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Aufsicht in und durch die Verwaltung: auf der Höhe der Zeit? – Thesen zur wirkungsvollen Aufsicht

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Wie soll sich die Aufsicht staatlicher Behörden und Institutionen aufstellen um den stetig wandelnden Anforderungen gerecht zu werden? Hierzu elf Thesen zur Aufsicht.


Wir leben in einer Welt von grossen Veränderungen. Diese betreffen nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die staatlichen Aufgaben und Institutionen. Sind vor diesem Hintergrund die Aufsichtsbehörden ihrer Aufgabe gewachsen? Können sie Fehlleistungen und Risiken frühzeitig erkennen und wenn nötig zeitgerecht intervenieren? Welche Kompetenzen, Methoden und Ressourcen brauchen sie dazu? Es gibt nicht die Aufsicht, sondern Aufsicht kennt vielerlei Ausprägungen und Methoden. Wie gute Aufsicht ausgestaltet sein sollte, dazu gibt es keine fertigen Antworten, aber viele Fragen und Überlegungen. Auf einige davon soll im Folgenden thesenartig eingegangen werden.

a. Zweck der Aufsicht

Die Aufsicht ist nicht Selbstzweck, sondern sie soll dazu beitragen, dass die beaufsichtigten Stellen in der Verwaltung ihre Arbeit optimieren können. Aufsicht soll bewirken, dass die Verwaltung rechtlich korrekt, zweckmässig, effizient und wirkungsvoll agiert. Sie soll das Vertrauen in die Verwaltung stärken und nicht durch schlagzeilenträchtige öffentliche Stellungnahmen schwächen.

b. Führung und Aufsicht

Die Verantwortung für eine korrekte und wirkungsvolle Erfüllung der staatlichen Aufgaben obliegt in erster Linie der zuständigen politischen Behörde und der von ihr geführten Verwaltung. Sie sind primär zuständig, Fehlleistungen und Fehlentwicklungen zu verhindern. Wenn Anzeichen für Versagen bei der Aufgabenerfüllung bestehen, muss die Führung rasch und entschieden einschreiten. Dies gilt in der Privatwirtschaft für den Verwaltungsrat und in der öffentlichen Verwaltung für die Regierung. Beide werden letztlich danach beurteilt, wie sie diese Verantwortung wahrnehmen. Die Finanzkontrolle ihrerseits leistet Parlament und Regierung Unterstützung bei ihrer Aufsichtstätigkeit. Sie ortet aus aussenstehender Sicht Mängel bei der Aufgabenerfüllung der Verwaltung und macht Empfehlungen, wie diese behoben werden können. Sie hat aber keinerlei Weisungsgewalt. Es ist an der Führung zu entscheiden, ob und wie weit sie Empfehlungen der Aufsichtsorgane umsetzen will.

c. Koordination der Aufsichtsorgane

Es gibt Aufsichtsorgane in grosser Zahl: Geschäftsprüfungskommissionen, Finanzdelegationen, Parlamentarische Untersuchungskommissionen aus besonderem Anlass, Inspektionsteams von internationalen Organisationen, Finanzkontrollorgane und andere mehr. Die Tätigkeiten dieser Organe können sich zum Teil überschneiden und bei der beaufsichtigten Verwaltung einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen. Eine Koordination der verschiedenen Aufsichtsgremien ist im Interesse einer effizienten Aufsicht notwendig. Die übergeordnete Aufsicht soll auf der untergeordneten aufbauen und diese nicht duplizieren. Dazu helfen klare Aufsichts- und Controllingkonzepte.

d. Aufsichtsdialog

Aufsicht findet in einer gegenseitigen Beziehung zwischen Aufsichtsorgan und Beaufsichtigtem statt. Die Arbeit der Aufsichtsbehörden sollte weniger Befehlscharakter haben, sondern in erster Linie in Überzeugungsarbeit bestehen. Diese aber setzt einen Dialog zwischen Aufsichtsbehörden und Beaufsichtigten voraus. Ein solcher leistet der Verwaltung bei der Aufgabenerfüllung wertvolle Hilfe. Das einseitige Anprangern von (angeblichen) Fehlern hingegen kann die Eigeninitiative der Verwaltung abwürgen und sie daran hindern, in heiklen Fragen rechtzeitig Entscheidungen zu treffen und dafür die Verantwortung zu übernehmen. Auch in der Verwaltung soll – in gewissen Grenzen – eine Fehlerkultur möglich sein.

e. Transparenz und Öffentlichkeitsarbeit

Zur Transparenz der Verwaltung gehört, dass Aufsichtsberichte der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Anderseits ist eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen Aufsichtsorgan und Beaufsichtigtem nur möglich, wenn über die Feststellungen von Mängeln in der Verwaltungstätigkeit eine gewisse Vertraulichkeit gewahrt wird. Andernfalls sind die Beaufsichtigten wenig gewillt, von sich aus Informationen preis zu geben, die sie belasten könnten. Das Öffentlichkeitsgesetz oder eine allzu offensive Informationspolitik der Aufsichtsbehörden erschweren einen konstruktiven Dialog mit den Beaufsichtigten. Aufsichtsbehörden tun gut daran, ihre Berichte so sachlich wie möglich abzufassen und jede unnötige Skandalisierung zu vermeiden.

f. Risikobasierte Aufsichtstätigkeit

Wenn in der Verwaltung ein Fehler passiert, folgern die Öffentlichkeit und die Politik sofort, dass die Aufsicht versagt hat. Wichtig ist: Die Verantwortung für eine korrekte Aufgabenerfüllung trägt in erster Linie die zuständige politische Behörde (vgl. oben). Auch gut organisierte und mit ausreichend Ressourcen ausgestattete Aufsichtsbehörden können Fehler nicht verhindern. Wichtig ist, dass sie bei ihrer Tätigkeit auf die grossen Risiken fokussieren.

g. Effizienz und Effektivität der Aufsicht

Auch Aufsicht hat sich an den Grundsätzen der Effizienz und Effektivität auszurichten. Sie hat zu beachten, dass ihre Untersuchungen bei den Beaufsichtigten grossen Aufwand verursachen können. Mit sorgfältiger Vorbereitung, zweckmässigen Prüfschematas, ausgewogenen Feststellungen und Empfehlungen und guter Kommunikation kann dieser in Grenzen gehalten werden. Aber auch die Verwaltung kann die Effizienz der Aufsicht fördern: durch unvoreingenommene Prüfung der Befunde der Aufsichtsorgane und klare und rasche Entscheide, ob und wie weit sie deren Empfehlungen Folge leisten will.

h. Qualität der Aufsichtsorgane

Die Qualität der Aufsichtsbehörden ist ausschlaggebend für deren Erfolg. Im Vordergrund stehen Methodenkompetenz, Fachwissen und insbesondere auch die kommunikativen Fähigkeiten. Wichtig ist, dass sich die Aufsichtsorgane Rechenschaft darüber geben, ob sie als Team insgesamt die erforderlichen Qualifikationen mitbringen. Wenn sie sich der Grenzen ihrer Kompetenzen bewusst sind, erhöht dies ihre Glaubwürdigkeit.

i. Unabhängigkeit der Aufsichtsorgane

Oft ist es schwierig, für Aufsichtsaufgaben sowohl qualifizierte wie auch von den Beaufsichtigten unabhängige Personen zu finden. Dem ENSI etwa ist vorgeworfen worden, seine Mitglieder hätten nicht genügen Distanz zur Atomindustrie. Qualifiziertes Personal zu finden, das nicht in der Atomindustrie gearbeitet hat, ist jedoch äusserst schwierig. Den Mitgliedern der Revisionsaufsichtsbehörde ist es gar verboten, in den beruflichen Interessenorganisationen mitzuwirken. Solche Unvereinbarkeitsregeln sind nicht immer sachgerecht, denn sie verunmöglichen es in gewissen Fällen, fachkundiges Aufsichtspersonal zu finden. Unabhängige Aufsichtsbehörden einzusetzen ist vor allem für die Wirtschaftaufsicht zweckmässig sein, weil diese Gewähr bieten, dass Staats- und private Wirtschaft sich nicht in die Quere kommen. Bei der sogenannten Sicherheitsaufsicht aber ist die Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde eine relative: Letztlich muss die Politik definieren, welche Risiken noch als akzeptabel eingestuft werden. Diese Aufgabe kann nicht an ein Expertengremium delegiert werden.

j. Bewusste Wahl der Aufsichtsmittel

Das Instrumentarium der Aufsicht ist überaus vielfältig. Rechtsmittel, Ernennungen und Abberufungen, Leistungsaufträge, Rapporte, Inspektionen, Ermahnungen, strafrechtliche Sanktionen. Aufsicht kann compliance based oder risk based ausgeübt werden. Aufsichtsbehörden müssen die spezifische Wirkung ihrer Aufsichtsmittel und Methoden kennen. Sie sollten beim Einsatz ihrer Aufsichtsmittel nach einer definierten Systematik vorgehen und eine Prioritätenordnung erstellen. In der Praxis scheinen solche Überlegungen aber noch keine grosse Rolle zu spielen.

k. Kohärenter regulatorischen Rahmen

Aufsicht ist nur so gut wie der regulatorische Rahmen, in welchem sie stattfindet. Dieser setzt die Referenzpunkte für die Aufsichtstätigkeit. Die Kriterien für die Aufsicht stehen jedoch oft in einem Spannungsverhältnis zueinander. So heisst es zum Beispiel im Finanzhaushaltgesetz des Bundes unter anderem, dass der Bundeshaushalt «sparsam» geführt werden müsse. Im Kernenergiegesetz aber wird statuiert, dass Massnahmen zur Verhinderung der Freisetzung von radioaktiven Stoffen getroffen werden sollen, die hierfür «notwendig» sind, aber auch solche, die zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie «angemessen» sind. Wann genau ist denn eine Massnahme sparsam, notwendig und angemessen zugleich? Die Energieversorgung wiederum muss nicht nur sicher, sondern auch wirtschaftlich und umweltverträglich sein. Auch sind zum Teil die regulatorischen Vorgaben sehr allgemein gehalten: In der Bernischen Verordnung über die Organisation und Steuerung der dezentralen Verwaltung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion etwas steht geschrieben, dass die Geschäftsleitungen die ihnen zugeteilten Ressourcen «optimal» einsetzen sollen. Angesichts solchen sehr allgemeinen, oder auch in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen Vorgaben ist die Arbeit der Aufsichtsbehörden äusserst anspruchsvoll. Der Gesetzgeber steht in der Verantwortung, für die Aufsichtsbehörden einen verständlichen und inhaltlich kohärenten Rahmen zu schaffen.

Über die Autoren:
Urs Bolz ist Vorstandsmitglied SGVW und Unternehmensberater (bpc bolz+partner consulting ag) und war Tagungsleiter der Herbsttagung 2017. Peter Müller war als langjähriger Chefbeamter im Bund zuletzt Direktor des Bundesamtes für Zivilluftfahrt und ist nun Senior Consultant und Mitinhaber der Firma bpc bolz+partner consulting.

Über den Beitrag:
Dieser Beitrag ist im Umfeld der Tagung der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften (SGVW) zum Thema Aufsicht entstanden (Tagung vom 16. Mai 2017, vgl. auch den entsprechenden Tagungsbericht). Der Fokus des Beitrags liegt auf dem Thema der Aufsicht im engeren Sinne. Das wichtige Thema der Oberaufsicht durch das Parlament bleibt hier ausgeklammert.



Bildquelle: M. Großmann / pixelio.de