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Risikoanalyse von Abstimmungsprozessen – ein etwas anderes «Unboxing»

E-Voting ist zurzeit ein viel diskutiertes Thema – in Medien, Politik und Wirtschaft werden Risiken und Chancen kontrovers debattiert. Während herkömmliche Abstimmungskanäle wenig hinterfragt werden, muss E-Voting einiges an Kritik bezüglich Manipulationspotential einstecken. Ein Team Master-Studentinnen der ZHAW School of Management and Law untersuchte deshalb im Auftrag von Procivis AG, welche Manipulationsrisiken in den beiden herkömmlichen Abstimmungskanälen der Schweiz existieren und wie sie im Verhältnis zum E-Voting stehen.


Ein Beitrag von Iren Brennwald, Svenja Hofmann, Chantal Menzi und Aline Stoll

Bewährtes hinterfragen um gegenüber neuen Ansätzen objektiv argumentieren zu können

Zuerst eruierte das Team mithilfe einer Literaturrecherche, welche Manipulationsrisiken Wissenschaftler im Schweizer Abstimmungsprozess bisher ausmachen konnten. In einem zweiten Schritt ermittelte es anhand von Unterlagen einer Zürcher Gemeinde und der kantonalen Gesetzgebung den herkömmlichen Abstimmungsablauf. Die Analyse des E-Voting-Prozesses im Kanton Zürich stützte sich auf das Evaluationspapier zum Pilotprojekt, welches von 2008 bis 2011 stattfand. Obwohl dieses Pilotprojekt schon einige Jahre zurückliegt, eignet es sich als Vergleichsgrundlage, denn die grundsätzlichen Risikokategorien sind die gleichen geblieben. Im dritten und letzten Schritt beurteilte das Team die Eintrittswahrscheinlichkeit und das Schadenspotential der 21 identifizierten Risiken.

Die Resultate zeigen, dass die herkömmlichen Abstimmungskanäle bisher kaum kritisch diskutiert werden. Jedoch unterscheidet sich die Anzahl der (nicht gewichteten) Risiken nur geringfügig. Auch ist die Nutzung von IT in herkömmlichen Kanälen beachtlich. Es ist insbesondere das allgemein als hoch eingeschätzte Schadenausmass gewisser Risiken, welches die Gesamtbewertung des E-Voting gegenüber der Urnen- und Briefabstimmung riskanter abschliessen lässt.

Es ist nicht nur dort Technik drin, wo Technik draufsteht

Bei der Identifikation der Prozessschritte in der Urnen- und Briefabstimmung (vgl. Abbildung 1) wurde auch recherchiert, inwiefern Informationstechnologie in den einzelnen Prozessschritten genutzt wird. Hier ist auffällig, dass bei knapp 60% der Prozessschritte auch IT zum Einsatz kommt. Diese Tatsache findet jedoch im öffentlichen oder politischen Diskurs kaum Beachtung.

Das im Prozess erwähnte Tool WABSTI (Wahlen und Abstimmungen) stammt von der Firma Abraxas, welche sich für eine sichere Digitalisierung des Schweizer Abstimmungsablaufs einsetzt. WABSTI ermöglicht es, Abstimmungs- und Wahlergebnisse effizient zu erfassen und auszuwerten, wobei sämtliche Abstimmungsdaten laufend auf einem zentralen Rechnersystem gespeichert werden.

Nachdem die drei Abstimmungskanäle im Ablauf skizziert waren, arbeitete das Team weitere Risiken heraus, mit welchen sich die Literatur bisher nicht befasste. Werden alle Risiken aus Literatur- und Prozessanalyse zusammengefasst, entsteht folgendes Bild (Abbildung 2):

E-Voting fällt auf durch Risiken mit potentiell hohem Schadenspotential

Im Risikomanagement kann nicht nur mit Wahrscheinlichkeiten gerechnet werden, das Schadenpotential ist die zweite Seite der Medaille. Und genau hier ist einer der Gründe, warum E-Voting polarisiert. Als schwerwiegendste Risiken identifiziert wurden Trojaner, der Identitätsschwindel und die Intransparenz des E-Votings, welche allesamt ein sehr hohes Eintritts- und Schadenpotential aufweisen. Darin besteht sicher eine der Quellen der Kritik gegenüber heutigen E-Voting-Lösungen.

Auf die Umsetzung und Risikomilderung kommt es an

Abschliessend hält das Team fest, dass das E-Voting (Gesamtrisiko = 41) im Vergleich zur Brief- (Gesamtrisiko = 38) und Urnenabstimmung (Gesamtrisiko = 31) am meisten Raum für Manipulation bietet. Allerdings zeigt die Übersicht auch auf, wie viele Angriffspunkte und Manipulationsmöglichkeiten bei der Briefabstimmung vorliegen. Bemerkenswerterweise wurde die Briefwahl von der Forschung und auch der Öffentlichkeit nicht gleich kritisch betrachtet wie das E-Voting. Ausserdem zeigt sich auch beim Vergleich der Anzahl Risiken über die drei Abstimmungsarten ohne Berücksichtigung des Schadensausmasses, dass die Urnen- bzw. Briefwahl im Vergleich zum E-Voting nicht unbedingt besser abschneiden. Bei der Urnenabstimmung konnten zwölf Risiken eruiert werden, beim E-Voting 13 und bei der brieflichen Abstimmung sogar 14. Es stellt sich also bei allen drei Kanälen die Frage, wie Risiken gemildert werden können.

Problematisch für das E-Voting scheinen dessen Anfälligkeit für Manipulationen, welche ein grosses Schadensausmass auslösen könnten. Dazu gehören Trojaner, Identitätsschwindel, Intransparenz, Dekodierung von verschlüsselter Stimmabgabe, Weiterleitung der entschlüsselten Stimmabgabe an Dritte, mangelnde Datentrennung, Hackerangriffe, Subjektivität der Abstimmungsunterlagen und Manipulation der Abstimmungssoftware. Als Konsequenz sollten die Anforderungen an E-Voting-Lösungen in diesen Bereichen besonders hoch sein. Es ist zu betonen, dass sich diese Analyse auf papierintensives E-Voting bezieht (Versand der Zugangscodes per Post).

Bei der Briefwahl konnten folgende Risiken aufgezeigt werden: Versehentliche Stimmabgabe entgegen Interesse des Stimmenden, Beeinflussung bei Stimmabgabe durch Familienangehörige oder Mitbewohner, Identitätsschwindel, Wegfall des Postmonopols, Entwendung von ausgefüllten Stimmcouverts, fehlende Quittung und die heterogene Protokollierungspraxis im Wahlbüro. Aus der Prozessanalyse ergaben sich zudem folgende Risiken: Subjektivität der Abstimmungsunterlagen, Manipulation der Abstimmungssoftware, Weitergabe von Stimmregisterdaten an Druckereien, das Verschwindenlassen von Abstimmungsunterlagen durch Wahlbüro-Mitarbeiter, falsches Auszählen der Unterlagen und die Verbreitung von falschen Informationen.

Politik, Verwaltung und potentielle Anbieter sind in der E-Voting-Frage zweigeteilt

Während der Bund sich aufgrund massiver technischer Probleme und entsprechendem Druck der Öffentlichkeit entschieden hat, E-Voting bis auf Weiteres nicht als ordentlichen Stimmkanal einzuführen, plant die Schweizerische Post, den kantonalen Versuchsbetrieb ab 2020 auf ein neues System mit universeller Verifizierbarkeit umzustellen.

Doch nicht nur E-Voting als ein Schritt zur Digitalisierung der Demokratie ist umstritten; auch die konkrete Umsetzung einer elektronischen Identität wird kontrovers diskutiert. Die Frage ist im Zusammenhang von E-Voting von zentraler Bedeutung: Wenn in Zukunft vom papierintensiven zum vollständig dematerialisierten E-Voting gewechselt werden soll, wäre dazu eine entsprechende E-ID erforderlich. Bundesrat und Parlament haben sich für eine Herausgabe von einer staatlich anerkannten E-ID ausgesprochen. Allerdings sollen private Unternehmen die Rolle von Identity Providers (IdPs) übernehmen; der Staat reguliert und überwacht. Gegen das entsprechende Gesetzt (BGEID) ist das Referendum ergriffen worden.

Beide Diskurse zeigen die Chancen und Gefahren der Digitalisierung von demokratischen und rechtsstaatlichen Bereichen. Neben der technischen Machbarkeit neuer Lösungen sollte auch dem Aspekt der digitalen Mündigkeit der Bürgerinnen und Bürger Beachtung geschenkt werden. Das Stimmvolk muss wissen, wie es sich im digitalen Raum verhalten muss und wo Risiken bestehen. Erst dann hat die elektronische Stimmabgabe das Potenzial, die Durchsetzung politischer Rechte zu verstärken und damit die demokratische Legitimität direktdemokratischer Prozesse in der Schweiz zu erhöhen.

Grundsätze der demokratischen Stimmabgabe

Die direktdemokratischen Prozesse werden in der Schweiz als Grundpfeiler der Demokratie wahrgenommen. Allerdings setzt dies ein tiefes Vertrauen des Stimmvolkes in die Ergebnisse voraus: Damit sich die unterlegene Partei dem Resultat beugen kann, muss sie davon ausgehen können, dass dieses nicht manipuliert wurde. Das Vertrauen stützt sich auf die fünf Grundsätze für die demokratische Stimmabgabe: Periodizität, Allgemeinheit, Gleichheit, Stimmgeheimnis und freier Wille (§25 Vereinte Nationen, 1992).

Allgemein und gleich ist eine Abstimmung, wenn jeder Schweizer Bürger teilnehmen kann und seine Stimme gleich viel zählt wie diejenigen aller anderen Stimmberechtigen. Die freie Stimmabgabe ist gegeben, wenn das Volk seinen tatsächlichen Willen kundtun kann. Es darf also kein Zwang bestehen. Diese freie Willensäusserung wird durch den letzten Grundsatz, die geheime Stimmabgabe, ermöglicht.

Es ist die Aufgabe des Staates, die fünf Grundsätze für die demokratische Stimmabgabe zu schützen, und den gesellschaftlichen und technischen Wandel, die das Vertrauen in die Prozesse beeinflussen zu berücksichtigen und den Prozess gegebenenfalls anzupassen, ähnlich wie man es bei der Einführung der Briefwahl getan hat.

Wie geht es weiter mit der digitalen Demokratie?

In der nächsten Zeit sind keine weiteren Einsätze von e-Voting in der Schweiz geplant. Es scheint, dass praktische Lösungen nur noch zögerlich weiterentwickelt werden. Gestärkt werden hingegen Gegner der elektronischen Stimmabgabe: Eine Gruppe von Politikern sammelt zurzeit Unterschriften, um den Einsatz des E-Votings zu verbieten und eine Wiedereinführung von gewissen Kriterien abhängig zu machen. Hätte die Initiative Erfolg, bestünde die Gefahr, dass die Schweiz noch stärker in Abhängigkeit von allfälligen Systemen aus dem Ausland geraten würde. Auch die Stimmen von IT-Fachexperten melden sich immer wieder skeptisch zu Wort. Und auch wenn der Blick ins Ausland schweift, sind Staaten mit etablierten E-Voting Lösungen so gut wie nicht auffindbar.

Müssen wir uns in der Schweiz also vom E-Voting verabschieden? Vielleicht wird die Thematik heute nur falsch angegangen: Sollte das Ziel wirklich sein, das bestehende direktdemokratische System 1:1 auf den digitalen Kanal zu übertragen? Arbeitsgruppen befassen sich bereits mit Themen wie Crowd-Lobbying oder dem digitalen Sammeln von Unterschriften. Es wird also grösser und über die reine Stimmabgabe hinausgedacht. Ein weiteres Instrument, welches zurzeit diskutiert wird, ist die e-Vernehmlassung: Im Rahmen von «Collective Intelligence» können Ideen, Lösungen und Einsichten der Bevölkerung politische Entscheide beeinflussen. Der gesamte Prozess – von Information, über die Deliberation bis zur Mobilisation – soll also geöffnet werden, sodass sich die Bevölkerung über den digitalen Kanal schon viel früher einbringen kann. Auf diese Weise kann die gesamte Idee von Demokratie ins digitale Zeitalter übertragen werden.

Dieser Beitrag erschien zuerst als Blog-Beitrag bei https://procivis.ch/posts/

Iren Brennwald, Svenja Hofmann und Chantal Menzi absolvieren ein Masterstudium in Betriebsökonomie mit einer Vertiefung in Public- und Nonprofit-Management an der ZHAW School of Management and Law.

Aline Stoll arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Verwaltungs-Management der ZHAW School of Management and Law.