Im Vorfeld der 8. Wissenschaftlichen Tagung der Schweizerischen Vereinigung für Verwaltungs-organisationsrecht (SVVOR) gibt Wirtschaftsprofessor Reiner Eichenberger schon einige Eindrücke über die Sicht der Finanzwissenschaft bei Gemeindefusionen.

Herr Eichenberger, welche Auswirkungen haben Gemeindefusionen aus volkswirtschaftlicher Sicht?
Reiner Eichenberger: Natürlich gibt es zuweilen sinnvolle Fusionen. Das heisst aber überhaupt nicht, dass möglichst viele Gemeinden fusionieren sollten. Nutzen und Kosten von Fusion hängen immer vom Einzelfall ab. Oft dürfte auch gar nicht die Fusion selbst, sondern die vorangehende Diskussion den Nutzen bringen. Denn das Fusionsvorhaben zwingt die Beteiligten, ernsthaft über die Stärken und Schwächen ihrer Gemeinden und Verbesserungsmöglichkeiten nachzudenken.

Wo sehen Sie Chancen und Risiken von Gemeindefusionen?
Die Chancen bestehen darin, nicht einfach zwei oder mehrere Gemeinden zu einer Grossgemeinde zusammenzupacken, sondern wirklich etwas Neues und Besseres zu schaffen. Das Risiko besteht darin, dass gerade das oft nicht passiert.

Oft wird von einem Akzeptanzproblem bei der Bevölkerung der betroffenen Gemeinden gesprochen. Wie kann dieses Problem behoben werden?
Indem die Gründe der tiefen Akzeptanz ergründet werden. Oft ist die Zurückhaltung in der Bevölkerung mehr als berechtigt. Bei vielen Fusionsvorhaben ist einfach nicht klar, was sie bringen sollen, und welche Probleme damit wie gelöst werden sollen.

Wie würde Ihr optimaler Fusionsplan aussehen?
Wichtig ist, dass eine Auslegeordnung der Probleme der Gemeinden gemacht wird, und dann genau überlegt wird, ob eine Fusion zu ihrer Lösung beiträgt, und welche Alternativen es zu einer Fusion gäbe. Viele der Probleme, die heute mit Fusionen zu lösen versucht werden, könnten viel besser anders gelöst werden.

Sollen Kantone und Bund Massnahmen treffen, um Gemeindefusionen attraktiver zu gestalten? Wenn ja, welche?
Bund und Kantone sollen Gemeindefusionen weder speziell fördern noch speziell behindern. Genau so sollen sie auch Aufspaltungen von Gemeinden nicht behindern. Dazu braucht es einen gemeindegrössenneutralen Finanzausgleich. Zudem sollen die Kantone ruhig den Gemeinden Informationen und Beratung zum Thema Fusion, Aufspaltung und Alternativen anbieten. Falls die Kantone finden, kleine Gemeinden seien ein Problem für die Allgemeinheit, sollen sie das ganz offen formulieren, die Probleme substantivieren und quantifizieren. Dann sollen sie nicht einfach die kleinen Gemeinden zur Fusion zwingen, sondern eine Art Lenkungssteuer für sie einführen. Wetten, dass die Kantone die Kosten nicht substantivieren können?

Gemeindefusionen sind zum allgegenwärtigen Thema der territorialen Gliederung der Kantone geworden. In den letzten zehn Jahren sind Hunderte von Gemeinden von der politischen Landkarte verschwunden. Die 8. Wiss. Tagung der SVVOR: «Gemeindefusionen – Fragen und Probleme», die am 8. November 2013 an der Universität Freiburg stattfindet, wird das Thema aus ökonomischer und rechtlicher Sicht in grundsätzlicher Weise beleuchten sowie Gemeindeverantwortliche zu Wort kommen lassen. Dabei sollen auch kritische Überlegungen zu den Gemeindefusionen ihren Platz finden.

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Interview mit:

Reiner Eichenberger ist Wirtschaftsprofessor an der Universität Freiburg.



Interview durchgeführt von:

Die Fragen wurden von der Webmasterin Michelle Geiger gestellt.

Die Gemeindelandschaft der Schweiz ist in Bewegung. Der Blick in die Statistik zeigt, dass sich schweizweit aktuell 233 Gemeinden in 55 laufenden Projekten mit einer Vereinigung befassen. St. Gallen zeigt, wie Kantone solche Projekte fördern können.

Der Kanton St.Gallen zählte Ende 2005 448 Gemeinden. Lediglich 89 davon waren politische Gemeinden. Bei den anderen handelte es sich um Schulgemeinden, Ortsgemeinden und örtliche oder ortsbürgerliche Korporationen. Mitte 2007 erfüllte die Regierung mit der Invollzugsetzung des ersten kantonalen Gemeindevereinigungsgesetzes einen noch pendenten Verfassungsauftrag. Dieses Gesetz befasst sich mit Vereinigung, Inkorporation, Aufhebung und Aufteilung von Gemeinden. Es umschreibt die zu beachtenden demokratischen Meilensteine und erlaubt die aktive Förderung solcher Projekte durch den Kanton.

Die Invollzugsetzung des neuen Gesetzes führte in den Gemeinden zu einem raschen Anstieg der Vereinigungs- und Inkorporationsprojekte. Dabei spielte insbesondere die Aussicht auf Förderbeiträge des Kantons eine nicht unbedeutende Rolle. Und die Welle der neuen Projekte ebbt auch weiterhin nicht ab. Aktuell befassen sich 14 politische Gemeinden mit einem Vereinigungsprojekt. Auf den nächsten Wechsel der Amtsdauer Ende 2012 sollen im besten Fall weitere 8 Gemeinden entfallen. Auch bei den Spezialgemeinden ist noch immer viel in Bewegung. Alleine die Zahl der Schulgemeinden ging seit Mitte 2007 um 36 zurück; weitere werden folgen. 

Die Strategie des Kantons

Kantonsrat und Regierung bestimmten mit der Lancierung des neuen Gemeindevereinigungsgesetzes die damit verbundene Strategie: 1. Der Kanton wünscht starke, autonome Gemeinden als Ansprechpartner. 2. Die finanzielle Unabhängigkeit soll den Bestand der Gemeinden sichern. 3. Die Unterstützung über den innerkantonalen Finanzausgleich zwischen Kanton und Gemeinden soll optimiert werden und für stark vom Finanzausgleich abhängige Gemeinden Lösungen bis hin zu Vereinigungen gefunden werden. Für Gemeinden, die einen höheren als den Übergangsausgleichssteuerfuss erheben müssten, wurde eine Frist von 15 Jahren zur Behebung dieser finanziellen Problemstellung definiert. 

In Verbindung mit dem neuen innerkantonalen Finanzausgleich, welcher vor allem fehlende Ressourcen und spezifische Sonderlasten der Gemeinden ausgleichen soll – entgegen der bisherigen Praxis des Ausgleichs des Jahresergebnisses – und keine Direktzahlungen mehr an Schulgemeinden zulässt, führte dies zu vermehrter Aktivität in den Gemeinden. Vor dem Hintergrund allfällig versiegender Finanzströme konnten Gemeinden im kritischen Bereich zu vermehrter Zusammenarbeit und zur Aufnahme von Vereinigungs- oder Inkorporationsprojekten motiviert werden.

Das Angebot des Kantons

Verbunden mit der Invollzugsetzung des Gemeindevereinigungsgesetzes schuf der Kanton im Amt für Gemeinden die Stelle des Gemeindereformers. Dessen Aufgabe ist es, die Gemeinden in ihren Reformprojekten zu unterstützen und sowohl die Durchsetzung kantonaler Interessen als auch die Anwendung der gesetzlichen Grundlagen sicherzustellen. Das Angebot, welches den Gemeinden in ihren Projekten zur Verfügung steht, umfasst die unentgeltliche Unterstützung in Projektaufgaben (Zielfindung, Prüfung des Projektauftrages, methodische und konzeptionelle Unterstützung, Offertprüfungen, Abklärung in übergeordneten Fragestellungen, usw.), Controllingfunktionen und Moderationen. Das Angebot ist dabei abhängig von der Verfügbarkeit des Gemeindereformers. 

Die eigentliche Hauptaufgabe der Stelle liegt jedoch in der Ermittlung der Förderbeiträge auf Gesuch der Gemeinden. Politische Gemeinden und Schulgemeinden haben die Möglichkeit, einerseits Beiträge zur Förderung ihrer Reformprojekte geltend zu machen. Anderseits können projektbedingte, finanzielle Zusatzkosten zumindest teilweise angerechnet und ausgeglichen werden. Voraussetzung dafür ist die vollständige und ordentliche Abrechnung dieser Aufwendungen durch die Gemeinde und Einreichung mit dem Gesuch. 

Das Gemeindevereinigungsgesetz ermöglicht die Förderung von Vereinigungsprojekten in vier Kategorien:

·         Als Projektbeiträge für Auslagen der Gemeinden zur externen Führung oder Begleitung der Projekte, allenfalls zur Abgeltung der Freistellung interner Projektleitung, wenn dadurch externe Aufwendungen minimiert werden.

·         Als Beiträge an vereinigungsbedingten Mehraufwand an Aufwendungen für bauliche Anpassungen (bspw. Gemeindehauserweiterung), Zusammenführung der Informatik, usw.

·         Als Entschuldungsbeiträge, um finanziell überdurchschnittlich verschuldete Gemeinden vor der Vereinigung "heiratsfähig" zu machen.

·         Als Startbeitrag an die vereinigte Gemeinde, um die sukzessive Umsetzung geplanter Synergien für einen definierten Zeitraum finanziell vorwegzunehmen und der Gemeinde einen optimalen Start in die neue Zukunft zu gewährleisten.

Die Finanzierung der Förderbeiträge erfolgt aus einer Reserve, welche durch den Kantonsanteil am Verkauf der Goldreserven der Nationalbank geäufnet wurde. 

Die Gemeinden machen von diesen Fördermöglichkeiten intensiv Gebrauch. Aus insgesamt 26 Vereinigungsprojekten gingen seit Mitte 2007 40 Gesuche um Förderbeiträge ein. Davon konnten bisher 29 Gesuche abgeschlossen werden. Total wurden den Gemeinden von der Regierung 39,1 Mio. Franken an Förderbeiträgen in Aussicht gestellt. Der Löwenanteil machen dabei die Entschuldungs- und Startbeiträge aus.  

Gefahren der kantonalen Förderung

Trotz der äusserst erfreulichen Förderung der Gemeinden durch diese grosszügig bereitgestellten Mittel entstanden auch neue Gefahren. Stehen bei Vereinigungen ohne finanzielle Förderung vor allem emotionale Themen (Wappen, Gemeindename, Verwaltungsstandort, usw.) im Fokus, so ändert sich dies, sobald klar wird, dass eine finanzielle Unterstützung möglich ist. Eine der Gefahren besteht darin, dass die beteiligten Gemeinden versuchen, die möglichen Förderbeiträge eigenständig zu berechnen. Dabei werden Förderbeiträge aus bekannten Projekten für die Ermittlung herangezogen. Die einfachste Überlegung dabei ist eine proportionale Hochrechnung aufgrund der Einwohnerzahlen der Gemeinden. Dadurch werden in Räten wie auch in der Bürgerschaft Begehrlichkeiten geschaffen, deren Nichterfüllung bei den Abstimmungen als massives Hindernis auftreten kann.

Auf die unterschiedlichen finanziellen Möglichkeiten einer Gemeinde muss bei der Ermittlung von Förderbeiträgen Rücksicht genommen werden. Gemeinden mit einer starken finanziellen Grundlage oder mit einem überdurchschnittlichen Steuersubstrat sollen durchaus einen Teil der entstehenden Vereinigungskosten mittragen. Im Kanton St.Gallen gilt der Grundsatz, dass jede Vereinigung ein Einzelfall ist. Letztlich wird eine Vereinigung nur dann erfolgreich, wenn für alle Bevölkerungsteile in den betroffenen Gemeinden ein Nutzen entsteht. Ob dieser nun monetär oder emotional ist, ist dabei weitgehend irrelevant.

Win-win-Situation

In allen Projekten verfolgt der Kanton mit seiner Unterstützung eine Win-win-Situation. Alle Beteiligten – Bürgerinnen und Bürger, Gemeinden und Räte, wie auch der Kanton (und damit die Kantonsbürgerinnen und -bürger) – sollen davon profitieren können. In diesem Kontext steht auch eine möglichst ausgewogene finanzielle Unterstützung der beteiligten Gemeinden durch den Kanton. Es kann, nebst organisatorischen oder emotionalen Verbesserungen in den bisher vereinigten Gemeinden, festgestellt werden, dass überall teils massive finanzielle Verbesserungen eingetreten sind. Im Falle von Vereinigungen politischer Gemeinden wurden in allen Fällen die Voraussagen zur Verbesserung des zukünftigen Steuerfusses  übertroffen. Wie weit und ob dies vor allem auf die Vereinigung zurückzuführen ist, lässt sich dabei jedoch kaum errechnen. Es wäre allenfalls ein Vergleich mit der finanziellen und steuerlichen Entwicklung in Nachbar- oder Vergleichsgemeinden zulässig.

Was demgegenüber aber mit Sicherheit festgestellt werden darf, ist die schnelle und hohe Refinanzierung der kantonalen Mittel. Von den rund 39,1 Mio. Franken an bereitgestellten Beiträgen konnten bislang knapp 30 Mio. definitiv ausgerichtet werden. Die dadurch nachhaltig eingesparten Finanzausgleichsbeiträge des Kantons belaufen sich auf rund 7,5 Mio. Franken jährlich. Daraus errechnet sich ein Pay-Back von knapp 4 Jahren. Eine Investition also, die sich mittelfristig auch für die Steuerzahlerinnen und -zahler des Kantons lohnt.

Zum Autor:
Bruno Schaible ist eidg. dipl. Organisator und der erste Gemeindereformer im Kanton St.Gallen. Seit 1. Juni 2007 ist er im Amt für Gemeinden zuständig für die Unterstützung von Gemeinden im Fusionsprozess, die Einhaltung der gesetzlichen Grundlagen sowie die Ermittlung der Förderbeiträge auf entsprechendes Gesuch.

Quelle:
Der Orginalartikel ist erschienen in der schweizerischen Kommunal-Revue (SKR) 2/2010 

In den letzten Jahrzehnten hat die Gemeindeautonomie zulasten immer stärker werdenden Verpflechtungen zusehends abgenommen, sowie der erhöhten Mobilität der Gesellschaft. Somit stellt sich die Frage, ob eine autonome Gemeinde noch Sinn macht.

Als in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts die „moderne“ Gemeinde entstand, war diese noch verhältnismässig autonom. Geringe Ansprüche an staatliche Organisationen und eine weitgehend statische Gesellschaft machten dies möglich. Mit steigendem Wohlstand wurden auch höhere Ansprüche an die kommunale Aufgabenerfüllung gestellt, was vermehrt interkommunale Zusammenarbeit zur Gewährleistung einer minimalen Grösse und damit einhergehend der nötigen Professionalität zur Folge hatte. Neben den traditionellen historischen Grenzen entstanden immer mehr neue funktionale Räume, in welchen vielschichtige horizontale Verflechtungen gelebt wurden. Gleichzeitig nahmen die vertikalen Verflechtungen (Verbundaufgaben) stets zu, weil der Staat einen Teil der Aufgabenerfüllung selber wahrnehmen oder zumindest beeinflussen wollte. So wurde beispielsweise die Freiheit (Autonomie) der Gemeinden zur Bestimmung der Löhne der Lehrkräfte erst vor ungefähr 40 Jahren eingeschränkt, als der Kanton ein für das ganze Kantonsgebiet einheitliches Lohnregime verordnete. So nahm die Gemeindeautonomie zwar stets zulasten einer immer stärker werdenden Verflechtung im Laufe der Jahre ab, konnte sich aber bis Ende der 60er-Jahre des letzten Jahrhunderts doch weitgehend erhalten. Das Aufkommen von Ausgleichssystemen begünstigte autonomes Verhalten auch derjenigen Gemeinden, welche aus eigener (Steuer-) Kraft ihre Aufgaben kaum mehr erfüllen konnten. 

Seit den 70er-Jahren hat sich unsere Gesellschaft sehr rasch verändert, die Mobilität hat seither um über 40% zugenommen, was sich vor allem am Pendlerverkehr (Arbeit, Freizeit, Bedürfnisbefriedi-gung) zeigt. Um diesen Bedürfnissen nach erhöhter Mobilität gerecht zu werden, wurde der Kanton in vielen Politikbereichen aktiv und zog Zuständigkeiten an sich. Während beispielsweise die Spitalver-sorgung über lange Zeit „gemeindenah“ erfolgte (man musste „sein“ Spital innert nützlicher Zeit zu Fuss oder mit dem Fuhrwerk erreichen), führten die immer stärker werdenden Patientenwanderungen zu einer Verstärkung der kantonalen Steuerung, bis diese Aufgabe schliesslich im Jahr 2002 vollständig kantonalisiert wurde. 

Heute stellt sich die Frage, ob angesichts dieser Feststellungen die „autonome“ Gemeinde noch Sinn macht. Man muss sich ehrlich eingestehen, dass eine umfassende und schrankenlose Gemeindeautonomie weder möglich noch sinnvoll ist. Weder in der Rechtsetzung noch beim Verwaltungshandeln kann eine Gemeinde den Rahmen selber bestimmen und frei handeln. Gleichzeit ist festzustellen, dass es zur Gemeinde keine wirklichen und umfassenden Alternativen gibt. Ausnahmsweise werden Aufgaben kantonalisiert, namentlich dann, wenn die öffentlich zu verantwortenden Leistungen wegen der grossen Mobilität nicht mehr „vor Ort“ konsumiert werden. Viele Aufgaben sind aber nach wie vor bei der Gemeinde gut angesiedelt. Es ist nämlich paradox: Die Gesellschaft wird nicht nur mobiler (Arbeitsplatz, Freizeit), sondern gleichzeitig auch sesshafter, indem tendenziell weniger Leute umziehen und am Wohnort „Wurzeln schlagen“, namentlich auch als Reaktion auf die physisch und elektronisch hypermobile (Cyber-) Welt. Nur die Gemeinde kann diese Bedürfnisse (Verankerung, bürgerna-her und gestaltbarer Staat, Identifikation) wirklich befriedigen. Deswegen sind die Gemeinden nach einer Ära sehr zentral geführter Staaten weltweit ein Erfolgsmodell. Dabei geht es um Gemeinden, die nicht primär dem Zentralstaat Rechenschaft schuldig sind, sondern vorab den Stimmberechtigen der Gemeinde oder allenfalls einem kommunalen Parlament. Damit sich die Gemeinde überhaupt entfalten und die oben geschilderten Bedürfnisse befriedigen kann, ist sie auf Handlungsspielräume in finanzieller, organisatorischer und auch inhaltlicher Hinsicht angewiesen. Diese Forderung darf aber nicht als Plädoyer für eine vom Kanton losgelöste Einheit verstanden werden. Im Gegenteil: Autonomie kann nur gewährt werden, wenn die Zuständigkeiten und die Steuerungsmechanismen zur Gewährleistung von „Gerechtigkeit“ und von Rechtsstaatlichkeit mit Augenmass und im Rahmen bestimmter staatsrechtlicher Grundsätze (Subsidiarität, Accountability, fiskalische Aequivalenz) immer wieder diskutiert und neu geordnet werden (Mulitelevel Governance). Knappe Mittel und das Erfordernis, auch komplizierte politische und „technische“ Prozesse innert nützlicher Frist zu einem guten Ende zu bringen bedingen, dass sich die Gemeinwesen (vor allem die Gemeinden) nicht vom Prinzip der Ängstlichkeit leiten lassen, sondern stets vor Augen haben, dass auch mit beschränktem Mitteleinsatz die Ziele weitgehend erreicht werden können, was aber eine Absage an den Perfektionismus erfordert. 

Eine nie endende Diskussion betrifft die Frage nach den „richtigen“ Räumen staatlichen Handelns. Unbestritten ist die Tatsache, dass die historischen Grenzen nicht mehr mit den funktionalen Handlungsräumen übereinstimmen. Letztere gewinnen an Bedeutung und werden mittel- bis langfristig zu Gebietsreformen führen. Es bildet sich zur Zeit eine neue Hierarchie funktional-räumlicher Strukturen heraus: 

  • Multifunktionale Metropolitan- und andere Handlungsräume (mit Städtenetzen)
  • Mulitfunktionale regionale Räume mit einer Kernstadt im Zentrum (mit Subregionen)
  • Optimierte, in der Regel monofunktionale kleinräumige interkommunalen Zusammenarbeit 
  • Lokale optimierte multifunktionale Einheiten, soweit sinnvoll (Gemeinden, teilweise fusioniert)


Gleichzeitig wird mit dieser Diskussion deutlich, dass Räume stets zu gross oder zu klein sind. Für gewisse Bedürfnisse (Entwicklung des Verkehrs und der Raumordnung) sind grosse Räume gefragt (Metroraum Zürich, Hauptstadtregion Bern). Diese Räume könnten dereinst die Perimeter für neue, insgesamt grössere und gleichwertigere Kantone darstellen.  Zur Befriedigung kleinräumiger Befind-lichkeiten sind grosse Gemeinden zu gross, diesem Umstand ist bei kommunalen Gebietsreformen (welche zur Entwicklung der Gemeinde sinnvoll und wichtig sein können), Rechnung zu tragen. Ein-zelnen Dörfern oder Quartieren ist formalisierte Mitsprache zu gewähren, damit diese Vorteile auch in grossräumigeren Einheiten genutzt werden können (Modell Reichenbach).

Um den Bedürfnissen einer mobilen und modernen Gesellschaft Rechnung zu tragen, sind alle Ebe-nen (Bund, Kantone und Gemeinden) stark gefordert, kreative Lösungen sind gefragt. Gute Lösungen bedingen partnerschaftliche Prozesse, wie sie beispielsweise von der Tripartiten Agglomerationskon-ferenz (welche sich in ihren Aussagen nicht auf Agglomerationen beschränkt) vorgemacht werden. Auf allen Ebenen wird heute erkannt, dass der „Aussenpolitik“ eine entscheidende Rolle zukommt. Ob einem die Regionalkonferenz passt oder nicht: Wer sich hier nicht engagiert und seine Interessen nicht rechtzeitig einbringt, kann die Zukunft nicht mitgestalten und verliert an Einfluss.

In Thesenform lassen sich diese Aussagen wie folgt zusammenfassen:

Multilevel-Governance: Mobilität und Sesshaftigkeit Rechnung tragen
Die Bevölkerung wird immer mobiler und gleichzeitig immer sesshafter (Mobilität bezüglich Arbeit, Freizeit, Sesshaftigkeit bezüglich Wohnen). Sowohl der Mobilität (grosse funktionale Räume, Wirt-schaftsräume, Hauptstadt- und Metroräume, Regionale Räume) wie auch der Sesshaftigkeit (Verankerung, Identität, Mitgestaltungsmöglichkeit, Heimat) muss im Rahmen der anstehenden Multilevel-Governance-Reform Rechnung getragen werden.
 
Langfristig: Gebietsreformen 
Die historischen Grenzen werden durch organisierte funktionale Räume überlagert, was langfristig zu Gebietsreformen führen wird (Zeithorizont 20 – 50 Jahre), was sich im europäischen Vergleich sehen lässt. Aus strategischer Sicht sind kantonale Gebietsreformen bedeutungsvoller. In 50 Jahren wird es wohl noch 6 – 8 Kantone geben.
 
Grenzen bleiben
Der Staat (Bund, Kantone, Gemeinden) wird immer auf Grenzen angewiesen sein, es wird nach wie vor Zusammenarbeitsstrukturen in funktionalen Räumen geben, weil Räume immer zu gross oder zu klein sind, hier helfen letztlich auch Gebietsreformen nicht weiter.
 
Selbstbewusste und aktive Gemeinden sind gefragt
Gemeinden sind weltweit ein Erfolgsmodell, sie brauchen aber Autonomie, vor allem in organisatorischer und finanzieller Hinsicht. Die kommunale Aussenpolitik gewinnt zusehends an Bedeutung, die regionale Meinungsbildung findet in der Gemeinde statt.
 
Abschied von Perfektionismus 
Die Ausstattung der Gemeinwesen mit professionellem Know How ist unerlässlich, allerdings er-scheint eine Orientierung an den schwierigsten 5% der Fälle völlig daneben (Pareto-Prinzip). Das Prinzip „Ängstlichkeit“ ist ein schlechter Ratgeber. An die Adresse des Kantons: Die Gemeindebehörden schulden primär ihren Stimmberechtigten und allenfalls ihrem Parlament Rechenschaft, nicht einer kantonalen Amtsstelle. Der Kanton soll sich bei der Aufsicht über die Gemeinden auf die Rechtmässigkeit beschränken, die Frage nach der Zweckmässigkeit muss die Gemeinde abschliessend beantworten können, hier soll sich der Kanton zurückhalten.
 
Handlungsspielräume sind existenziell
Ohne Handlungsspielräume (= Autonomie) geht es nicht. Nur wenn den Gemeinden in organisatorischer und finanzieller Hinsicht Handlungsspielräume gewährt werden, macht die gewaltenteilige und demokratische Organisation der Gemeinden überhaupt Sinn. Die Gemeinden dürfen nicht zu Vollzugsagenturen des Kantons verkommen.

Zum Autor:
Daniel Arn, Dr. iur. Rechtsanwalt, Geschäftsführer Verband Bernischer Gemeinden

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Die 2´596 Schweizer Gemeinden erleben eine Phase der politischen Umgestaltung. Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse liegen laut der national durchgeführten Gemeindebefragung 2010 weiterhin im Trend.

Die 2´596 Schweizer Gemeinden erleben eine Phase der politischen Umgestaltung. Die Ergebnisse der national durchgeführten Gemeindebefragung 2010 zeigen, dass die Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) und Gemeindezusammenschlüsse zu den am Häufigsten umgesetzten Projekten zählen.   
 
Die Schweiz zählt 2010 vierzig Gemeinden weniger als noch vor einem Jahr. Dass sich jedes Jahr mehrere Dutzend Gemeinden zu einem Gemeindezusammenschluss entschliessen, ist eine neue Entwicklung: Die Gemeindestrukturen waren 200 Jahre lang stabil und nur wenig angepasst worden. So erstaunt es nicht, dass in einer durchschnittlichen Gemeinde nach wie vor nur 1´127 Einwohner leben und umgerechnet 2,4 Vollzeitstellen auf der Verwaltung der Durchschnitt sind.  
 
Bis zu 40% der Gemeinden stossen in einzelnen Aufgabenbereichen an Leistungsgrenzen. Jede zweite Gemeinde gibt an, dass es für sie schwierig ist, noch genügend Personen für die politischen Ämter zu finden. Beunruhigend ist, dass rund jede vierte Gemeinde in den vergangenen Jahren der Hochkonjunktur ihre Schulden nicht abbauen konnte.  
 
Viele Gemeinden nehmen die Herausforderungen wahr und haben in den vergangenen Jahren Reformen umgesetzt. Eine wichtige Rolle spielen insbesondere Territorialreformen: So zeigt die Gemeindebefragung 2010, dass in den vergangenen fünf Jahren 75% der Gemeinden die interkommunale Zusammenarbeit ausgebaut haben und 49% eine Fusion mit einer Nachbargemeinden diskutierten. 16% der Gemeinden befinden sich in einem laufenden Fusionsprojekt. Die Projekte finden sich insbesondere in den kleinen Gemeinden, aber auch in den Städten.
 
Gemeindefusionen können ein Ansatz zur Problemlösung sein. Eine Untersuchung von realisierten Fusionen zeigt, dass Fusionen in der Regel zu einer finanziellen Stabilisierung bei gleichzeitig höherer Dienstleistungsqualität führen. Zudem wird die Bürgernähe durch Fusionen erhöht, was auf den ersten Blick erstaunen mag: Da die Dienstleistungsqualität beispielsweise durch längere Schalteröffnungszeiten oder eine bessere Ausrüstung beim Feuerwehrmaterial steigt, wächst die Zufriedenheit. Eine Gefahr besteht, wenn die Dienstleistungsqualität ausgebaut und neue Infrastruktur erstellt wird, gleichzeitig das Steuerniveau aber auf das tiefste Niveau der beteiligten Partner gesenkt wird. Dies kann mögliche Ersparnisse zunichte machen. 
 
Zwar gibt man durch eine Fusion die Autonomie über das eigene Hoheitsgebiet auf, man gewinnt aber an Autonomie, da nun über ein grösseres Gemeindegebiet mitbestimmt werden kann und mehr finanzieller Handlungsspielraum besteht. Die IKZ kann reduziert werden. Schliesslich macht eine grössere Gemeinde die Arbeit für Exekutivmitglieder attraktiver, da sie ein herausforderndes Aufgabenfeld haben und auf eine professionelle Verwaltung zurückgreifen können. 
 
Erfolgreiche Fusionen setzen ein sorgfältiges Management des Wandels voraus: Erfahrungen zeigen, dass ein grosses Gewicht auf die weichen Faktoren, d.h. die Argumente des „Herzens“ gelegt werden muss: Denn nur dort, wo Vertrauen zwischen den Einwohnern der betroffenen Gemeinden besteht, zeigen Fusionen nachhaltigen Erfolg! Zudem geht die politische Beteiligung tendenziell zurück. Dieser potenzielle Nachteil muss beachtet werden.    
 
Die Kantone spielen bei Fusionsprojekten eine wichtige Rolle: 16 von 26 Schweizer Kantonen messen Fusionen eine grosse oder sogar sehr grosse Bedeutung bei, wie eine Befragung zeigt. Vor zehn Jahren waren es erst zehn Kantone, welche diese Aussage machten. Der Fusionszug hat damit an Dynamik gewonnen. Die Kantone, welche Fusionen hohes Gewicht beimessen, lassen es nicht bei Appellen bewenden. Sie setzen mit unterschiedlichen Methoden Anreize. In 60% der Schweizer Kantone leistet die übergeordnete Staatsebene fusionswilligen Gemeinden finanzielle Unterstützung. In der Mehrheit der Fälle handelt es sich dabei um allgemeine Finanzhilfen im Falle einer Fusion, um Fusionshilfen für die Fusionsabklärungen oder um Finanzhilfen für das Fusionsprojekt. Jeder vierte Schweizer Kanton ist sogar bereit, Beiträge zur Entschuldung einzelner Gemeinden zu gewähren. Die allgemeine Finanzhilfe besteht beispielsweise aus einem Fixbetrag pro Einwohner.  
  

Zum Autor:
Prof. Dr. Reto Steiner, Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern

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Der verstärkte Trend zu Gemeindefusionen hat verschiedene rechtliche Fragen aufgeworfen. Auch wenn viele aufgrund unseres föderalen Staatsaufbaus kantonal geregelt werden müssen, lassen sich grundlegende, schweizweit geltende Überlegungen anstellen.

Von Bedeutung ist zunächst die Unterscheidung zwischen der Gemeindefusion im engeren Sinn (Kombinationsfusion) und der Eingemeindung (Absorptionsfusion). Bei der Gemeindefusion im engeren Sinn hören die beteiligten Gemeinden auf zu existieren, und es muss folglich neues Recht geschaffen werden. Handelt es sich demgegenüber um eine Eingemeindung, wird das Recht der weiter existierenden Gemeinde übernommen.

Gewisses Mass an Gemeindeautonomie ist vorhanden

Gemäss gefestigter Lehre und Rechtsprechung verfügen in der Schweiz die Kantone sowohl über die Kompetenz, eine Gemeindefusion zu beschliessen (Fusionskompetenz), wie auch über die Kompetenz zum Erlass des für Gemeindefusionen massgeblichen Rechts (Fusionsregelungskompetenz). Es wäre also auch denkbar, dass die Kantone nur mit einer oder gar keiner Gemeinde auskommen würden. Trotzdem fällt den Gemeinden bei der freiwilligen Fusion ein gewisses Mass an Autonomie zu. Die Gemeinden sind zum Beispiel frei, zu entscheiden, ob und mit wem sie fusionieren. Sie können verschiedene Voraussetzungen der Fusion selber definieren und diese im Fusionsvertrag festhalten.

Fusionsvertrag als zentrales rechtliches Element

Die Ausarbeitung eines Fusionsvertrages stellt ein geeignetes Mittel dar, um offene rechtliche Fragen im Zusammenhang mit einer Gemeindefusion zu regeln. Der Fusionsvertrag findet deshalb in vielen Kantonen Anwendung und bildet in der Praxis das zentrale rechtliche Element. Grundsätzlich wird er nur bei der freiwilligen Fusion verwendet. Die Zustimmung zum Fusionsvertrag entspricht dem kommunalen Fusionsbeschluss. Fusionsverträge enthalten ähnlich interkantonalen Vereinbarungen rechtsgeschäftliche und rechtsetzende Teile. Wo ein Fusionsvertrag erstellt werden muss, ist in der Regel eine kantonale Prüfung vorgesehen, die vom kantonalen Fusionsbeschluss zu unterscheiden ist.

Die Vertragsparteien erwarten, dass die fusionierte Gemeinde den Fusionsvertrag einhält und nicht anpasst. In der Praxis ist deshalb oft die Forderung hörbar, die Verträge hätten «für immer» zu gelten. Trotzdem muss auch der Fusionsvertrag beendet oder zumindest angepasst werden können, wenn er aufgrund veränderter Verhältnisse fehlerhaft wird. Die Rechtsbeständigkeit ist eingeschränkt. Die unbegrenzte Dauer liesse sich mit den Grundprinzipien des öffentlichen Rechts nicht vereinbaren. Die Rechtsbeständigkeit des Fusionsvertrages ist von einer Interessenabwägung abhängig zu machen, wobei Rechtssicherheit und Vertrauensschutz der ursprünglichen Gemeinden beziehungsweise deren Einwohnern dem Verlangen nach Anpassung gegenübergestellt werden müssen. Zur Illustration dient folgendes fiktive Beispiel: Der Standort der Gemeindeverwaltung ist im Fusionsvertrag verbindlich festgelegt worden. Aufgrund einer erneuten Fusion mit weiteren Gemeinden ist er nicht mehr sinnvoll. Eine Interessenabwägung führt zum Schluss, dass die entsprechende Bestimmung des ursprünglichen Fusionsvertrages ausnahmsweise angepasst werden darf und die Gemeindeverwaltung somit wiederum an einen neuen Ort zu stehen kommt.

Es braucht einen Beschluss des Kantons

Weil die Fusionskompetenz kantonal ist, bedarf es zur konstitutiven Wirkung der Fusion in der Regel eines kantonalen Aktes. Inhaltlich geht es um die Genehmigung des kommunalen Fusionsbeschlusses. Die Kantone sind autonom, die Form ist zu bestimmen. Für freiwillige Fusionen braucht es meist einen Beschluss des Kantonsparlamentes. Seltener ist die Form einer Verfassungsoder Gesetzesänderung beziehungsweise eines Einzelfallgesetzes. Im letzteren Fall ist je nach Kanton ein fakultatives beziehungsweise obligatorisches Referendum möglich.
 
Zwang nur als Notmassnahme

Bei Zwangsfusionen handelt es sich um «Verzweiflungsakte», die nur als letzter Ausweg infrage kommen. Die Bundesverfassung verbietet die Zwangsfusion von Gemeinden nicht. Das Gleiche gilt für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, die auch für die Schweiz Gültigkeit hat. Sie verlangt nur – aber immerhin – eine Anhörung der betroffenen Gemeinden. Die Kompetenz des Kantons, Gemeinden zwangsweise zu fusionieren, ist aus der kantonalen Fusions- beziehungsweise Fusionsregelungskompetenz abzuleiten. In jüngerer Zeit sind in der Schweiz einige Zwangsfusionen erfolgt. In den Fällen Aquila, Ausserbinn, Bignasco, Gambarogno, Monteceneri sowie Sala Capriasca hatte sich das Bundesgericht damit zu beschäftigen. Dabei wurde die Rechtsprechung bestätigt, dass Fusionen grundsätzlich auch ohne die Zustimmung der betroffenen Gemeinden zulässig sind, sofern dies vom kantonalen Recht vorgesehen ist.

Rechtsverhältnisse werden übernommen

Die Auswirkungen von Fusionen werden beherrscht vom Prinzip der Universalsukzession, wonach die Rechtsverhältnisse der untergehenden Gemeinden unverändert auf die fusionierte Gemeinde übergehen. Das bedeutet beispielsweise, dass sämtliche Verträge der alten Gemeinden übernommen werden. Ausnahmen sind nur gestützt auf eine umfassende Interessenabwägung möglich. Auch die Mitgliedschaften in Gemeindeverbänden werden grundsätzlich übernommen. Die Auswirkungenauf Spezialgemeinden sind in der Regel ausdrücklich gesetzlich geregelt. Sie bleiben entweder von der Fusion unberührt (zum Beispiel Schulgemeinde) oder folgen dem Schicksal der politischen Gemeinde (zum Beispiel Bürgergemeinde im Kanton Graubünden). Die finanziellen Auswirkungen werden vom Fusionsbeitrag geprägt. Je nach Kanton werden unterschiedliche Berechnungsschlüssel verwendet. Die fusionierte Gemeinde verfügt über einen einheitlichen Steuerfuss und erhebt einheitliche Gebühren. Für eine übergangsrechtliche Ungleichbehandlung müssen sachliche Gründe vorliegen, wobei insbesondere die schrittweise Anpassung des Steuerfusses einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedarf. Die Verträge des Gemeindepersonals werden grundsätzlich unverändert übernommen. Notwendige fusionsbedingte Umstrukturierungen erfordern manchmal Anpassungen des Dienstvertrages. Diese richten sich nach den Fristen der ordentlichen Kündigung. Fristlose Entlassungen aufgrund der Fusion sind nicht zulässig. Ein Minderheitenschutz in der neu gewählten Gemeindeexekutive ist rechtlich möglich, solange er auf vernünftigen Gründen beruht und die Wahlmöglichkeiten unter den Kandidierenden nicht unverhältnismässig eingeschränkt ist. Empfehlenswert ist dieses Vorgehen aber nur für die erste Legislatur, um die Ämterbesetzung nicht erneut zu erschweren.

Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

In einem Gemeindefusionsprozess stellen sich viele Rechtsfragen. Die kantonalen Unterschiede sind teilweise beträchtlich. Bei der freiwilligen Fusion steht der Fusionsvertrag im Mittelpunkt des kommunalen Verfahrens. Die Abstimmung darüber stellt gleichzeitig den kommunalen Fusionsbeschluss dar. Der kantonale Fusionsbeschluss hat konstitutive Bedeutung. Er erfolgt in der Regel in Form einer Verfügung des Parlaments. Die untersuchte kantonale Fusionsgesetzgebung enthält teilweise nur rudimentäre Verfahrensbestimmungen. Sie sollte mit ausgewählten Bestimmungen ergänzt werden, um Auslegungsschwierigkeiten zu vermeiden und die Rechtssicherheit zu erhöhen. Ob dazu die Gemeindegesetze ergänzt oder eigene Fusionsgesetze geschaffen werden, ist von untergeordneter Bedeutung.

Zum Autor:
Ursin Fetz, Dr. iur., Rechtsanwalt, Leiter des Zentrums für Verwaltungsmanagement der Hochschule für Technik und Wirtschaft Chur, Professor für Recht. Er hat diverse Gemeindefusionsprojekte (zum Beispiel Cazis GR, Trimmis GR, Andeer GR, Wildhaus-Alt St. Johann SG) geleitet und ist Autor des «Leitfadens für Gemeindefusionen».

Orginalversion und -quelle:
Orginalartikel ist erschienen in Schweizer Gemeinde 6/10