Eine kürzlich durchgeführte Studie des IMP untersucht die Public Corporate Governance auf Städteebene in der Schweiz. Sie empfiehlt die Etablierung einer Eignerstrategie und die Einführung von Instrumenten zur Wahrnehmung von Aufsicht und Controlling.

Auf Bundesebene und in den meisten Kantonen sind bezüglich der Steuerung, Führung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen Regelungen eingeführt worden. Die Abklärungen und die Befragungen in Städten der Schweiz zeigen im Herbst 2013, dass die Führung von öffentlichen Unternehmen, die mehrheitlich im Eigentum der Stadt sind, sehr unterschiedlich gehandhabt wird.

Die meisten Städte[1] (62.5%)[2] verfügen über Mehrheitsbeteiligungen an privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Unternehmen. Jedoch hat keine der befragten Städte mit mehr als 10’000 Einwohnern bezüglich der Public Corporate Governance (PCG) konkrete und für alle Unternehmen gültige Anforderungen definiert oder setzt gar eine generell gültige PCG-Konzeption ein. Es werden jedoch Diskussionen über die Thematik geführt und für Einzelfälle sind Lösungen definiert worden. In einer Stadt hat sich der Stadtpräsident über die Beteiligungen vertieft Gedanken gemacht und die damit verbundenen Risiken erfasst. Es interessierten ihn dabei v.a. die politischen und finanziellen Risiken. Zwei Städte haben eigentlich nur in den Stadtwerken Beteiligungen, bei denen jedoch der Aktienanteil in der Regel unter 40% liegt.

Die Frage, ob die Exekutive in der Strategischen Führungsebene (SFE, z.B. Verwaltungsrat in einer Aktiengesellschaft) eines Unternehmens Einsitz nehmen soll, wird unterschiedlich beantwortet. Zwei Drittel der Stadtpräsidenten sind der Auffassung, dass die Exekutive in der SFE vertreten sein soll. Diese Lösung führt zu den geringsten Transaktionskosten. Alle befragten Stadtpräsidenten sind sich der Bedeutung der Thematik im Prinzip bewusst und ein Teil der Präsidenten ist der Auffassung, dass der Einsitz der Exekutive in der SFE eher ein «Schönwettermodell» ist. Ein Präsident hofft dabei, rechtzeitig zu erkennen, wenn «schlechtes Wetter» aufzieht.

Was ist bezüglich der Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen zu tun? Wir empfehlen, dass sich die verantwortlichen Personen mit den folgenden Themen beschäftigen:

  • Prüfung der Einführung von grundsätzlichen Regelungen der Public Corporate Governance für alle Beteiligungen der Stadt.
  • Erfassung der Beteiligungen zur Schaffung von Übersicht.
  • Beurteilung der Relevanz der kommunalen Beteiligungen (inkl. Risiken) und Ableitung von Erkenntnissen.
  • Erarbeitung von Eignerstrategien für öffentliche Unternehmen im Fall einer Mehrheitsbeteiligung der Stadt oder von zu erreichenden (Minimal-)Zielen im Falle von Minderheitsbeteiligungen.
  • Klärung der zu erbringenden Produkte und Dienstleistungen inkl. Indikatoren zur Beurteilung der Leistungserbringung (Leistungsvereinbarung).
  • Erhebung der individuellen Risiken aller Beteiligungen (unternehmerische, organisatorische, finanzielle, politische, personelle Risiken, usw.).
  • Klärung der Frage, ob Mitglieder der Exekutive und/oder Legislative in der SFE Einsitz nehmen sollen und, falls nicht, wie die Interessen der Stadt adäquat eingebracht werden können. Falls Mitglieder der Exekutive Einsitz nehmen, sollen sie anzahlmässig in der Minderheit sein und nicht das Präsidium der SFE übernehmen. Gesamthaft betrachtet sollen die Mitglieder der SFE die nötige Fachkompetenz zur strategischen Führung der Unternehmung gewährleisten.
  • Definition eines (minimalen) Controllings zur Überwachung der Einhaltung der Vorgaben, der Leistungserbringung und zur Übersicht über die Entwicklung der Risiken der öffentlichen Unternehmen (Prüfung der Einführung eines «Ampelsystem»).

In Anbetracht der Anzahl der in den Städten zu überwachenden öffentlichen Unternehmen, ist der mit den dargelegten Aktivitäten verbundene Aufwand meist als überschaubar zu beurteilen und hilft, die Übersicht und damit auch die Risiken in der Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen im Griff zu halten.

 
Abbildung 1: Public Corporate Governance für Unternehmen im mehrheitlichen Besitz von Städten (Schedler, Müller, Sonderegger (2013): Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen, 2. Aufl., Haupt Verlag, 52).

Fussnoten:

[1] Gemäss Bundesamt für Statistik wohnten am 31.12.2011 in 145 schweizerischen Gemeinden mehr als 10’000 Einwohner, weshalb sie als Städte qualifiziert werden.
[2] Ergebnis der Befragung von acht Stadtpräsidenten.

Zum Autor:

Dr. Roger W. Sonderegger ist am IMP Projektleiter und Dozent für Public Corporate Governance. Seit vielen Jahren beschäftigt er sich in Theorie und Praxis mit der Frage der Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen und hat z.B. über 50 Elektrizitätsversorgungsunternehmen beraten.

Weitere Informationen:

Die Studie kann auf der Website des IMP oder über Alexandria heruntergeladen werden.

 

Der Schweizer Strommarkt hat seit Beginn der Strommarktliberalisierung viele Änderungen durchlaufen. Der Schlussbericht zur Follow-up-Studie 2009 zur Umsetzung der Public Corporate Governance im teilliberalisierten Strommarktzeigt diese Veränderungen auf.

Im Jahre 2003 wurde die gesamte kommunale Stromversorgung der Schweiz einer umfassenden Analyse unterzogen. Es war dies neun Monate nach dem Nein des Schweizervolkes zum Elektrizitätsmarktgesetz (EMG).

Am 23. März 2007 beschlossen die eidgenössischen Räte das Stromversorgungsgesetz (StromVG), welches am 01. Januar 2008 in Kraft gesetzt wurde. Neben zahlreichen weiteren Regelungen wurde erstmals ein Regulator, die Elektrizitätskommission (ElCom), definiert und eingesetzt. Die weitreichenden Kompetenzen sind für den schweizerischen Strommarkt eine Novität.

Es bot sich an, im Jahr 2009, also im ersten Jahr der Strommarktliberalisierung (Phase 1; Kunden mit einem jährlichen Strombedarf von über 100’000 kWh können den Stromlieferanten frei wählen) und vor der Phase 2 (Haushalte; voraussichtlich per 01.01.2014) zu erfassen, was sich in den vergangenen rund fünf Jahren in den Elektrizitätsversorgungsunternehmen (EVU) verändert hat. Diese Untersuchung beschäftigt sich mit der Steuerung von EVU, worunter die betriebliche Steuerung verstanden wird. Dies als Präzisierung für die Techniker in der Branche, welche unter dem Begriff Steuerung die physische Strombehandlung verstehen.

Rechtsformänderungen: In der Phase zwischen 1995 und 2003, in der die Liberalisierung schrittweise geprüft, das Elektrizitätsmarktgesetz entwickelt und letztlich im September 2002 abgelehnt wurde, fand in der Schweiz eine rege Unternehmensentwicklung bei den EVU statt. Oft wurde dies zusammen mit einer Rechtsformänderung durchgeführt. Die grösste Zahl der Überführungen in privatrechtliche Aktiengesellschaften fand in diesem Zeitraum statt, wobei in den meisten Fällen das gesamte Aktienkapital in der öffentlichen Hand verblieb.

Professionalisierung: Zwischen 2003 und 2009 fanden zwar auch noch Rechtsformänderungen statt. Oft kam dabei aber die selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt zu Anwendung, bei welcher das Dotationskapital beim Eigentümer – dem Staat – verblieb. Bei der selbständigen Anstalt ist der eigenständige Auftritt des EVU durch den Handelsregistereintrag und die Ausrichtung auf den Kunden gut möglich. Trotzdem verbleibt die Verantwortung vollumfänglich in öffentlicher Hand. Noch wichtiger ist aber die Erkenntnis, dass in der genannten Phase vor der Öffnung des Strommarktes für die Phase 1 eine Professionalisierung der EVU festzustellen ist. Der Druck des Gesetzgebers, das Netzentgelt auf der Grundlage einer Kostenrechnung und nach Geschäftsbereichen (Handel getrennt vom Netzbetrieb) zu kalkulieren, führte zu einer innerbetrieblichen Prüfung und Entwicklung der Strukturen. Dies war die Grundlage zur verbreiteten Einführung von organisatorischen Hilfsmitteln (z.B. Funktionendiagramm).

Effizienzsteigerung: In der Zeit zwischen 2003 und 2008 ist im Weiteren eine Effizienzsteigerung festzustellen. Betrug die Anzahl Mitarbeiter pro Kilometer Netz im Jahre 2003 0.10 Mitarbeiter pro Km, so betrug der gleiche Wert für 2008 0.08. Dieser Wert (arithmetisches Mittel) zeigt eine Verbesserung der Effizienz auf.

Kosten StromVG: Die Auswertung der Antworten zum Thema Kosten der Umsetzung des StromVG brachten folgende Erkenntnisse zu Tage: Die kommunalen EVU haben, konservativ hochgerechnet, rund CHF 70 Mio. für die Umsetzung des StromVG ausgegeben. Darin nicht einbezogen sind die Kosten der kantonalen Werke, der Produktionswerke und auch nicht die Kosten für die Installierung von Swissgrid und ElCom. Bezüglich der einmaligen Kosten rechnen die Geschäftsführer damit, dass die Umsetzung des StromVG zu jährlich wiederkehrenden Kosten von hochgerechnet rund CHF 30 Mio. führen wird. Die Erfüllung der administrativen Vorgaben führt in den kommunalen EVU zudem zu einer Ausweitung des Stellenplans bzw. Mehrkosten im Falle der Auslagerung. Ein EVU mit rund 10‘000 Zählern (ca. 100 GWh) wird mit einem Mehraufwand von ca. 100 Stellen-% rechnen müssen. Ein EVU, das über 300 GWh absetzt, wird gar über 200-% Stellen  mehr an Pensum einplanen müssen.

Als Quasi-Standard haben sich die Software-Pakete Abacus und NEST-ISE etabliert, welche in den EVU < 300 GWh zu über 60 % der Fälle im Einsatz ist. Bei den grossen kommunalen EVU und in vielen kantonalen Werken kommt SAP zum Einsatz.

Bedeutung der Strommarktliberalisierung: Vergleichbar mit 2003 wird die Notwendigkeit der StromVG durch Geschäftsführer eingeschätzt: Wird sie für den Hoch- und Mittelspannungsbereich als wichtig eingestuft, so wird sie für den Niederspannungsbereich als unwichtig eingeschätzt. Für die Phase 2 der Strommarktliberalisierung  sind 75 % der Geschäftsführer der Auffassung, dass dies unwichtig bzw. weniger wichtig ist.

Unternehmensstrategie: Wie 2003 ist auch 2009 eine positive Korrelation zwischen Unternehmensgrösse (Stromabsatz) und der Bedeutung einer Unternehmensstrategie zu erkennen. Sind rund 20 % der kleinsten EVU (< 10 GWh) der Auffassung, dass es wichtig bzw. eher wichtig ist, eine Unternehmensstrategie zu haben, so sind 100 % der grossen Unternehmen (> 300 GWh) der Meinung, dass es wichtig bzw. eher wichtig ist, eine Unternehmensstrategie zu haben. Die meisten strategischen Gremien (Boards) verfügen über 5 – 9 Mitglieder und bei den meisten EVU ist auch der Eigentümer direkt im Board vertreten. In der Regel geschieht dies mitteils eines Mitglieds der Exekutive.

Steuerung und Steuerungsinstrumente: Zur Steuerung von EVU geben die Geschäftsführer und Betriebsleiter zwischen 60 % (kleine EVU) bzw. rund 45 % (grosse EVU) an, von der Gemeinde kontrolliert zu werden. In Anbetracht der Verantwortung der Kommunen für die Sicherstellung der Versorgung ist bei diesen Stellungnahmen der EVU Handlungspotenzial erkennbar. Eigentümerstrategien sind bei den grossen EVU bereits zu 60 % im Einsatz. Bei den Werken mit einem Stromabsatz zwischen 30 und 100 GWh beträgt der Anteil jedoch nur rund 10 %. Diese Resultate sind so zu interpretieren, dass die Eigentümerinteressen heute in der Regel durch den persönlichen Einsitz von Exekutivmitgliedern im Board wahrgenommen werden. Bei der künftigen weiteren Entflechtung der Aufgaben wird das Instrument der Eigentümerstrategie also eine grössere Bedeutung erhalten.

Bei den Verhaltensrichtlinien (Umsetzung von Public Corporate Governance) ist insbesondere beim Instrument Risikomanagement, welches nur bei den grossen EVU flächendeckend eingesetzt wird, ein beträchtliches Defizit auszumachen: Bei den EVU mit einem Stromabsatz zwischen 10 und 30 GWh erachten nur rund 50 % der Geschäftsführer ein Risikomanagement als wichtig oder eher wichtig.

Bei der Zufriedenheit mit der eigenen Organisation ist seit 2003 gesamthaft eine leichte Verbesserung festzustellen.

Zu den Autoren:
Dr. Roger W. Sonderegger
Prof. Dr. Kuno Schedler

Text in Orginalversion und -länge:

Am 22. Januar 2010 fand eine Tagung der Eidgenössischen Finanzverwaltung zum Thema Public Corporate Governance statt. Dabei stand die Frage "wie steuert die öffentliche Hand ihre Unternehmen?" im Vordergrund.

Flyer der Tagung

Referate

 

Workshops

Workshop 1: Gute Führung öffentlicher Unternehmungen: Zwischen politischer Kontrolle und unternehmerischer Autonomie
Die öffentliche Unternehmung steht im Fokus von zwei Interessensphären: Einerseits hat sie Im öffentlichen Interesse die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen auf einem gewünschten Niveau zu gewährleisten und den politischen Erwartungen an eine fortschrittliche Unternehmensführung Rechnung zu tragen. Andererseits soll sie aus einer betriebswirtschaftlichen Perspektive eine optimale Rendite erwirtschaften und sich am Markt nachhaltig behaupten. Wie sind diese Interessen genauer konturiert, wo überlagern, wo widersprechen sie sich? Wie tief muss/darf die Politik zur Wahrung des öffentlichen Interesses in die Führung der Unternehmung eingreifen? Mit welchen CG-Regeln lassen sich Interessenkonflikte ausgleichen? Welche Risiken bestehen bei schlecht balancierten Lösungen?

Ihre Standpunkte und Erwartungen diskutieren Frau Nationalrätin Marlies Bänziger, Präsidentin der Ad-hoc-Subkommission Corporate Governance der Finanzkommission des Nationalrats, und Herr Toni J. Wicki, Verwaltungsrat des Technologie- und Rüstungskonzerns RUAG Holding AG.

Referat von Nationalrätin Marlies Bänziger
Referat von Toni J. Wicki

Workshop 2: Wenn die Exekutive verschiedene Hüte trägt: Rollenkonflikte der öffentlichen Hand in der Führung ihrer Unternehmungen
In der strategischen Führung der öffentlichen Unternehmung nimmt die Exekutivbehörde der öffentlichen Hand eine zentrale Rolle ein. Sie schlägt die Regeln für die Steuerung ihrer Beteiligungen vor und zeichnet für deren Umsetzung verantwortlich. Dabei muss sie nicht nur den langfristigen Fortbestand der Unternehmung oder das politisch erwünschte Angebot im Auge behalten, sondern tritt oft gleichzeitig auch als Kundin ihrer eigenen Betriebe. Im Fall des Bundes kommt bisweilen die Rolle der öffentlichen Hand als Marktregulatorin hinzu. Wie soll dieses politisch-ökonomische Zielvieleck gestaltet werden? Welches sind die wichtigsten Konfliktfelder? Wie wird das öffentliche Interesse ausgelotet und wie eingebracht? Gibt es die goldene Regel für wirksame «Checks and Balances»?

Red und Antwort über ihre Erfahrungen und Einschätzungen stehen Frau Regierungsrätin Barbara Egger-Jenzer, Vorsteherin der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE), und Herr Dr. Hans Werder, Generalsekretär des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK).

Referat von Regierungsrätin Barbara Egger-Jenzer
Referat von Dr. Hans Werder

Workshop 3: Corporate Governance-Praxis des Bundes:
Die Perspektive der öffentlichen Unternehmung/Anstalt
Im Rahmen seiner beiden Corporate Governance Berichte hat der Bundesrat gut 30 Leitsätze verabschiedet, die ihm als Grundlage für seine neue Eignerpolitik dienen. Angestrebt wird damit insbesondere eine harmonisierte organisationsrechtliche Konzeption sowie eine kohärente Steuerung seiner verselbständigten Einheiten. Politik und Wissenschaft haben sich grösstenteils anerkennend zu den neuen CG-Normen geäussert. Der vorliegende Workshop gibt das Wort den Direktbetroffenen, den Unternehmungen und Anstalten des Bundes: Welche Chancen, welche Risiken bestehen aus Sicht der spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft SBB und der öffentlich-rechtlichen Anstalt Swissmedic? Stärken klare Vorgaben der öffentlichen Hand die Position des Verwaltungsrats gegenüber Organisation und Öffentlichkeit oder schränken sie seine Entscheidfreiheit übermässig ein? Führt die neue Eignerpolitik des Bundesrates zu Veränderungen für die strategische oder sogar für die operative Führung Welche Wünsche gehen an die Eidg. Räte, die sich derzeit mit der Stärkung der parlamentarischen Oberaufsicht befassen?

Über diese und Ihre weiteren Fragen, über Erfahrungen und Optimierungsmöglichkeiten der Eignerpolitik des Bundes diskutieren Frau Christine Beerli, Präsidentin des Institutsrats von Swissmedic, und Herr Dr. Ulrich Gygi, Präsident des Verwaltungsrats der SBB.

Referat von Christine Beerli

Workshop 4: Corporate Governance-Praxis der Kantone:
Perspektive des Staats als Eigner
Während die zentralen Problemstellungen der Eignerpolitik bei Bund und Kantonen im Grundsatz ähnlich angelegt sind, dürften sowohl bezüglich Zusammensetzung des Beteiligungsportfolios als auch mit Blick auf die Grösse der Exekutivbehörden erhebliche Differenzen bestehen. Unterscheiden sich damit auch die Anforderungen an eine gute Eignerpolitik zwischen Kantonen und Bund? Sind Spitäler und Elektrizitätswerke anders zu führen als Nationalmuseen, Hochschulen oder ein Heilmittelinstitut? Inwieweit  ist die Kantonsgrösse ein entscheidendes Kriterium? Wie können kleinere Kantone eine erfolgreiche CG-Politik betreiben, mit welchen Prioritäten?

Über die spezifischen Herausforderungen einer angemessenen Eignerpolitik der Kantone und die wichtigsten Lösungsansätze diskutieren Herr Peter Reimann, Leiter der Finanzverwaltung des Kantons Aargau, Herr Fabien Waelti, Staatskanzlei des Kantons Genf, Direktor «Affaires juridiques» , sowie Herr Dr. Urs Meister, Projektleiter bei Avenirsuisse und Autor der Studie «Kantone als Konzerne».

Referat von Peter Reimann
Referat von Fabien Waelti (auf französisch)
Referat von Dr. Urs Meister

Workshop 5: Corporate Governance im privaten und im öffentlichen Sektor: Bestehen Verwandtschaften über den Namen hinaus?
Die Diskussion um die Public Corporate Governance ist stark vom privaten Sektor geprägt. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass sich die Entwicklung von Corporate Governance-Regeln für öffentliche Unternehmen an jene des privaten Sektors anlehnt. Indes fragt sich, inwiefern die Erkenntnisse aus dem Privatsektor für die Gestaltung der öffentlichen CG-Politik sinnvoll anwendbar sind. Welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede bestehen zwischen öffentlichen und privaten Firmen mit Blick auf die Corporate Governance? Wo kann die öffentliche Hand bei der Formulierung ihrer CG-Politik vom Privatsektor lernen? Ist ein CG-Kodex für den öffentlichen Sektor, wie ihn beispielsweise die OECD im Jahr 2005 vorgeschlagen hat, hilfreich? Wo liegen Nutzen und Grenzen solcher rechtsergänzender Gestaltungsrichtlinien?

Einschätzungen aus wissenschaftlicher und praktischer Sicht diskutieren Herr Prof. Dr. Kuno Schedler, Leiter der Abteilung Public Management am IDT-HSG, und Herr Olivier Steimer, Verwaltungsratspräsident der Banque Cantonale Vaudoise und Vorsitzender des Corporate Governance Committees im Verwaltungsrat der SBB. Der Workshop wird in Zusammenarbeit mit Herrn Daniel Piazza, Projektleiter am IFZ der Hochschule Luzern, veranstaltet.  

Referat von Prof. Dr. Kuno Schedler
Referat von Olivier Steimer (auf französisch)
Referat von Daniel Piazza

Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung EFV

In Deutschland existieren mittlerweile auf Kommunal- und Landesebene eine Reihe Public Corporate Governance Kodices, die eine effektivere Kontrolle und Steuerung öffentlicher Unternehmen gewährleisten sollen.

Im Juli 2009 hat auch die Bundesregierung einen neuen Public Corporate Governance Kodex (PCGK) des Bundes verabschiedet, der zusammen mit anderen Regelwerken die „Grundsätze guter Unternehmensführung“ für nicht börsennotierte Bundesbeteiligungen festlegt.

Angesichts dieser Entwicklungen stellt sich die Frage, inwiefern solche Kodices in der Lage sind, Lösungen in Hinblick auf aktuelle Herausforderungen öffentliche Unternehmen und die vielfach diagnostizierte Steuerungsdefizite anzubieten. Mit starker Anlehnung an privatwirtschaftliche Vorbilder sollen solche Kodices die Leitung und Überwachung öffentlicher Beteiligungen und insbesondere die Zusammenarbeit der Unternehmensorgane verbessern, und damit Bewusstsein für eine gute und verantwortungsvolle Unternehmensführung schaffen sowie Transparenz gegenüber den Stakeholdern gewährleisten. Ein Blick auf die wesentlichen Inhalte wie etwa Stellung der Gebietskörperschaft in Hinblick auf Beteiligungen, Rechte und Pflichten von Gesellschaftern, Geschäftsführung, Aufsichtsrat und insbesondere der entsandten öffentlichen Vertreter zeigt wesentliche Ähnlichkeiten zu privatwirtschaftlichen Vorbildern. Entscheidende Bedeutung kommt somit der Spezifizierung des öffentlichen Auftrags bzw. des Gemeinwohls zu. Als Prüfkriterien zur Beurteilung der Eignung solcher Kodices in Hinblick auf die Besonderheiten öffentlicher Unternehmen werden daher folgende vier Kriterien vorgeschlagen:

  1. Definition und Einbindung der öffentlichen Zielsetzung von öffentlichen Unternehmen
  2. Berücksichtigung und klare Definition der Aufgaben und Verantwortlichkeiten der unterschiedlichen Gremien und Stakeholder bei der Steuerung und Kontrolle öffentlicher Unternehmen
  3. Regelungen zur Auswahl und Qualifikation von Gremienmitgliedern sowie Entscheidungsgrundsätze für entsandte Mitglieder
  4. Berücksichtigung der besonderen Rechtsform der GmbH und Stärkung der Kompetenzen des Aufsichtsrats

Es stellt sich vor allem auch die Frage worin die Unterschiede zu traditionellen Ansätzen des Beteiligungsmanagements und -controlling bestehen (z.B. das Comply or Explain Prinzip) und inwiefern es sich bei diesen Kodices damit um mehr als eine Modewelle bzw. zeitgeistige Verpackung alter Ideen handelt.

Zum Autor:

Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid ist Professor für Public Management and Financial Management an der Hertie School of Governance in Berlin und wissenschaftlicher Leiter des Instituts für den öffentlichen Sektor e.V.

Mehr zum Thema hören Sie an der SGVW-Jahrestagung am 26.11.2009 zum Thema Public Corporate Governance in Baden (AG).

 

Die Kantone besitzen aus historischen Gründen diverse Unternehmen, welche für die staatliche Leistungserbringung notwendig sind. Durch die zunehmende Auslagerung in rechtlich eigenständige Unternehmen ergibt sich ein intransparentes Bild.

Aus historischen Gründen sind Kantone Eigentümer von diversen Unternehmen wie Kantonalbanken oder Gebäudeversicherungen. In jüngster Zeit wurde die Leistungserbringung in Bereichen wie Energie, Gesundheit, Verkehr, Bildung oder Informatik zudem vermehrt in rechtlich eigenständige Gesellschaften ausgelagert. So entwickelt sich die kantonale Verwaltung zunehmend zu einer Art Konzern, der an privatwirtschaftlich orientierten Unternehmen beteiligt ist. Das Kantonsmonitoring von Avenir Suisse liefert eine Übersicht über den Umfang und die Struktur sowie potenzielle Risiken dieser kantonalen Beteiligungsportfolios. Zudem wird das Beteiligungsmanagement der 26 Kantone analysiert und anhand eines Indexes verglichen. Die Studie zeigt, dass es angesichts der beträchtlichen Vermögenswerte in vielen Kantonen sowohl an Transparenz als auch an systematischem Management mangelt.

Über die Beteiligungen an rechtlich selbstständigen Unternehmen sowie deren Steuerung und Controlling durch die Kantone herrscht wenig Transparenz. Das hat auch damit zu tun, dass der Begriff «Beteiligung» in den Kantonen unterschiedlich definiert wird. In den Staatsrechnungen finden sich sehr heterogene Beteiligungsausweise: Teilweise sind sie unvollständig oder unübersichtlich, in einigen Kantonen existierten sie bislang überhaupt nicht. Gesetzgebungen oder Richtlinien zur Public Corporate Governance, welche den Umgang mit den Beteiligungen festlegen, fehlen in den meisten Kantonen bislang gänzlich. Dies wiegt umso schwerer, als die Relevanz rechtlich verselbstständigter staatlicher Leistungserbringer stetig zunimmt. Marktöffnungen, neue Geschäftsmodelle und internationale Expansionsstrategien bergen für den Kanton als (Mehrheits-) Eigner steigende Vermögensrisiken. Neben einem systematischen Beteiligungs- und Risikomanagement drängen sich mittelfristig Fragen der Bewirtschaftung des Beteiligungsportfolios auf. Dabei gilt es, die Ansprüche und Möglichkeiten der staatlichen Einflussnahme gegen die potenziellen Vermögensrisiken abzuwägen. Das Kantonsmonitoring schafft einen Überblick über sämtliche Beteiligungen der Kantone. Sie werden einzeln im Anhang der Publikation erfasst und mit detaillierten Angaben (Branche, Rechtsform, Beteiligungsquote des Kantons, Einsitznahme von Regierungsräten im Verwaltungs- bzw. Institutsrat, Buch- und Nominalwert der Beteiligung sowie unternehmensspezifische Kennzahlen wie Umsatz und Bilanzsumme) ergänzt. Daneben analysiert das Kantonsmonitoring die Instrumente und Prozesse eines systematischen Beteiligungs- und Risikomanagements, welche in den Kantonsverwaltungen Anwendung finden.

1000 Beteiligungen in den kantonalen Portfolios

Als «Beteiligung» werden alle rechtlich selbstständigen Institutionen, die ganz oder auch nur teilweise im Eigentum der Kantone sind definiert – unabhängig davon, ob sie im Verwaltungs- oder Finanzvermögen geführt werden. Pensionskassen und Stiftungen wurden ausgeklammert. Aufgrund der noch laufenden Reformprozesse werden auch die Fachhochschulen in den aggregierten Daten nicht berücksichtigt. Gemäss dieser Definition weisen die Kantone Ende 2007 insgesamt knapp 1000 Beteiligungen auf. Aufgrund von Doppelzählungen durch gemeinsame Eigentümerschaften handelt es sich dabei um rund 600 unterschiedliche Unternehmen. Bei nur gerade rund 8 Prozent aller Beteiligungen sind die Kantone jeweils alleinige Eigner, bei weiteren 8 Prozent sind sie Mehrheitseigner. In den Bilanzen der Kantone wurden die Beteiligungen Ende 2007 mit einem Wert von rund 8.3 Mrd. CHF geführt. Der tatsächliche Wert der Beteiligungen dürfte weit höher liegen. Alleine das Berner 52-Prozent-Aktienpaket an BKW wies zu diesem Zeitpunkt einen Wert von knapp 4 Mrd. CHF auf.

Die Analyse zeigt drei wichtige Aspekte auf. Erstens ist die Anzahl kleiner Minderheitsbeteiligungen bei vielen Kantonen sehr hoch. Die Möglichkeit der Einflussnahme ist dadurch für einen einzelnen Kanton eher begrenzt. Viele dieser kleinen Unternehmensbeteiligungen sind historisch bedingt, wobei heute weder ein Bedürfnis noch eine ordnungspolitische Notwendigkeit zur politischen Steuerung besteht. Aufgrund des damit verbundenen administrativen Aufwandes aber auch potenzieller Beteiligungsrisiken drängt sich für viele Kantone eine Überprüfung dieser Beteiligungen im Sinne einer Portfoliobereinigung auf.

Zweitens bestehen bei grösseren Unternehmensbeteiligungen Risiken für den Finanzhaushalt. Gerade bei Energieversorgern oder Kantonalbanken ist zudem die ordnungspolitische Notwendigkeit einer direkten Steuerung mittels staatlicher Eigentümerschaft erodiert. Vielmehr droht durch das Festhalten am staatlichen Eigentum eine Verzerrung des Wettbewerbs. Umgekehrt verlieren die Kantone in den zunehmend liberalisierten Märkten auch die Möglichkeit der Einflussnahme auf Gesetzgebung oder Regulierung. Als Folge dessen werden die Kantone vermehrt zu Eigentümern von renditeorientierten Gesellschaften in offenen Märkten. Neue Geschäfts- und Wachstumsmodelle (z.B. internationale Investitionen, Energiederivatehandel) bergen jedoch nicht nur Gewinn-, sondern auch Verlustpotenzial. Da die Kantone wesentliche Beteiligungen halten, sind auch die Eigentumsrisiken gross. Kein privater oder institutioneller Anleger würde derart einseitig investieren. Verfolgt der Kanton mit einer Beteiligung vermehrt finanzielle Interessen, stellt sich die Frage, ob andere Anlagestrategien wie Diversifizierung oder Schuldenreduktion sinnvoller wären.

Drittens entstehen auch in Bereichen wie Verkehr, Gesundheit oder Bildung neue Herausforderungen. Einerseits zeichnen sich durch die momentanen Strukturveränderungen auch Veränderungen bei den Eigentumsstrukturen ab – beispielsweise durch Unternehmenszusammenschlüsse über die Kantonsgrenzen hinweg, die Schaffung von Konkordaten oder Beteiligungen Privater. Andererseits zeichnen sich auch hier Marktöffnungen ab, so dass der Staat Governance Strukturen schaffen muss, welche Interessenkonflikte beispielsweise bei Ausschreibungsverfahren vermeiden.

Beteiligungsmanagement: Mangel an Instrumenten und Prozessen

Mittelfristig dürfte sich bei den meisten Kantonen eine grundlegende Überprüfung ihrer Beteiligungsportfolios aufdrängen. Dass dies bislang noch nicht stattgefunden hat, ist auch auf den Mangel an Beteiligungs- und Risikomanagement innerhalb der Kantonsverwaltungen zurückzuführen. Zur systematischen Erfassung der bestehenden Instrumente und Prozesse eines solchen Managements wurden im Rahmen des Kantonsmonitorings folgende Dimensionen untersucht: i) Strategisches Management (Existenz von Gesetzen/Verordnungen/Richtlinien zum Umgang mit Beteiligungen, Definition von Verantwortlichkeiten, Vermeidung von Interessenkonflikten), ii) Anwendung von Steuerungs- und (Risiko-) Controllinginstrumenten sowie iii) Rechnungslegung (Ausweis und Bilanzierung bzw. Bewertung). Die Auswertung und Aggregation der Angaben zu einem Gesamtindex ermöglicht einen Vergleich zwischen den Kantonen und die Identifikation potenzieller Benchmarks.

Abb.1: Beteiligungsmanagement-Index

Der Index zeigt, dass bislang nur wenige Kantone wie z.B. AG, VD, LU und JU über fundierte Grundlagen für ein systematisches Beteiligungsmanagement verfügen. Lediglich VD und LU führen zudem bislang ein systematisches Risikomanagement über ihre gesamten Beteiligungsportfolios. Einige Kantone wie z.B. BE, BL, GR, SO, TG, UR, VS oder auch ZH sind derzeit daran, die entsprechenden Prozesse und die Organisation den neuen Anforderungen anzupassen. Die Mehrheit der Kantone allerdings setzt Instrumente des Beteiligungsmanagements sehr zurückhaltend ein. Von besonderer Bedeutung für das Beteiligungsmanagement ist das Thema Transparenz. Die Öffentlichkeit hat einen Anspruch auf Information, da die Beteiligungen öffentliches Eigentum darstellen. Zudem ist Transparenz ein wichtiger Input für Diskussionen um den tatsächlichen Nutzen der staatlichen Beteiligungen. In diesem Zusammenhang müssen auch potenzielle Risiken offen gelegt werden, damit Diskussionen um den Verkauf von staatlichen Beteiligungen differenzierter geführt werden können.

Zum Autor:

Dr. Urs Meister, Avenir Suisse

Öffentliche Aufgaben werden nach dem Staatsverständnis des Gewährleistungsstaates häufig nicht mehr durch die Zentralverwaltung erfüllt, sondern durch ausgelagerte Verwaltungsträger mit oder ohne Beteiligung des Staates als Trägergemeinwesen.

Die Strukturierung und Steuerung dieser ausgelagerten Aufgabenerfüllung rückt damit vermehrt in das Interesse von Politik, Verwaltung und Wissenschaft. Das privatwirtschaftliche Begriffsverständnis der Corporate Governance kann jedoch nur teilweise auf den öffentlichen Sektor übertragen werden und bedarf deshalb der Modifikation: Unter Public Corporate Governance zu verstehen sind sämtliche Grundsätze bezüglich Organisation und Steuerung von und in ausgelagerten Verwaltungsträgern zwecks wirksamer und effizienter Leistungserbringung im demokratischen Rechtsstaat.

Sowohl auf internationaler Ebene als auch in Bund, Kantonen und Gemeinden sind in letzter Zeit einige Anstrengungen unternommen worden, das Phänomen der ausgelagerten Aufgabenerfüllung zu erschliessen und weiterzuentwickeln. Daraus sowie aus der wissenschaftlichen Bearbeitung der Thematik lassen sich verschiedene Kernelemente einer guten Public Corporate Governance herleiten:

1.     Zweckmässige Organisationsform

2.     Hinreichende Autonomie

3.     Abgestimmte Steuerungskreisläufe

4.     Entwickeltes Steuerungsinstrumentarium

5.     Transparentes Berichtswesen

6.     Angemessene Aufsicht und Oberaufsicht

7.     Sachgerechte Strukturen des Trägergemeinwesens

8.     Geeignete Führungsstrukturen der Verwaltungsträger

9.     Beachtung der Besonderheiten privatrechtlicher Verwaltungsträger

Die rechtliche Umsetzung der dementsprechenden Ausgestaltung der Public Corporate Governance kann konzeptionell in der Form von Leitlinien bzw. Kodizes erfolgen. Diese richten sich indessen vor allem auch an den Gesetzgeber, der für eine verfassungsmässige Regelung der ausgelagerten Aufgabenerfüllung zu sorgen hat. Die rechtliche Umsetzung erfolgt dabei einerseits in der Spezialgesetzgebung und anderseits in der Querschnittsgesetzgebung. Erstere ist aufgabentypspezifisch zu harmonisieren, zweitere gezielt auch auf die ausgelagerte Aufgabenerfüllung auszugestalten und allenfalls in einem einzigen Erlass zu konzentrieren. Damit können die bestehenden Rechtsgrundlagen der Public Corporate Governance wesentlich optimiert und spezifische Rechtsgrundlagen für neue Auslagerungen adäquat ausgestaltet werden.

Zum Autor:

Prof. Dr. iur. Andreas Lienhard ist Professor für Staats- und Verwaltungsrecht am Kompetenzzentrum für Public Management sowie am Institut für öffentliches Recht der Universität Bern.

Originalartikel erschienen in:

Andreas Lienhard, Grundlagen der Public Corporate Governance, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht SVVOR (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2008, Bern 2009, S. 43 – 77

Das "richtige" Ausmass von Staatsbeteiligungen liegt im Auge des Betrachters. In den Übersichtsreferaten zum Thema wurde auf die wissenschaftliche Perspektive eingegangen, aber auch Praktiker kamen zu Wort.

Themeneinführung: Die Steuerung und Kontrolle von staatlichen Beteiligungen – Public Corporate Governance

Die Ausganglage ist klar: Es gibt einerseits ein betriebliches, andererseits ein politisches Spannungsfeld, in welchem sich die Staatsunternehmen befinden. Es ist deshalb wichtig, den Forschungsstand aufzuzeigen und die praktische Umsetzung anzuschauen.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Dr. Peter Grünenfelder, Staatsschreiber des Kantons Aargau und SGVW Generalsekretär

Public Corporate Governance – Einführung und erste Ergebnisse einer Erhebung auf Bundesebene

Eine nationale Erhebung, welche im Rahmen des EU-Projekts „Comparative Research into Current Trends in Public Sector Organization –CRIPO” gemacht wurde, konnte erste Ergebnisse aufzeigen. Die allgemeine Einführung zu Beginn des Referats ordnete das Thema in den grösseren Rahmen ein und zeigte den Stand der Diskussionen in der Schweiz.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Reto Steiner ist Mitglied der Geschäftsleitung des Kompetenzzentrums für Public Management der Universität Bern und Grossrat des Kantons Bern

Kantone als Konzerne: Einblick in die kantonalen Unternehmensbeteiligungen und deren Steuerung

Über die Beteiligungen der Kantone herrscht im Allgemeinen wenig Transparenz. Gesetzgebungen oder Richtlinien zur Public Corporate Governance, welche den Umgang mit den Beteiligungen festlegen, fehlen bislang in den meisten Kantonen. Das Kantons-monitoring von Avenir Suisse gibt eine Übersicht über den Umfang und die Struktur sowie über die Risiken der kantonalen Beteiligungsportfolios.

 Folien des Referats

Zum Referenten:

Dr. Urs Meister, Projektleiter Avenir Suisse, Zürich 

Beteiligungsmanagement, eine strategische Herausforderung

Angesichts der raschen Entwicklungen in vielen Märkten sind die Kantone in Sachen Beteiligungsmanagement gefordert. Der Referent plädiert für eine strategische Positionierung des Themas. Er führt aus, wie Regierungen und Verwaltungen ihr Beteiligungsmanagement auf der Ebene Strategieentwicklung, Controlling, Rechnungslegung sowie im Bereich von Ausgliederungen/Transaktionen verbessern können.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Dr. Urs Bolz, Head Public Services Consulting, PricewaterhouseCoopers AG, Bern

Public Corporate Governance aus kantonaler Sicht – Anwendungsumfang und Anwendungsgrenzen

Der Kanton Aargau hat im Jahre 2006 sein Beteiligungsmanagement neu aufgebaut. Damit wollte der Regierungsrat die Steuerung der kantonalen Beteiligungen verbessern, die damit verbundenen Vermögenswerte unter Berücksichtungen derer Risiken aktiv bewirtschaften und die mit den Beteiligungen zu erfüllenden Staatsaufgaben auf deren Notwendigkeit neu beurteilen. Die Erfahrungen nach gut drei Jahren haben gezeigt, dass die Ziele weitgehend erreicht werden konnten.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Peter Reimann, lic.oec.HSG Leiter Finanzverwaltung Kanton Aargau

Zurück zum Dossier 28

Druch einen internationalen Überblick und einen Blick über die Grenze nach Deutschland können die Entwicklungen in der Schweiz verglichen werden. Die Eckwerte und Grenzen von Public Corporate Governance werden aufgezeigt.

Internationaler Überblick über den Stand des Beteiligungsmanagements und des Public Corporate Governance

Die Frage nach dem optimalen Beteiligungsmanagement muss vor dem Hintergrund von mindestens zwei vorgelagerten (immer noch nicht abgeschlossenen) Debatten angegangen werden, nämlich (1) welche Argumente sprechen heute, d.h., am Anfang des 21. Jahrhunderts, noch für eine staatliche Beteiligung? Lassen sich Sektoren und Staatsebenen differenzieren? Dies auch angesichts der Tatsache, dass in den letzten 20 Jahren wichtige neue Instrumente der staatlichen Interessensvertretung entwickelt worden sind (Regulierung). (2) Welche Argumente sprechen immer noch gegen eine solche Beteiligung (z.B. Interessenskonflikte)?

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Matthias Finger Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne (EPFL)

Blick über die Grenze : Public Corporate Governance Kodices in Deutschland

In Deutschland existieren mittlerweile auf Kommunal- und Landesebene eine Reihe Public Corporate Governance Kodices, die eine effektivere Kontrolle und Steuerung öffentlicher Unternehmen gewährleisten sollen. Im Juli 2009 hat auch die Bundesregierung einen neuen Public Corporate Governance Kodex des Bundes verabschiedet, der zusammen mit anderen Regelwerken die „Grundsätze guter Unternehmensführung“ für nicht börsennotierte Bundesbeteiligungen festlegt.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid Hertie School of Governance, Berlin

Zwischen Staat und Markt: Steuerungsformen im Vergleich

Die europäische Verwaltungsforschung zeigt, dass dank höherer Autonomie teilweise erhebliche Effizienzgewinne erzielt wurden, vor allem wenn die Transparenz hoch ist und Wettbewerbs¬elemente bestehen. Allerdings nimmt dann die zentrale Steuerungs-fähigkeit ab. Es wird mit 16 Kriterien der Verwaltungssteuerung aufgezeigt, dass bei den einzelnen Steuerungsformen erhebliche Bandbreiten bestehen, sodass im Rahmen eines Beteiligungsmanagements auch deren gegenseitige Substituierbarkeit zu prüfen ist. Der Text schliesst mit 8 Thesen.

Folien des Referats

Zum Referenten:

Prof. Dr. Ernst Buschor ehemaliger Regierungsrat Kanton Zürich

Zurück zum Dossier 28

In den Roundtables wurden drei Themen näher beleuchtet: Das Risikomanagement von Kantonalbanken, die Beispiele Energiesektor und Gesundheitswesen im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Politik und institutionelle Voraussetzungen der PCG.

Roundtable 1: Public Corporate Governance und Risikomanagement am Beispiel der Kantonalbanken

Betrachtet man den historischen Hintergrund des Entstehens der Kantonalbanken, dann waren es vor allem drei Zwecke, die mit der Gründung von staatseigenen Banken verfolgt wurden. Die Förderung der einheimischen Wirtschaft mit günstigen Finanzierungen, das Unterhalten einer Hausbank für die Finanzierung von Staatstätigkeiten sowie die Sicher-stellung von Gelddienstleistungen im Kantonsgebiet. Obwohl die volkswirtschaftliche Bedeutung der Kantonalbanken nach wie vor gross ist, hat die ursprüngliche Zweck-bestimmung heute kaum mehr eine Bedeutung.

 Folien des Referats von Andreas Bühlmann

 Folien des Referats von Gabriela Winkler

Leitung des Roundtables:

Dr. Andreas Bühlmann Chef Amt für Finanzen, Finanzdepartement Kanton Solothurn
Gabriela Winkler, dipl.sc.nat. ETH Kantonsrätin Kanton Zürich

Roundtable 2: Public Corporate Governance im Spannungsfeld zwischen Unternehmensführung und politischer Mitsprache am Beispiel des Energiesektors und des Gesundheitswesens

Beim Energiesektor und beim Gesundheitswesen eröffnen sich neue Spannungsfelder. Soll sich die Schweiz betreffend Versorgung, Preise und Investitionen national oder international ausrichten? Welches ist die optimale Mischung zwischen Marktliberalisierung und staatlichem Einfluss?

 Folien des Referats von Rudolf Hug

 Folien des Referats von Werner Kübler 

 Folien des Referats von Roger Sonderegger

Leitung des Roundtables:

Rudolf Hug, Unternehmer, Axpo-Verwaltungsrat, Vorstand Economiesuisse

Dr. Werner Kübler, Direktor des Universitätsspitals Basel USB

Dr. Roger Sonderegger, Universität St. Gallen

Roundtable 3: Qualität der Umsetzung von Public Corporate Governance – mehr abhängig von der Staatsebene oder von den vorherrschenden politischen Konstellationen?

Zum einen verlangt Public Corporate Governance, dass sich die Politik vermehrt zurückzieht, um Interessenkonflikte zu vermeiden und dem öffentlichen Unternehmen betriebswirtschaftliche Autonomie einzuräumen. Zum anderen muss der Staat als Eigner gegenüber dem Management des öffentlichen Unternehmens eine Aufsichtsfunktion wahrnehmen. Öffentliche Unternehmen bewegen sich deshalb im Spannungsfeld zwischen marktwirtschaftlichem Erfolg und politischer Einflussnahme. Strategische Führungsgremien benötigen insbesondere Fachkompetenz. Aufgrund des Charakters als öffentliches Unternehmen, bedingt es aber auch Verständnis für politische Zusammenhänge.

 Folien des Referats von Danielle Gagnaux

 Folien des Referats von Corina Eichenberger

Leitung des Roundtables:

Corina Eichenberger, Rechtsanwältin, Mediatorin SAV, Nationalrätin Kanton Aargau

Danielle Gagnaux, dipl.ing-agr.ETHZ, Chancelière d’Etat du canton de Fribourg

Zurück zum Dossier 28