Ein Beitrag von Eveline Rutz

Hintergrund: Der Bundesrat und das Parlament möchten für entsprechende Online-Dienste eine staatlich anerkannte und geprüfte E-Identifikation schaffen. Das Stimmvolk wird voraussichtlich im März 2021 über das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste (BGEID) entscheiden, welches die Grundlagen festhält.

Standards helfen, Identitäten und personenbezogene Daten sicher zu verwalten

Wenn man online einkauft, Rechnungen zahlt oder eine Versicherung abschliesst, muss man sich ausweisen. Für ein Kundenkonto muss man personenbezogene Angaben machen. Je nach Anbieter muss man neben dem Namen, eine E-Mail-Adresse, das Geburtsdatum oder die AHV-Nummer angeben. Um einzelne digitale Services zu nutzen, loggt man sich mit einem Passwort ein. Durch Identity und Access Management (IAM) wird sichergestellt, dass tatsächlich nur die eindeutig identifizierte und autorisierte Person zugelassen wird. Ist eine Anwendung mit sensiblen Daten verbunden, müssen die Benutzerverwaltung, das Anmeldeverfahren und die Vergabe von Zugriffsrechten besonders sicher ausgestaltet sein.

Dies ist unter anderem bei Patienten¬informationen, E-Steuerrechnungen sowie Wahlen und Abstimmungen der Fall. Der Bundesrat und das Parlament möchten für entsprechende Online-Dienste eine staatlich anerkannte und geprüfte E-Identifikation schaffen. Das Stimmvolk wird voraussichtlich im März 2021 über das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste (BGEID) entscheiden, welches die Grundlagen festhält. «Wir sind privilegiert», sagte Peter Fischer, Präsident des Vereins «eCH» kürzlich in Bern. «Mir ist kein anderes Land bekannt, in dem man über einzelne Bausteine der Digitalisierung abstimmen kann.»

Dennoch gab die Umsetzung eines föderalen IAM an der traditionellen Abendveranstaltung viel zu reden. «Ein IT-Projekt ist unter anderem dann erfolgreich, wenn es die Erwartungen erfüllt», sagte Daniel Muster, stellvertretender Leiter der «eCH»-Fachgruppe IAM. Problematisch sei es, wenn diese widersprüchlich oder falsch seien. Es werde etwa erwartet, dass ein Prozess anonym und gleichzeitig vertraulich ablaufe. Digitale Dienstleistungen sollten benutzerfreundlich, sicher und dennoch kostengünstig sein. «Das geht nicht zusammen.»

Biometrische Daten können nicht ersetzt werden

Der Referent appellierte daran, Authentisierung und Identifizierung strikte auseinanderzuhalten. Grund dafür sind Sicherheitsüberlegungen. Eine PIN, eine SmartCard oder eine SecureID, die zur Anmeldung eingesetzt wird, ist übertragbar. Wird sie missbraucht, kann sie widerrufen werden. Bei Merkmalen zur Identifizierung besteht diese Möglichkeit nicht. Gelangen biometrische Daten in falsche Hände, können sie nicht für ungültig erklärt und ersetzt werden. Auf eine Frage aus dem Publikum stellte Daniel Muster daher klar: «Man sollte biometrische Daten nicht auf unsicheren Geräten speichern.»

Er erwähnte Indien, wo der Staat die Kontrolle über die biometrischen Daten seiner Einwohner verloren hat. Die Personendaten von 1.2 Milliarden Menschen sind von Hackern kopiert worden. In Schweizer Gesetzen – darunter dem BGEID – werde Authentisieren häufig mit Identifizieren gleichgestellt, kritisierte Daniel Muster. Dabei werde bei ersterem lediglich die Verantwortlichkeit zugeordnet. Es sei wie auf der Strasse: Aufgrund eines Nummernschilds lasse sich auf den Halter eines Fahrzeugs schliessen, nicht aber auf den Lenker.

«Es braucht Spielregeln und Leitplanken»

Bund, Kantone und Gemeinden verwenden heute zahlreiche IT-Systeme und erfassen unterschiedliche Personen- und Login-Daten. «Es gibt extrem viele Lösungen», sagte Christian Grundlehner, Application Manager bei Abraxas. Diese seien oft nicht miteinander kompatibel. Beim Verwalten und Austauschen der Benutzerdaten ergäben sich Sicherheitsprobleme. Auch die Vertraulichkeit, die Berechtigung und die Kosten stellten in einem föderalen System eine besondere Herausforderung dar. «Akzeptanz ist der Schlüssel», sagte Grundlehner. eGovenment-Services müssten sicher, günstig und intuitiv sein. Dafür brauche es Spielregeln und Leitplanken, wie sie der Verein «eCH» vorgebe.

Auch Stephen Tallowitz, Projektleiter Informatik Aargau, hob die Bedeutung von Standrads hervor. «In einem föderalen System sind sie entscheidend», sagte er. Es lohne sich, sie einzufordern. Im IAM seien SAML 2 (Security Assertion Markup Language) und Open ID connect weit verbreitet; sie würden von zahlreichen Programmiersprachen und Frameworks unterstützt. «Sie sind eine gute Basis, reichen aber nicht aus», so der Referent. «Die Standardisierung muss weitergehen.» Der Kanton Aargau hat 2014 damit begonnen, ein zentrales Login für verschiedene Applikationen anzuwenden. Seit diesem Jahr Jahr kann es auch mit externen Identitäten wie der SWISS-ID genutzt werden – vorerst im Pilotbetrieb und auf freiwilliger Basis. «Um nicht Dutzende externe Identity Provider einzubinden, braucht es eine klare Strategie», betonte Stephen Tallowitz

Intensiv über strategische Entscheide diskutiert

In der abschliessenden Diskussion war man sich einig: Die öffentliche Verwaltung komme digital nur voran, wenn das politische Bekenntnis dazu da sei. «Technisch ist vieles möglich, aber es braucht ein paar Grundsatzentscheide der Politik», sagt ein Anwesender. «Wieso machen wir es nicht wie Dänemark oder Estland?», wollte ein anderer wissen. Die beiden Länder hätten den Durchbruch einigermassen geschafft, bestätigte Peter Fischer, Präsident des Vereins «eCH» und Leiter des Informatiksteuerungsorgans des Bundes (ISB). In Estland habe der Staat die gesamte Verwaltung aller Stufen und den Finanzsektor früh dazu verpflichtet, das gleiche IAM-System zu nutzen. «Es funktioniert, weil es flächendeckend umgesetzt wird.»

IT Architekt Michael Gerber erklärte, wie der SwissPass der SBB zu einem Erfolg wurde. «Im Verbund war der Wille da, vorwärts zu machen.» Da die Lösung nutzerfreundlich und kostenlos sei, finde sie grossen Anklang. Einzelne strategische Entscheide hätten allerdings Zeit gebraucht. So hätten die Verantwortlichen beispielsweise ein Jahr lang darüber diskutiert, ob andere Online-Dienste des öffentlichen Verkehrs einbezogen sollen und nur noch das SwissPass Login verwendet werden soll. «Technisch wäre das schon früher machbar gewesen.»

«Dem Wettbewerb stellen»

Viele Unternehmen bemühten sich darum, für uns unsere einzige ID bereitzustellen, sagte Andreas Spichiger, Leiter Architektur beim ISB und Leiter der «eCH»-Fachgruppe SEAC (Swiss E-Government Architecture Community). Der User überlege sich, wovon er den grössten Nutzen habe. «Diesem Wettbewerb muss sich die öffentliche Verwaltung stellen.» Spichiger sprach sich für eine föderierte ID-Lösung aus. Das Management der Identitäten und der personenbezogenen Daten muss seiner Meinung nach bei den Behörden bleiben. Eine Google- oder Facebook-ID sollte höchstens der Authentisierung dienen. «Wir schieben uns gegenseitig den Ball zu», sagte Thomas Alabor, Vorstandmitglied von «eCH», nach dem engagierten Austausch. Damit sich verschiedene Anwendungen mit korrekten Merkmalen abgleichen könnten, brauche es eine persönliche Erstidentifizierung durch die Bürgerinnen und Bürger. «Das bedeutet Aufwand», räumte der Diskussionsleiter ein. «Aber daran führt wohl kein Weg vorbei.»

Dieser Text ist im Auftrag von eCH entstanden. Der Verein eCH führt einmal jährlich eine offene Abendveranstaltung zu E-Government und Standardisierung durch. Die Abendveranstaltung 2020 stand unter dem Titel „Identity Access Management in einem föderalen System: Was ist der Schlüssel zum Erfolg?“

Bildquelle: Corinna Dumat  / pixelio.de

Ein Beitrag von Lyn Pleger, Alexander Mertes, Andrea Rey und Caroline Brüesch

Digitalisierungsprozesse in der öffentlichen Verwaltung finden bereits seit Längerem in der Forschung Betrachtung. Hierzu zählt auch die digitale Leistungserbringung im öffentlichen Sektor, sogenannte E-Services. Was bis anhin jedoch nur wenig untersucht wurde, sind die Bedürfnisse und Bedenken der Bevölkerung hinsichtlich der Ausgestaltung dieser E-Services und ob sich diese im Vergleich zur traditionell analogen Leistungserbringung unterscheiden (Wirtz & Kurtz 2017).

In unserer Studie sind wir deswegen der Frage nachgegangen, welche Bedürfnisse und Bedenken die Bevölkerung als zentrale Anspruchsgruppe der öffentlichen Leistungserbringung hat. Wird eine digitale Leistungserbringung bevorzugt? Welche Präferenzen hat die Bevölkerung im Hinblick auf die Ausgestaltung von Dienstleistungen, sogenannten Leistungsmerkmalen? Unterscheiden sich diese Präferenzen je nach Dienstleistung?

In unserer Studie wurden zwei öffentliche Leistungen und sieben Merkmale untersucht. Die beiden Leistungen waren zum einen das Ausfüllen der Steuererklärung und zum anderen die Meldung eines Umzugs. Die sieben untersuchten Leistungsmerkmale sind in Abbildung 1 zusammengefasst: Registrierung, Infrastruktur, Kommunikation, Datensicherheit und Datenschutz, Bearbeitungsstatus, Zeitaufwand und Preis.

Zeitaufwand spielt nur eine untergeordnete Rolle

Die Ergebnisse zeigen, dass die Bevölkerung verschiedenen Leistungsmerkmalen tatsächlich unterschiedliche Bedeutungen beimisst. Abbildung 2 veranschaulicht die durchschnittliche Wichtigkeit der sieben Leistungsmerkmale separiert nach den beiden Leistungen «Steuererklärung» und «Umzug». Die Werte für die durchschnittliche Relevanz der einzelnen Merkmale stellen prozentuale Anteile dar und können deshalb direkt miteinander verglichen werden. Es zeigt sich, dass beide Dienstleistungen insgesamt sehr ähnliche relative Wichtigkeiten der Merkmale aufweisen. Daraus lässt sich schliessen, dass für die Bevölkerung bestimmte Merkmale von Bedeutung sind, die sich nicht bloss auf einzelne Leistungen beschränken. Hinsichtlich der Bedeutung einzelner Merkmale zeigt sich, dass dem Preis und der Datensicherheit/Datenschutz eine entscheidende Rolle beigemessen wird. Im Gegensatz dazu hat der erforderliche Zeitaufwand für die Inanspruchnahme einer Dienstleistung weniger Einfluss auf die Bewertung dieser Dienstleistung als jedes andere Merkmal. Dies ist besonders überraschend, da mögliche Zeitersparnisse durch E-Services in der öffentlichen Debatte oftmals als zentraler Vorteil der digitalen Leistungserbringung angeführt werden.

Neben den Merkmalen einer Leistung spielt auch die Ausgestaltung dieser Merkmale für deren Beurteilung durch die Bevölkerung eine Rolle. Hierbei scheint es für die Befragten wichtiger zu sein, negative Ausgestaltungen zu verhindern, anstatt positive Ausgestaltungen zu erreichen. Konkret bedeutet das beispielsweise, dass der Preiserhöhung einer Leistung ungleich mehr Bedeutung beigemessen wird, als einer Preisreduktion.

E-Services werden gegenüber analogen Leistungen bevorzugt

Werden ganze Bündel an Merkmalen miteinander verglichen, lassen sich die Bewertungen von elektronischen und analogen Leistungen gegenüberstellen: Hierbei zeigt sich, dass E-Services von den Befragten bevorzugt werden.

Diese eindeutige Präferenz für E-Services verschwindet jedoch, wenn die Ausgestaltung des Grades an Datensicherheit und Datenschutz variiert wird: So findet eine digitale Dienstleistung mit tiefer Datensicherheit und Datenschutz deutlich weniger Zustimmung als dieselbe Dienstleistung mit hoher Datensicherheit und Datenschutz. Dieses Ergebnis weist auf eine entscheidende Bedeutung von Datensicherheit und Datenschutz für die Bewertung von E-Services durch die Endnutzer hin. Die Studienergebnisse machen deutlich, dass die Bedürfnisse und Bedenken der Bevölkerung gegenüber E-Services komplex sind. Das bedeutet auch, dass im Zuge der Digitalisierung eine erfolgreiche Implementierung von E-Services eine tiefgreifende Auseinandersetzung mit den Bedürfnissen der Bevölkerung erfordert, die über die blosse Abwägung vermeintlich objektiver Vorteile, wie beispielsweise das Potenzial zur Zeitersparnis, hinausgeht.

Im Hinblick auf die Generalisierbarkeit der Ergebnisse ist darauf hinzuweisen, dass davon auszugehen ist, dass die Stichprobe, aufgrund der Datenerhebung in Form einer Online-Befragung und aufgrund persönlicher Interessen der Befragten zu einem gewissen Grad verzerrt ist. Ein Indiz dafür ist eine Überrepräsentation männlicher Befragter und Personen mit einem hohen Bildungsgrad, woraus sich schliessen lässt, dass sich nicht ausschliesslich jene Personen an der Befragung beteiligten, die als erstes im Jahr Geburtstag haben.

Die Studie offenbart neue Erkenntnisse für die Forschung und Praxis über Faktoren, die eine erfolgreiche Implementierung von E-Services im Zuge der digitalen Transformation des öffentlichen Sektors beeinflussen können.

Erhebung mittels online Umfrage und Conjoint-Analyse

Die Studie basiert auf einem Online-Fragebogen mit einem Conjoint-Analyse-Design. Insgesamt wurden 22’728 Haushalte zur Teilnahme an der Umfrage eingeladen. Der endgültige und bereinigte Datensatz umfasst 899 Einzelantworten von Einwohnerinnen und Einwohnern, im Alter von mindestens 18 Jahren.
Die Conjoint-Analyse ist eine Methode, die angewandt werden kann, um Präferenzen oder Einstellungen zu messen. Der Begriff Conjoint-Analyse setzt sich aus den beiden Begriffen considered und jointly zusammen (ʺganzheitlich betrachtetʺ), da Befragten ein Bündel an Merkmalskombinationen vorgelegt wird, welches sie ganzheitlich bewerten. Auf Basis individueller Bewertungen verschiedener, zufällig zusammengefügter Bündel an Merkmalen und Merkmalausprägungen eines Produkts oder, wie in unserer Studie, einer öffentlichen Leistung, können die relative Relevanz und oder der Nutzen der einzelnen Merkmale abgeleitet werden (Hauber et al. 2016; Kaltenborn et al. 2013).
Die Befragten der Studie setzten sich aus Bewohner*innen von vier Zürcher Gemeinden zusammen. Diese erhielten eine schriftliche Einladung zur Teilnahme an der Befragung. Um eine gleichmässige Verteilung der Geschlechter- und Alterskategorien zu erhalten, wurden die Befragten in der Einladung gebeten, dass nur diejenige Person im Haushalt an der Umfrage teilnehmen solle, die als Erstes im Jahr Geburtstag hat. Der Fragebogen bestand aus drei Blöcken: Nach der Einleitung wurden die Befragten nach dem Zufallsprinzip zwei Gruppen für die beiden verschiedenen Leistungen zugeteilt. Daraufhin folgte der Conjoint-Analyse Teil, worin den Befragten verschiedene Kombinationen von Leistungsmerkmalen präsentiert wurden und sie jeweils beurteilen sollten, welche Kombination sie bevorzugten. Durch eine Wiederholung dieses Vorgehens konnten die zugrundeliegenden Präferenzstrukturen für die Merkmale und Merkmalsausprägungen ausfindig gemacht werden. Die Conjoint-Analyse enthielt zusätzlich allgemeine Fragen nach Merkmalspräferenzen, z.B. danach, welches Merkmal als am notwendigsten oder am wenigsten notwendig empfunden wurde. Der abschliessende dritte Block des Fragebogens enthielt Kontrollfragen, wie beispielsweise Fragen nach der Online-Affinität der Befragten oder nach Erfahrungen mit der Nutzung von E-Services.

Referenzen

Hauber, A. B., González, J. M., Groothuis-Oudshoorn, C. G., Prior, T., Marshall, D. A., Cunningham, C., IJzerman, Maarten, J., & Bridges, J. F. (2016). Statistical methods for the analysis of discrete choice experiments: A report of the ISPOR conjoint analysis good research practices task force. Value in Health, 19, 300–315.

Kaltenborn, T., Fiedler, H., Lanwehr, R., & Melles, T. (2013). Conjoint-analyse. In M. Spieß, & M. Wenzel (Eds.). Sozialwissenschaftliche Forschungsmethoden. Band 7. Rainer Hampp Verlag: München u. Mering.

Pleger, L. E., Mertes, A., Rey, A., & Brüesch, C. (2020). Allowing users to pick and choose: A conjoint analysis of end-user preferences of public e-services. Government Information Quarterly, forthcoming.

Wirtz, B. W., & Kurtz, O. T. (2017). Determinants of citizen usage intentions in e-government: An empirical analysis. Public Organization Review, 17, 353–372.

Dieser Artikel ist zuerst auf DeFacto erschienen.

Ein Beitrag von Iren Brennwald, Svenja Hofmann, Chantal Menzi und Aline Stoll

Bewährtes hinterfragen um gegenüber neuen Ansätzen objektiv argumentieren zu können

Zuerst eruierte das Team mithilfe einer Literaturrecherche, welche Manipulationsrisiken Wissenschaftler im Schweizer Abstimmungsprozess bisher ausmachen konnten. In einem zweiten Schritt ermittelte es anhand von Unterlagen einer Zürcher Gemeinde und der kantonalen Gesetzgebung den herkömmlichen Abstimmungsablauf. Die Analyse des E-Voting-Prozesses im Kanton Zürich stützte sich auf das Evaluationspapier zum Pilotprojekt, welches von 2008 bis 2011 stattfand. Obwohl dieses Pilotprojekt schon einige Jahre zurückliegt, eignet es sich als Vergleichsgrundlage, denn die grundsätzlichen Risikokategorien sind die gleichen geblieben. Im dritten und letzten Schritt beurteilte das Team die Eintrittswahrscheinlichkeit und das Schadenspotential der 21 identifizierten Risiken.

Die Resultate zeigen, dass die herkömmlichen Abstimmungskanäle bisher kaum kritisch diskutiert werden. Jedoch unterscheidet sich die Anzahl der (nicht gewichteten) Risiken nur geringfügig. Auch ist die Nutzung von IT in herkömmlichen Kanälen beachtlich. Es ist insbesondere das allgemein als hoch eingeschätzte Schadenausmass gewisser Risiken, welches die Gesamtbewertung des E-Voting gegenüber der Urnen- und Briefabstimmung riskanter abschliessen lässt.

Es ist nicht nur dort Technik drin, wo Technik draufsteht

Bei der Identifikation der Prozessschritte in der Urnen- und Briefabstimmung (vgl. Abbildung 1) wurde auch recherchiert, inwiefern Informationstechnologie in den einzelnen Prozessschritten genutzt wird. Hier ist auffällig, dass bei knapp 60% der Prozessschritte auch IT zum Einsatz kommt. Diese Tatsache findet jedoch im öffentlichen oder politischen Diskurs kaum Beachtung.

Das im Prozess erwähnte Tool WABSTI (Wahlen und Abstimmungen) stammt von der Firma Abraxas, welche sich für eine sichere Digitalisierung des Schweizer Abstimmungsablaufs einsetzt. WABSTI ermöglicht es, Abstimmungs- und Wahlergebnisse effizient zu erfassen und auszuwerten, wobei sämtliche Abstimmungsdaten laufend auf einem zentralen Rechnersystem gespeichert werden.

Nachdem die drei Abstimmungskanäle im Ablauf skizziert waren, arbeitete das Team weitere Risiken heraus, mit welchen sich die Literatur bisher nicht befasste. Werden alle Risiken aus Literatur- und Prozessanalyse zusammengefasst, entsteht folgendes Bild (Abbildung 2):

E-Voting fällt auf durch Risiken mit potentiell hohem Schadenspotential

Im Risikomanagement kann nicht nur mit Wahrscheinlichkeiten gerechnet werden, das Schadenpotential ist die zweite Seite der Medaille. Und genau hier ist einer der Gründe, warum E-Voting polarisiert. Als schwerwiegendste Risiken identifiziert wurden Trojaner, der Identitätsschwindel und die Intransparenz des E-Votings, welche allesamt ein sehr hohes Eintritts- und Schadenpotential aufweisen. Darin besteht sicher eine der Quellen der Kritik gegenüber heutigen E-Voting-Lösungen.

Auf die Umsetzung und Risikomilderung kommt es an

Abschliessend hält das Team fest, dass das E-Voting (Gesamtrisiko = 41) im Vergleich zur Brief- (Gesamtrisiko = 38) und Urnenabstimmung (Gesamtrisiko = 31) am meisten Raum für Manipulation bietet. Allerdings zeigt die Übersicht auch auf, wie viele Angriffspunkte und Manipulationsmöglichkeiten bei der Briefabstimmung vorliegen. Bemerkenswerterweise wurde die Briefwahl von der Forschung und auch der Öffentlichkeit nicht gleich kritisch betrachtet wie das E-Voting. Ausserdem zeigt sich auch beim Vergleich der Anzahl Risiken über die drei Abstimmungsarten ohne Berücksichtigung des Schadensausmasses, dass die Urnen- bzw. Briefwahl im Vergleich zum E-Voting nicht unbedingt besser abschneiden. Bei der Urnenabstimmung konnten zwölf Risiken eruiert werden, beim E-Voting 13 und bei der brieflichen Abstimmung sogar 14. Es stellt sich also bei allen drei Kanälen die Frage, wie Risiken gemildert werden können.

Problematisch für das E-Voting scheinen dessen Anfälligkeit für Manipulationen, welche ein grosses Schadensausmass auslösen könnten. Dazu gehören Trojaner, Identitätsschwindel, Intransparenz, Dekodierung von verschlüsselter Stimmabgabe, Weiterleitung der entschlüsselten Stimmabgabe an Dritte, mangelnde Datentrennung, Hackerangriffe, Subjektivität der Abstimmungsunterlagen und Manipulation der Abstimmungssoftware. Als Konsequenz sollten die Anforderungen an E-Voting-Lösungen in diesen Bereichen besonders hoch sein. Es ist zu betonen, dass sich diese Analyse auf papierintensives E-Voting bezieht (Versand der Zugangscodes per Post).

Bei der Briefwahl konnten folgende Risiken aufgezeigt werden: Versehentliche Stimmabgabe entgegen Interesse des Stimmenden, Beeinflussung bei Stimmabgabe durch Familienangehörige oder Mitbewohner, Identitätsschwindel, Wegfall des Postmonopols, Entwendung von ausgefüllten Stimmcouverts, fehlende Quittung und die heterogene Protokollierungspraxis im Wahlbüro. Aus der Prozessanalyse ergaben sich zudem folgende Risiken: Subjektivität der Abstimmungsunterlagen, Manipulation der Abstimmungssoftware, Weitergabe von Stimmregisterdaten an Druckereien, das Verschwindenlassen von Abstimmungsunterlagen durch Wahlbüro-Mitarbeiter, falsches Auszählen der Unterlagen und die Verbreitung von falschen Informationen.

Politik, Verwaltung und potentielle Anbieter sind in der E-Voting-Frage zweigeteilt

Während der Bund sich aufgrund massiver technischer Probleme und entsprechendem Druck der Öffentlichkeit entschieden hat, E-Voting bis auf Weiteres nicht als ordentlichen Stimmkanal einzuführen, plant die Schweizerische Post, den kantonalen Versuchsbetrieb ab 2020 auf ein neues System mit universeller Verifizierbarkeit umzustellen.

Doch nicht nur E-Voting als ein Schritt zur Digitalisierung der Demokratie ist umstritten; auch die konkrete Umsetzung einer elektronischen Identität wird kontrovers diskutiert. Die Frage ist im Zusammenhang von E-Voting von zentraler Bedeutung: Wenn in Zukunft vom papierintensiven zum vollständig dematerialisierten E-Voting gewechselt werden soll, wäre dazu eine entsprechende E-ID erforderlich. Bundesrat und Parlament haben sich für eine Herausgabe von einer staatlich anerkannten E-ID ausgesprochen. Allerdings sollen private Unternehmen die Rolle von Identity Providers (IdPs) übernehmen; der Staat reguliert und überwacht. Gegen das entsprechende Gesetzt (BGEID) ist das Referendum ergriffen worden.

Beide Diskurse zeigen die Chancen und Gefahren der Digitalisierung von demokratischen und rechtsstaatlichen Bereichen. Neben der technischen Machbarkeit neuer Lösungen sollte auch dem Aspekt der digitalen Mündigkeit der Bürgerinnen und Bürger Beachtung geschenkt werden. Das Stimmvolk muss wissen, wie es sich im digitalen Raum verhalten muss und wo Risiken bestehen. Erst dann hat die elektronische Stimmabgabe das Potenzial, die Durchsetzung politischer Rechte zu verstärken und damit die demokratische Legitimität direktdemokratischer Prozesse in der Schweiz zu erhöhen.

Grundsätze der demokratischen Stimmabgabe

Die direktdemokratischen Prozesse werden in der Schweiz als Grundpfeiler der Demokratie wahrgenommen. Allerdings setzt dies ein tiefes Vertrauen des Stimmvolkes in die Ergebnisse voraus: Damit sich die unterlegene Partei dem Resultat beugen kann, muss sie davon ausgehen können, dass dieses nicht manipuliert wurde. Das Vertrauen stützt sich auf die fünf Grundsätze für die demokratische Stimmabgabe: Periodizität, Allgemeinheit, Gleichheit, Stimmgeheimnis und freier Wille (§25 Vereinte Nationen, 1992).

Allgemein und gleich ist eine Abstimmung, wenn jeder Schweizer Bürger teilnehmen kann und seine Stimme gleich viel zählt wie diejenigen aller anderen Stimmberechtigen. Die freie Stimmabgabe ist gegeben, wenn das Volk seinen tatsächlichen Willen kundtun kann. Es darf also kein Zwang bestehen. Diese freie Willensäusserung wird durch den letzten Grundsatz, die geheime Stimmabgabe, ermöglicht.

Es ist die Aufgabe des Staates, die fünf Grundsätze für die demokratische Stimmabgabe zu schützen, und den gesellschaftlichen und technischen Wandel, die das Vertrauen in die Prozesse beeinflussen zu berücksichtigen und den Prozess gegebenenfalls anzupassen, ähnlich wie man es bei der Einführung der Briefwahl getan hat.

Wie geht es weiter mit der digitalen Demokratie?

In der nächsten Zeit sind keine weiteren Einsätze von e-Voting in der Schweiz geplant. Es scheint, dass praktische Lösungen nur noch zögerlich weiterentwickelt werden. Gestärkt werden hingegen Gegner der elektronischen Stimmabgabe: Eine Gruppe von Politikern sammelt zurzeit Unterschriften, um den Einsatz des E-Votings zu verbieten und eine Wiedereinführung von gewissen Kriterien abhängig zu machen. Hätte die Initiative Erfolg, bestünde die Gefahr, dass die Schweiz noch stärker in Abhängigkeit von allfälligen Systemen aus dem Ausland geraten würde. Auch die Stimmen von IT-Fachexperten melden sich immer wieder skeptisch zu Wort. Und auch wenn der Blick ins Ausland schweift, sind Staaten mit etablierten E-Voting Lösungen so gut wie nicht auffindbar.

Müssen wir uns in der Schweiz also vom E-Voting verabschieden? Vielleicht wird die Thematik heute nur falsch angegangen: Sollte das Ziel wirklich sein, das bestehende direktdemokratische System 1:1 auf den digitalen Kanal zu übertragen? Arbeitsgruppen befassen sich bereits mit Themen wie Crowd-Lobbying oder dem digitalen Sammeln von Unterschriften. Es wird also grösser und über die reine Stimmabgabe hinausgedacht. Ein weiteres Instrument, welches zurzeit diskutiert wird, ist die e-Vernehmlassung: Im Rahmen von «Collective Intelligence» können Ideen, Lösungen und Einsichten der Bevölkerung politische Entscheide beeinflussen. Der gesamte Prozess – von Information, über die Deliberation bis zur Mobilisation – soll also geöffnet werden, sodass sich die Bevölkerung über den digitalen Kanal schon viel früher einbringen kann. Auf diese Weise kann die gesamte Idee von Demokratie ins digitale Zeitalter übertragen werden.

Dieser Beitrag erschien zuerst als Blog-Beitrag bei https://procivis.ch/posts/

Iren Brennwald, Svenja Hofmann und Chantal Menzi absolvieren ein Masterstudium in Betriebsökonomie mit einer Vertiefung in Public- und Nonprofit-Management an der ZHAW School of Management and Law.

Aline Stoll arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Verwaltungs-Management der ZHAW School of Management and Law.

Ein Gastbeitrag von Georg Büchler

Standards ermöglichen das Zusammenspiel von Produkten verschiedener Hersteller, ohne dass diese sich vorgängig absprechen oder auch nur kennen müssen.

Machen wir ein Beispiel: Ich kann meine Lampe online in Deutschland kaufen und die Glühbirne im Fachhandel in der Schweiz, und letztere passt in erstere, weil beide Produzenten den gleichen Standard implementiert haben. Die Glühbirne kann ich auch in eine andere Lampe einsetzen, oder für die Lampe ein neues LED-Leuchtmittel kaufen; die Standardisierung verhindert, dass man nur jeweils zugehörige und vom selben Hersteller produzierte Teile verwenden kann.

Das SIP

Im Fall der digitalen Archivierung sind die Hersteller Anbieter von Softwarelösungen für das Dokumenten- und Datenmanagement und die Entwickler von Archivsoftware. Dem Einschrauben der Glühbirne entspricht die medienbruchfreie und automatisierte Ablieferung von archivwürdigen Unterlagen vom Aktenproduzenten an das zuständige Archiv.

Die Rolle des Glühbirnensockels übernimmt im E-Government eine Schnittstelle, das Submission Information Package (Ablieferungsinformationspaket) oder kurz SIP. So «passen» Dokumente und Daten in das Archiv, egal welche Softwarelösung dahintersteht.

Anforderungen an das Paket

Das grundlegende Referenzmodell für die digitale Archivierung, das Reference Model for an Open Archival Information System OAIS (ISO 14721), skizziert die Anforderungen an ein solches Paket: Es ordnet Primär- und Metadaten verschiedener Art einander zu, ermöglicht es, dass archivierte Daten auch noch in dreissig oder fünfzig Jahren lesbar sind und dass sie als vertrauenswürdig und als Original festgelegt sind. Basierend auf dem OAIS-Referenzmodell hat die 2011 gegründete eCH-Fachgruppe Digitale Archivierung ihr erstes Produkt erstellt, den Standard eCH-0160, Archivische Ablieferungsschnittstelle (SIP).

Dieser Standard beruht auf einer im Schweizerischen Bundesarchiv entwickelten SIP-Spezifikation, die ihrerseits auf dem GEVER-Metadatenmodell I017 des Bundes aufbaut. Sie erlaubt es, strukturierte Unterlagen automatisch aus einem GEVER-System abzuliefern. Dies gilt auch für andere Dateiablagen oder Fachanwendungen. Die Metadaten zu diesen Unterlagen können direkt ins Archivinformationssystem importiert werden. Die genaue Struktur der abgelegten Informationen erlauben es, dass sie maschinell geprüft werden können.

Standard im GEVER-System verankert

Im E-Governement gelten die Archivgesetze ganz gleich wie in der Papierwelt: Staatliche Unterlagen von bleibendem Wert kommen am Ende ihres Lebenszyklus ins zuständige Archiv, wo sie langfristig archiviert und zugänglich gemacht werden. Die gesetzliche Grundlage ist dabei das eine, die einfache und automatisierte Umsetzung das andere. Hier liegen die Stärken und der spezielle Wert von eCH-0160.

 Die Schnittstelle ist in den verbreiteten GEVER-Systemen implementiert und wird auch bei Archivierungsvorhaben aus anderen Applikationen eingesetzt. Die Tatsache, dass es sich um einen eCH-Standard handelt, verleiht ihr ein Gewicht und eine Akzeptanz, die sonst nur schwierig zu erreichen wären.

Verschiedene Archivalienarten

Seit 2015 ist eCH-0160 v1.1 die aktuelle Version, wobei die Vorgängerversion 1.0 weiterhin gültig bleibt. Mittelfristig sind Weiterentwicklungen unabdingbar: Aktuell ist die Schnittstelle für Unterlagen aus GEVER-Systemen optimiert, sie sollte andere Archivalienarten aber genauso aufnehmen können. Dem Standard eCH-0160 stehen also noch etliche Jahre bevor.

 

 


 

 

Georg Büchler, lic. phil.

Koordinationsstelle für die dauerhafte Archivierung elektronischer Unterlagen KOST, Archivar

Leiter der eCH-Fachgruppe Digitale Archivierung

 

 

Ein Beitrag von Pierina Bossert und Alexander Mertes

Die Ergebnisse zeigen, dass 57 % der untersuchten Schweizer Städte auf Social Media aktiv sind. Von den 172 angeschriebenen Städten bestätigten 72 Städte, dass sie auf Social Media aktiv sind. Abbildung 1 zeigt, wie viele Social-Media-Konten (Accounts) von den Städten genutzt werden. Die meisten Städte sind auf einer bis vier Social-Media-Plattformen aktiv. 19 Städte sind auf zwei Plattformen aktiv, zwölf Städte auf drei, 13 bewirtschaften vier Social-Media-Plattformen und vier Städte verwalten jeweils fünf oder sechs Social-Media-Konten.

Abbildung 1: Anzahl Social-Media-Konten

Abbildung 2 zeigt, welche der Social-Media-Plattformen bei den Verwaltungen in den Schweizer Städten am beliebtesten sind. Demnach sind die Städte am aktivsten auf Facebook, Twitter, Instagram, YouTube und LinkedIn (N=70).

Abbildung 2: Social-Media-Plattformen

Abbildung 3: Anzahl von Fans, Followers und Abonnenten

In einer vertieften Analyse wurde die Anzahl der Fans, Follower oder Abonnenten analysiert (N=170, Stand April 2019). Die Ergebnisse zeigen, dass Facebook klar an der Spitze steht, wobei jedes Konto im Durchschnitt 4953 Fans hat. Instagram belegt mit durchschnittlich 2296 Follower den zweiten Platz, Twitter den dritten Platz mit durchschnittlich 2004 Follower. Das LinkedIn-Konto einer Stadt hat durchschnittlich 958 Follower. YouTube-Konten stehen mit 306 Abonnenten an letzter Stelle.

Die Ergebnisse zeigen hinsichtlich der organisationalen Verantwortlichkeiten von Stadt zu Stadt Unterschiede: Nur sieben Städte haben einen offiziellen «Social Media Manager» und keine hat eine spezielle «Social-Media-Abteilung». Über 78 % der untersuchten Städte widmen weniger als acht Stunden pro Woche Social Media. Die Unterstützung des Managements in den Verwaltungen wird grundsätzlich als hoch eingestuft, und Social Media wird in den meisten Städten strategisch berücksichtigt.

Die Ergebnisse basieren auf der MSc-Abschlussarbeit von Pierina Bossert bei der ZHAW School of Management and Law.

Kontakt: Dr Alexander Mertes, [email protected]

Pierina Bossert, Teamleitung Social Media & Content Marketing bei xeit GmbH

Dr. Alexander Mertes, Leiter Fachstelle Public Performance Management and Digital Transformation, ZHAW School of Management and Law

Literatur:

Bossert, P. (2019). Social Media in Public Administration. How Swiss Cities use Social Media. Master’s thesis (unpublished). Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften.

Bildquelle: JMG  / pixelio.de

Ein Beitrag von Ali A. Guenduez, Tobias Mettler und Kuno Schedler

Ziel der Studie

In den letzten Jahren haben Technologiefirmen die Einführung von Big Data im öffentlichen Sektor stark vorangetrieben und Verbesserungen für die Gesellschaft, die Wirtschaft und die Regierung versprochen. Begriffliche Unklarheiten und eine begrenzte Anzahl beobachtbarer Anwendungsfälle haben jedoch zu Verwirrung und Unsicherheit geführt.

In der durchgeführten Studie gehen wir der Frage nach, wie Schweizer Amtsleiterinnen und Amtsleiter die Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Die Relevanz dieser Fragestellung ergibt sich dabei aus der Tatsache, dass Amtsleiterinnen und Amtsleiter eine Schlüsselrolle in der Beeinflussung des Verhaltens von Beamten wie auch der Öffentlichkeit spielen. Sie können die politische Agenda nachhaltig zugunsten oder zuwider der Nutzung von Big Data gestalten.

Es ist essentiell, die Grundhaltung der Mitarbeitenden sowie der Bevölkerung in Bezug auf die Nutzung von Big Data zu kennen, um eine effektive Kommunikation und eine Umsetzung dieser ermöglichen zu können.

Meinungsbilder zur Big Data Nutzung in der öffentlichen Verwaltung

Für die Identifikation der verschiedenen Meinungsbilder haben wir in einem ersten Schritt mit über 30 Expertinnen und Experten Gespräche durchgeführt. Auf Basis dieser Experteninterviews wurde ein differenzierter Fragebogen entwickelt, welcher in einem zweiten Schritt an 250 Schweizer Amtsleiterinnen und Amtsleiter verschickt wurde.

Die Auswertung dieser Fragebögen hat gezeigt, dass unter den Schweizer Amtsleiterinnen und Amtsleitern eine Vielfalt an technologischen Sichtweisen herrscht. Während einige Entscheidungsträger eine klar positive oder negative Wahrnehmung von Big Data haben, bilden andere komplexere und differenziertere Denkmuster.

Wir haben neun verschiedene Meinungsbilder identifiziert, die je einen spezifischen Standpunkt zur Nutzung von Big Data in der  öffentlichen Verwaltung darstellen. Im Folgenden werden die wichtigsten Faktoren, die jedes dieser neun Meinungsbilder charakterisieren, kurz beschrieben.

Die Nasenrümpfer

Die Amtsleiterinnen und Amtsleiter dieser Gruppe stehen der Nutzung von Big Data skeptisch gegenüber. In Frage gestellt wird vor allem der Nutzen für die Öffentlichkeit. Betont werden die Gefahren für die Privatsphäre der Bürger. Sie sehen daher keinen Handlungsbedarf für die öffentliche Verwaltung. Angesichts der aus ihrer Sicht hohen Risiken und dem geringen Nutzen von Big Data wird in dieser Gruppe die Meinung vertreten, dass die Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung kein Entwicklungspotential hat.

Die Zyniker

Die Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung wird in dieser Gruppe ebenfalls kritisch betrachtet. Der Fokus liegt dabei vor allem auf verwaltungsinternen Prozessen und Strukturen. Zum einen sind sie der Überzeugung, dass die Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung keine grossen Veränderungen bewirken wird. Zum anderen vertreten sie die Ansicht, dass bis dato das Verständnis für Big Data und das technische Know-how für eine erfolgreiche Einführung in der Verwaltung fehlt. Erst wenn die notwendigen Voraussetzungen geschaffen sind, kann Big Data positiv eingesetzt werden.

Die positiven Realisten

Diese Gruppe ist sich dem Potential bewusst, das Big Data in der Verwaltung entfalten könnte. Man weiss aber auch, dass man erst am Anfang steht. Die Amtsleiterinnen und Amtsleiter, die dieser Gruppe angehören, teilen die Überzeugung, dass die Verwaltung die Umsetzung aus eigener Kraft schaffen kann. Sollte Big Data eingeführt werden, müssen hohe Anforderungen hinsichtlich des Umgangs mit Daten definiert werden. Tiefgreifende Veränderungen werden jedoch sowohl für die Verwaltung selbst wie auch für die externen Anspruchsgruppen nicht erwartet.

Die Champions

Die Champions erkennen die Vorteile, die sich aus der Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung ergeben – dies sowohl verwaltungsintern wie auch -extern. Amtsleiterinnen und Amtsleiter in dieser Gruppe glauben an die Fähigkeit der Verwaltung, Big Data aus eigener Kraft einführen zu können. Entwicklungsbedarf sehen sie in der politischen und administrativen Führungsebene sowie in der Vorbereitung der institutionellen Rahmenbedingungen (Recht und Politik).

Die Entwickler

Sie sehen klare Vorteile in der Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung und weisen den Vorwurf – die Verwaltung stelle sich grundsätzlich gegen Big Data – entschieden ab. Grosses Potential sehen die Entwickler vor allem für die verwaltungsinternen Prozesse und Abläufe. Gleichwohl vertritt diese Gruppe die Ansicht, dass seitens der Verwaltung grosser Aufholungsbedarf besteht, vor allem in der Entwicklung und dem Aufbau von Berufsbildern, technischem Knowhow und Führungsinstrumenten ist die Verwaltung noch steigerungsfähig. Der rechtliche Rahmen stellt dabei kein Hindernis für eine erfolgreiche Einführung dar.

Die Bürokraten

Die defizitären Grundvoraussetzungen der Verwaltung werden von den Bürokraten mit schonungsloser analytischer Offenheit beurteilt. Die Verwaltung könnte Big Data gut einführen, wenn die Verwaltungsorganisation die Grundvoraussetzungen schaffen würde. Der Fokus ist dabei intern ausgerichtet. Es geht um die Einführung der Technologie innerhalb der Verwaltung. Die Bürokraten glauben nicht, dass sich aus Big Data eine fundamentale Öffnung der Verwaltung ergibt. Ihrer Ansicht nach wird die Öffentlichkeit von der Nutzung von Big Data in der Verwaltung nichts spüren.

Die Dienstleister

Die Dienstleister sehen der Einführung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung positiv entgegen. Sie sehen den Nutzen insbesondere in der schnellen Erbringung von Dienstleistungen gegenüber den Anspruchsgruppen. Dabei werden nicht nur die Bürger, sondern auch die Privatwirtschaft miteinbezogen. So können beispielsweise durch die Nutzung von Big Data innovative Bedingungen für Startups geschaffen werden, was sich positiv auf den Standortwettbewerb auswirkt. Gesamthaft herrscht die Überzeugung, dass die Verwaltung Big Data einführen kann und möchte. Jedoch müssen die politischen Entscheidungsträger die dafür notwendigen Ressourcen bereitstellen.

Die Zuschauer

Ihr Fokus liegt auf der breiten Bevölkerung. Sie halten Big Data zwar für sinnvoll, kritisieren allerdings die institutionellen und organisationalen Hindernisse, die eine sinnvolle Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung erschweren. Bemängelt wird vor allem die Haltung von politischen Entscheidungsträgern, welche diese Barrieren nicht aus dem Weg räumen. Die Gruppe der Zuschauer teilt die Überzeugung, dass nicht die Verwaltung für die fehlende Umsetzung verantwortlich ist. Insgesamt herrscht eine eher passive und distanzierte Grundhaltung vor.

Die Phlegmatiker

Die Phlegmatiker stehen der Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung kritisch gegenüber und glauben an keine tiefgreifenden Veränderungen. Der Nutzen von Big Data wird sowohl verwaltungsintern wie auch -extern als überbewertet wahrgenommen. Daher sehen sie keinen Handlungsbedarf. Zudem schätzen die Amtsleiterinnen und Amtsleiter dieser Gruppe die Verwaltung als technisch und kulturell schlecht auf Big Data vorbereitet ein und weisen auf den fehlenden politischen Willen wie auch die fehlenden rechtlichen Rahmenbedingungen hin.

Insgesamt zeigt unsere Studie ein vielfältiges Bild unterschiedlicher Meinungsbilder in Bezug auf die Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung. Da die Kategorisierung in die neun verschiedenen Gruppen sehr komplex ist, können diese zur Vereinfachung und Klarheit auf zwei Dimensionen abgebildet werden (siehe Grafik).

Die x-Achse bezeichnet dabei den Grad der Offenheit gegenüber technologischen Innovationen und Big Data. Die y-Achse verdeutlicht, ob sich der Fokus der Amtsleiterinnen und Amtsleiter intern ausrichtet – und damit auf den Nutzen und die Gefahren von Big Data innerhalb der öffentlichen Verwaltung – oder extern über die eigenen organisatorischen Grenzen und Zusammenhänge hinweg.

Was können wir aus diesen Ergebnissen schliessen?

Die Nutzung grosser Datenmengen in der öffentlichen Verwaltung steht noch am Anfang. Regierungsorganisationen befinden sich in einer Orientierungs- oder Konzentrationsphase. So auch die öffentliche Verwaltung in der Schweiz, die den empirischen Kontext unserer Studie bildete. Wir untersuchten die Wahrnehmungen, Erwartungen und Überzeugungen der Schweizer Amtsleiterinnen und Amtsleiter in Bezug auf die Verwendung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung. Diese sind für den erfolgreichen Einsatz von Big Data Technologien entscheidend. Denn Innovation kann ohne den Willen der Entscheidungsträger gar nicht oder nur auf Umwegen geschehen.

Unsere Ergebnisse zeigen ein sehr heterogenes Bild Schweizer Amtsleiterinnen und Amtsleiter. Sie zeigen ein Bild unterschiedlicher Wahrnehmung, Erwartung und Vorstellung in Bezug auf die Verwendung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung. Eine Minderheit der Amtsleiterinnen und Amtsleiter erkennt das Potential, das in der Nutzung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung steckt, dennoch sind sie sich möglicher Gefahren bewusst. Diesen potentiellen Befürwortern steht eine nicht zu unterschätzende Menge an potentiellen Gegnern gegenüber, die grössere Bedenken äussern.

Will nun die öffentliche Verwaltung von den Vorteilen dieser Technologie profitieren und sie in den Dienst der Bevölkerung und der Verwaltung stellen, müssen die vorherrschenden Ängste ernst genommen und in der öffentlichen Debatte gelöst werden. Auf diese Weise können etwaige Enttäuschungen in der Verwaltung verhindert und Amtsleiterinnen und Amtsleitern die Gelegenheit geboten werden, frühzeitig möglichem Widerstand entgegenzuwirken. Insofern können die Ergebnisse unserer Studie die Rolle eines Frühwarnsystems übernehmen. Sie zeigen die Schwierigkeiten auf, die bei einer Einführung von Big Data in der öffentlichen Verwaltung entstehen können. Zudem kann die Entwicklung eines differenziertenVerständnissen von Big Data rechtzeitig unterstützt und gefördert werden.

Was denken Amtsleiterinnen und Amtsleiter über die Einführung von Big Data? (PDF)

Dr. Ali Asker Guenduez, Leiter Smart Government Lab (IMP-HSG)

Prof. Dr. Tobias Mettler, Professor für Information Management (IDHEAP-Universität Lausanne)

Prof. Dr. Kuno Schedler, Professor für Betriebswirtschaftslehre mit besonderer Berücksichtigung des Public Management (IMP-HSG)

Kontakt: Dr. Ali A. Guenduez, Smart Government Lab (IMP-HSG), Universität St. Gallen, Tel: +41 71 224 28 52, Email: [email protected]