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Aufsicht auf der Höhe der Zeit?

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Wir leben in einer Welt von grossen Veränderungen. Diese betreffen nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die staatlichen Aufgaben und Institutionen. Sind vor diesem Hintergrund die Aufsichtsbehörden ihrer Aufgabe gewachsen? Können sie Fehlleistungen und Risiken frühzeitig erkennen und wenn nötig zeitgerecht intervenieren? Welche Kompetenzen, Methoden und Ressourcen brauchen sie dazu?


Vorneweg, es gibt nicht «die Aufsicht», sondern Aufsicht kennt vielerlei Ausprägungen. Auf die Frage wie «gute Aufsicht» ausgestaltet sein sollte, gibt es keine fertigen Antworten, aber viele verschiedene Aspekte und Überlegungen. Auf einige davon soll im Folgenden eingegangen werden.

a. Übertriebene Erwartungen an die Aufsichtsbehörde?

Wenn irgendwo in der Verwaltung ein Fehler passiert, folgern die Öffentlichkeit und die Politik sofort, dass die Aufsicht versagt hat. Ist dieser Schluss nicht vorschnell? Sind damit nicht übertriebene Erwartungen an die Aufsichtsorgane geknüpft und werden nicht Anforderungen an diese gestellt, die sie gar nicht erfüllen können? Oder ist das Gegenteil wahr: Ist Aufsicht eine Aufgabe, die von den zuständigen Organen regelmässig vernachlässigt wird?
Es entsteht zuweilen der Eindruck, dass es im Staat zu viel Aufsicht gibt, zu viele Aufsichtsorgane, zu viele Aufsichtsprozesse, zu viele Messlatten für die Aufsicht und dass sich Aufsicht zuweilen zu einem bürokratischen Monster entwickelt.

b. Der Verkehr zwischen Aufsichtsbehörden und Beaufsichtigten?

Aufsicht soll darauf hinwirken, dass die Verwaltung rechtlich korrekt, zweckmässig, effizient und wirkungsvoll agieren kann. Aufsicht findet in einer gegenseitigen Beziehung zwischen Aufsichtsorgan und Beaufsichtigtem statt. Wie soll diese Beziehung gestaltet werden, damit grösstmöglicher Nutzen resp. Wirkung gestiftet wird?

Aufsicht sollte wohl weniger Befehlscharakter haben, sondern in erster Linie in Überzeugungsarbeit bestehen. Dies aber bedingt einen Dialog zwischen Aufsichtsbehörden und Beaufsichtigten. Ein solcher kann der Verwaltung bei der Aufgabenerfüllung wertvolle Hilfe leisten. Das einseitige Anprangern von (angeblichen) Fehlern hingegen kann die Eigeninitiative der Verwaltung abwürgen und sie daran hindern, in heiklen Fragen Entscheidungen zu treffen und dafür die Verantwortung zu übernehmen.

c. Qualität der Aufsichtsorgane

Die Aufsicht ist nicht Selbstzweck, sondern sie soll der beaufsichtigten Stelle helfen, ihre Arbeit in Bezug auf Rechtmässigkeit, Effizienz und Effektivität zu optimieren.

Wie ist es mit der Qualität und der Arbeitsweise der Aufsichtsorgane bestellt? Sind diese fachlich auf der Höhe? Setzten sie genügend Zeit für ihre Aufgabe ein? Arbeiten sie wirkungsorientiert oder wollen sie sich nur profilieren? Sind sie in Interessenkonflikten gefangen?
Wichtig scheint, dass sich vorerst mal die Aufsichtsorgane selber Rechenschaft darüber geben, ob sie die erforderlichen Qualifikationen mitbringen und mit welchen Methoden sie beste Arbeit leisten. Heikel wird es, wenn Aufsichtsbehörden versagen, weil dann oft unklar ist, wer nun das Heft in die Hand nehmen muss.

d. Aufsichtsmittel

Und welche Aufsichtsmethoden und Instrumente wirken am besten? Sind es Rechtsmittel, Ernennungen und Abberufungen, Leistungsaufträge, Rapporte, Inspektionen, Ermahnungen, strafrechtliche Sanktionen? Wie grenzt sich Aufsicht ab gegenüber Controlling und Steuerung? Wann ist die Aufsicht compliance based, wann risk based? Fokussiert Aufsicht auf die richtigen Risiken oder verliert sie sich im Mikromanagement? Sinnvoll wäre es wohl, wenn Aufsichtsbehörden beim Einsatz ihrer Aufsichtsmittel nach einer definierten Systematik vorgingen und eine Prioritätenordnung erstellen würden. In der Praxis scheinen solche Überlegungen aber keine grosse Rolle zu spielen.

e. Regulatorischer Rahmen

Aufsicht ist nur so gut wie der regulatorische Rahmen, in welchem sie stattfindet. Dieser setzt die Referenzpunkte für die Aufsichtstätigkeit. Die Kriterien für die Aufsicht stehen jedoch oft in einem Spannungsverhältnis zueinander. So heisst es zum Beispiel im Finanzhaushaltgesetz des Bundes unter anderem, dass der Bundeshaushalt «sparsam» geführt werden müsse (Art. 12 Abs. 4). Im Kernenergiegesetz wiederum wird statuiert, dass Massnahmen zur Verhinderung der Freisetzung von radioaktiven Stoffen getroffen werden sollen, die hierfür «notwendig» sind, aber auch solche, die zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie «angemessen» sind (Art. 4 Abs. 3). Wann genau ist denn eine Massnahme sparsam, notwendig und angemessen zugleich? Die Energieversorgung wiederum muss nicht nur sicher, sondern auch wirtschaftlich und umweltverträglich sein (Art. 5 des Energiegesetzes). Wie nimmt die Aufsichtsbehörde diese Interessenabwägung vor?
Auch sind zum Teil die regulatorischen Vorgaben sehr allgemein gehalten: In der Bernischen Verordnung über die Organisation und Steuerung der dezentralen Verwaltung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion etwas steht geschrieben, dass die Geschäftsleitungen die ihnen zugeteilten Ressourcen «optimal» einsetzen sollen. Wie geht die Verwaltung mit einer solchen Vorgabe um?

f. Doppelspurigkeiten in der Aufsicht

Zu viele Aufsichtsorgane können die Verwaltungstätigkeit lähmen und zu Verunsicherung bei der Verwaltung führen. In gewissen Bundesämtern nimmt der Verkehr mit den Aufsichtsbehörden überproportional viel Ressourcen in Anspruch. So gibt es im Bundesamt für Zivilluftfahrt neben der gerichtlichen Überprüfung dessen Entscheide, neben den Inspektionen durch Geschäftsprüfungskommission, Finanzdelegation, Finanzkontrolle, neben der Berichterstattung an das Departement über die Einhaltung der Leistungsvereinbarung auch jedes Jahr wochenlang dauernde Inspektionen durch die ICAO (International Civil Aviation Organization) und Agentur der EU, die EASA (European Aviation Safety Agency). Es ist daher wichtig, dass das Wirken verschiedener Aufsichtsbehörden koordiniert und ihre Aufgaben klar abgegrenzt werden. Die übergeordnete Aufsicht soll auf der untergeordneten aufbauen und diese nicht duplizieren. Dazu helfen klare Aufsichts- und Controllingkonzepte.

g. Vermischung von Aufsichts- und Verwaltungstätigkeit

Zuweilen hat das gleiche Organ zugleich Aufsichts- und Durchführungsaufgaben wahrzunehmen, was eine funktionsgerechte Arbeitsteilung verhindert. In einem Bericht aus dem Jahr 2015 etwa hat die Eidgenössische Finanzkontrolle empfohlen, dass das BSV im Bereich der AHV sich auf die Aufsicht beschränken und keine Durchführungsaufgaben übernehmen soll. In einem Rechtsgutachten wird ausgeführt, dass im Krankenversicherungsaufsichtsgesetz Aufsicht und Durchführungsmassnahmen vermischt werden. Sollte diese funktionelle Trennung konsequent durchgesetzt werden oder gibt es zweckmässige Ausnahmen?

h. Unabhängigkeit der Aufsichtsorgane

Oft ist es schwierig, für Aufsichtsaufgaben sowohl qualifizierte wie auch von den Beaufsichtigten unabhängige Personen zu finden. Dem ENSI etwa ist vorgeworfen worden, seine Mitglieder hätten nicht genügen Distanz zur Atomindustrie. Qualifiziertes Personal zu finden, das nicht in der Atomindustrie gearbeitet hat, ist jedoch äusserst schwierig. Den Mitgliedern der Revisionsaufsichtsbehörde ist es gar verboten, in den beruflichen Interessenorganisationen mitzuwirken. Ist das wirklich sachgerecht?

Wann macht es Sinn, unabhängige Aufsichtsbehörden einzusetzen? Dies mag zweckmässig sein für die Wirtschaftaufsicht, weil diese Gewähr bieten soll, dass Staats- und private Wirtschaft sich nicht in die Quere kommen. Bei der sogenannten Sicherheitsaufsicht aber muss definiert werden, welche Risiken noch als akzeptabel eingestuft werden. Diese Aufgabe ist politisch – kann sie wirklich an ein Expertengremium delegiert werden?

i. Führung und Aufsicht

Das oberste Führungsorgan hat auch die oberste Verantwortung für seine Organisation. Führung beinhaltet immer auch ein Stück weit Aufsicht. Das bedeutet aber nicht, dass die Führung auf jeden Entscheid in ihrem Verantwortungsbereich Einfluss nehmen soll. Sie muss jedoch Massnahmen treffen, damit die Organisation die bestmögliche Leistung erbringt, Risiken erkennt und minimiert und Fehler vermeidet. Das geschieht durch eine zweckmässige Organisation, stufengerechte Delegation, durch klare Anleitung und ein systematisches Controlling. Aber wie grenzt sich Steuerung (Controlling) und Aufsicht ab? Wie weit soll, kann und darf das obere Aufsichtsorgan in Entscheide der unterstellten Organe eingreifen?

Wenn Anzeichen für ein Versagen des Regelsystems bestehen, muss die Führung rasch und entschieden einschreiten. Dies gilt in der Privatwirtschaft für den Verwaltungsrat und in der öffentlichen Verwaltung für die Regierung. Beide werden letztlich danach beurteilt, wie es diese Verantwortung wahrnimmt.

Frühlingstagung 2017:

Die SGVW-Frühlingstagung 2017 findet zum Thema „Aufsicht in und durch die Verwaltung“ am 16. Mai 2017 in Bern statt. Das Tagungsprogramm und die Anmeldung zur Tagung finden Sie unter diesem Link.

aktuelle Beispiele aus der Politik:

Über den Autor:

Dr. Urs Bolz ist geschäftsführender Partner und Präsident des Verwaltungsrats der bolz+partner consulting ag. Als SGVW-Vorstandsmitglied ist er für für die Frühlingstagung 2017 vom 16. Mai in Bern zum Thema „Aufsicht in und durch die öffentliche Verwaltung“ verantwortlich (Link).