen und dies auch öffentlich kommuniziert haben. Diese Gemeinden befinden sich in 15 Schweizer Kantonen, darunter etwa Tessin, Bern, Waadt und Glarus. Nebst der Fusion von Einwohnergemeinden sind auch andere Fusionsarten durchaus ein Thema. In sieben Kantonen, welche noch Schulgemeinden kennen, stehen diese zur Disposition: Beispielsweise ist im Kanton St. Gallen per 1. Januar 2009 vorgesehen, in 14 Projekten insgesamt 31 Schulgemeinden mit anderen Schulgemeinden oder mit ihrer politischen Gemeinde zusammenzuschliessen. Projekte führen nicht immer zu einer definitiven Fusion, wie die Kantonsbefragung zeigt. So gab es beispielsweise im Kanton Freiburg seit dem Jahre 2002 elf gescheiterte Projekte mit 32 beteiligten Gemeinden, im Kanton Tessin acht Projekte mit 38 betroffenen Gemeinden und im Kanton Bern sechs erfolglose Versuche mit 18 beteiligten Gemeinden. Schweizweit erwähnen die Kantone 53 Projekte mit 204 Gemeinden.

Die Kantone setzen Anreize

Die Kantone, welche Fusionen hohes Gewicht beimessen, lassen es nicht bei Appellen bewenden. Sie setzen mit unterschiedlichen Methoden Anreize. In 60 Prozent der Schweizer Kantone leistet die übergeordnete Staatsebene fusionswilligen Gemeinden finanzielle Unterstützung. In der Mehrheit der Fälle handelt es sich dabei um allgemeine Finanzhilfen im Falle einer Fusion, um Fusionshilfen für die Fusionsabklärungen oder um Finanzhilfen für das Fusionsprojekt. Jeder vierte Schweizer Kanton ist sogar bereit, Beiträge zur Entschuldung einzelner Gemeinden zu gewähren. Die allgemeine Finanzhilfe besteht beispielsweise aus einem Fixbetrag pro Einwohner. In 75 Prozent der Kantone erbringen die Kantone Beratungsleistungen für fusionsinteressierte Gemeinden. Diese beinhalten entweder eine projektbegleitende oder eine punktuelle fachliche Beratung durch Kantonsangestellte. Externe Berater werden nur in Ausnahmefällen durch den Kanton direkt engagiert und bezahlt. Arbeitshilfen für Gemeindefusionen bieten 56 Prozent der Kantone an. In den meisten Fällen handelt es sich dabei um Musterdokumente oder allgemeine Leitfäden zum Thema Gemeindefusion. Nur eine Minderheit verfügt über spezifische Leitfäden für Fusionsabklärungen. Diese Lücke wird zurzeit durch die Universität Bern mit einem Forschungsprojekt der Kommission Technologie und Innovation (KTI) geschlossen. Der detaillierte Leitfaden soll 2009 verfügbar sein. In den meisten Kantonen werden Berechnungen der finanziellen Auswirkungen kostenlos durchgeführt. Ein eigentliches Rechnungstool, mit welchem die Gemeinden mögliche finanzielle Auswirkungen von Fusionen in Szenarien selber abklären können, findet sich in keinem Kanton.

Anreize zeitigen Wirkung

Da in verschiedenen Kantonen diskutiert wird, ob die kantonale Ebene Fusionen stärker fördern soll, interessieren die Auswirkungen der Unterstützungsmassnahmen. Dazu werden alle definitiv beschlossenen Fusionen, welche zwischen 2009 und 2011 in Kraft treten, berücksichtigt und in Beziehung zu den kantonalen Unterstützungsmassnahmen gesetzt. Nebst der absoluten Anzahl an Projekten pro Kanton interessiert insbesondere auch die prozentuale Häufigkeit im Verhältnis zur Gemeindezahl jedes Kantons, weil andernfalls Fusionsbestrebungen in Kantonen mit wenigen Gemeinden systematisch unterschätzt werden. Statistisch nachweisbaren fördernden Einfluss auf Fusionen haben die gewährte kantonale finanzielle Unterstützung, die Bereitstellung von Arbeitshilfen und zur Verfügung gestellte Beratungsleistungen. Wenn Kantone Fusionen folglich aktiv fördern wollen, sollten sie sich nicht nur auf die durchaus wirksamen finanziellen Anreize fokussieren, sondern auch der Prozessbegleitung einen gebührenden Stellenwert beimessen. Interessanterweise hat die Gemeindestruktur in den Kantonen wenig statistisch nachweisbaren Einfluss auf die Fusionsintensität: Eine grosse Anzahl Gemeinden pro Kanton, viele kleine Gemeinden und eine Vielzahl leistungsschwächere Gemeindeverwaltungen (basierend auf Gemeindebefragung 2005) führen nicht nachweislich zu mehr Fusionen. Interkommunale Zusammenarbeit kann zudem auf der Grundlage der vorliegenden Daten der Kantonsbefragung 2008 und der Gemeindebefragung 2005 weder als Auslöser noch als Substitut von Gemeindefusionen verstanden werden. Einen belegbaren Einfluss hat jedoch die Entwicklung der Gemeindesteuern. Fusionen sind in Kantonen häufiger verbreitet, wo sich die kommunalen Steuererträge schwächer als im schweizerischen Schnitt entwickelt haben. Als Fazit kann festgehalten werden, dass sich Kantone mit fusionsaktiven Gemeinden in erster Linie durch die kantonale Gemeindepolitik von den übrigen Kantonen unterscheiden. Unterstützungsmassnahmen beeinflussen folglich das Verhalten. Zudem sind Fusionen in Kantonen mit finanziell gesehen strukturschwachen Gemeinden verbreitet. Von Kantonen verwendete Slogans wie «Ein starker Kanton braucht starke Gemeinden» scheinen also tatsächlich ein Leitmotiv der kantonalen Politik zu sein.

Kanton spielt eine wichtige Rolle

Bei Fusionsentscheiden hat in der Schweiz in elf Kantonen das Kantonsparlament das letzte Wort. In vier weiteren Kantonen kann die Bevölkerung das fakultative Referendum ergreifen, in sieben Kantonen ist eine Referendumsabstimmung sogar obligatorisch. Lediglich in drei Kantonen entscheiden die betroffenen Gemeinden abschliessend über die Fusion. Dies verdeutlicht, dass den Kantonen bei Gemeindefusionen eine wichtige Bedeutung zukommt. Das Bundesgericht schützt diese Rolle der Kantone. So musste sich etwa die Gemeinde Sala Capriasca dem Verdikt der Tessiner Bevölkerung beugen, welche gegen den Willen der betroffenen Gemeinde die Fusion in einem Referendum bestätigt hatte. Es liegt folglich am kantonalen Gesetzgeber festzulegen, wer in den Prozess wie involviert wird und ob die kantonalen Behörden gegen den Willen der Gemeinden Zwang verordnen können. Nach Ansicht der Kantone verliert die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) durch Fusionen nicht an Bedeutung. Lediglich in einem Schweizer Kanton (Glarus) gibt es keine rechtlichen Bestimmungen für IKZ. 72 Prozent der Kantone gehen davon aus, das die IKZ weiter an Bedeutung gewinnen wird, die restliche Schweiz sieht eine Stabilisierung. Eine zunehmende Rolle werde in Zukunft insbesondere das Vertragsverhältnis spielen, da es mehr Flexibilität biete. Der Zweckverband scheint dagegen bezüglich seiner Bedeutung den Zenit erreicht zu haben. Interessant ist, dass nur zwei Kantone davon ausgehen, dass die Region als Gebietskörperschaft in Form einer Jurisdiktion an Bedeutung gewinnen werde. Die bedeutende Rolle der IKZ hängt wohl unter anderem mit den bestehenden Instrumenten zur Förderung der IKZ zusammen. So setzen 55 Prozent der Kantone konkrete Anreizmechanismen ein. Als Fazit der Kantonsbefragung kann gesagt werden, dass die Kantone deutlich aktiver als noch vor einigen Jahren ihre Rolle als Aufsichtsstelle der Gemeinden wahrnehmen: Sie fördern kommunale Reformen und wollen bei den Strukturveränderungen mitreden. Das stärkere Engagement der Kantone bedeutet aber nicht, dass die Kantone gegenüber den Gemeinden grundsätzlich autoritärer auftreten. Es ist bei allen Kantonen nach wie vor ein grosser Wille spürbar, die zukünftige Rolle der Gemeinden und die zweckmässigen Instrumente zusammen mit den Gemeinden zu diskutieren und so breit akzeptierte Lösungen zu finden, welche die Gemeinden nach ihren Bedürfnissen auswählen können. Eine komplette Reformverweigerung wird jedoch von den Kantonen immer weniger akzeptiert.

Zu den Autoren:

Prof. Dr. Reto Steiner und Pascal Reist, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

Artikel erschienen in:

Schweizer Gemeinde 11/08

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