Veröffentlicht in Featured, Im Fokus, Dossier 4: Reformen in Gemeinden und Kantonen

Zur Ausgestaltung der Legislativfunktion in den Gemeinden – Gemeindeversammlungen und Gemeindeparlamente

Die Form der Gemeindeversammlung erfreut sich in den Schweizerischen Gemeinden grosser Verbreitung. Konträr dazu nehmen die Beteiligungszahlen der Versammlungen in den letzten 30 Jahren aber konstant ab. Mit welchen Massnahmen kann sichergestellt werden, dass keine Demokratiedefizite entstehen und die Geschicke einer Gemeinde nicht durch eine kleine Minderheit bestimmt werden?


In vier von fünf Schweizer Gemeinden entscheiden die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über den Grossteil ihrer politischen Geschäfte an einer Versammlung. In den restlichen Gemeinden tritt in der Regel anstelle der Versammlung ein lokales Parlament. Nur ganz wenige Gemeinden kennen weder Versammlung noch Parlament und erledigen sämtliche Geschäfte an der Urne, oder haben sowohl eine Versammlung wie auch ein Parlament.

Das Parlamentssystem ist vor allem in der Westschweiz und im Tessin dominierend. In den Kantonen GE und NE haben alle Gemeinden ein lokales Parlament und im Waadtland und im Tessin gibt es keine Gemeinden mit mehr als 1000 Einwohnern, die kein Parlament haben. In den Kanton Fribourg, Bern, Jura und Wallis wechseln bereits mittelgrossen Gemeinden zu einem Parlament und in den übrigen Deutschschweizer Kantonen wird erst ab einer Grösse von 10‘000 Einwohner die Einführung eines Gemeindeparlaments diskutiert. Besonders zurückhaltend diesbezüglich ist man im Kanton Zürich, wo in etwa der Hälfte der rund 30 Gemeinden mit über 10‘000 Einwohnern noch das Versammlungssystem existiert.

Pro Jahr etwa 4000 Gemeindeversammlungen abgehalten werden, welche von rund 300‘000 Personen besucht werden. Die Beteiligungszahlen für die einzelnen Versammlungen sind jedoch weniger erfreulich. Sie sinken von etwas mehr als 20 Prozent in den kleinsten Gemeinden auf ein paar wenige Prozente in den grössten Gemeinden. In den letzten 30 Jahren sind sie zudem konstant rückläufig, wie unser in regelmässigen Abständen durchgeführtes Gemeindemonitoring* zeigt.

Wer nimmt an Gemeindeversammlungen teil?

Hinsichtlich der Repräsentativität der an den Gemeindeversammlungen anwesend und über die Geschicke der Gemeinde bestimmenden Bürgerinnen und Bürger bestätigt sich die anekdotische Evidenz von der Dominanz der Alteingesessenen und der älteren Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Untervertreten sind gemäss unserer Erhebung vor allem die jüngeren Einwohnerinnen und Einwohner. Die schwache Beteiligung der Jungen erstaunt wenig, da auch bei Abstimmungen und Wahlen ihre Teilnahmewerte deutlich tiefer liegen. Zu erstaunen vermag allenfalls, dass es kaum Gemeinden gibt, in denen die Jugendlichen nicht untervertreten sind. Ebenfalls sehr häufig untervertreten sind Neuzugezogene. Häufiger untervertreten als übervertreten, aber immerhin noch in der Mehrheit der Gemeinden angemessen vertreten, sind Frauen, Personen mit hohem Bildungsgrad und höherem Einkommen, Gewerbetreibende, Landwirte, Parteimitglieder und Vereinsmitglieder. In einem etwas grösseren Teil der Gemeinden übervertreten sind schliesslich die älteren Personen, Hauseigentümer und Alteingesessene. Der Graben zwischen den Alteingesessenen und den Neuzugezogen verschärft sich zudem mit zunehmender Gemeindegrösse.

Ganz ähnlich lässt sich auch zeigen, dass die Untervertretung der Jugendlichen und der Frauen mit der Gemeindegrösse eher zunimmt. Ob es die grössere soziale Kontrolle, traditionelle Verhaltensmuster oder ein stärkerer Gemeinschaftssinn sind, welche in kleinen Gemeinden bei diesen beiden Gruppen zu weniger schlechten Teilnahmewerten führen, lässt sich aus den Daten nicht herauslesen. Sicher kann jedoch nicht umgekehrt geschlossen werden, dass die Versammlungsdemokratie in grösseren Gemeinden eine weniger verzerrte Teilnehmendenzusammensetzung kennt.

Eine höhere Bildung wird häufig als eine der zentralen Variablen zur Förderung der Wahl- und Abstimmungsteilnahme genannt. Interessanterweise scheint dies bei der Versammlungsdemokratie nicht zwingend der Fall zu sein. Besser Gebildete sind, folgt man der Einschätzung der Gemeindeschreiber, angemessen vertreten oder in ein paar wenigen Gemeinden leicht untervertreten, und dieses Muster bleibt über sämtliche Gemeindegrössenkategorien hinweg ziemlich konstant. Offenbar haben Versammlungen im Verhältnis zu Wahlen und Abstimmungen keinen Elite-Bias. Dafür gewinnen Parteivertreter mit zunehmender Gemeindegrösse an Bedeutung und sind in den grössten Gemeinden häufig übervertreten.

Wie zeitgemäss sind solche Versammlungen?

Gemeindeversammlungen als Urform der Demokratie geniessen eine grosse Popularität. Die tiefen und rückläufigen Besucherzahlen lassen jedoch an der Legitimität der an ihnen gefällten Entscheidungen Zweifel aufkommen. Dennoch ist – zumindest in der Deutschschweiz – kein Trend Richtung Gemeindeparlamente zu erkennen. Trotz Bevölkerungswachstum und Gemeindefusionen hat sich die Zahl der Gemeindeparlamente kaum erhöht, was die Bedeutung dieser Form der direktdemokratischen Mitwirkung untermauert.

Angesichts der teilweise gerechtfertigten Einwände bezüglich ihrer Demokratietauglichkeit in einer sich wandelnden Gesellschaft, gilt es sicherzustellen, dass Gemeindeversammlungen gewisse Mindestanforderungen erfüllen. Eine grosse Mehrheit der Versammlungsgemeinden (rund 90 Prozent) sehen bereits heute die Möglichkeit vor, dass über heikle Themen geheim abgestimmt werden kann. In knapp der Hälfte der Gemeinden kann zu einem Entscheid der Gemeindeversammlung auch eine Urnenabstimmung beantragt werden, sei diese direkt an der Versammlung, bevor der Entscheid gefällt wird, oder nach der Versammlung im Sinne eines „Referendums“ gegen den Versammlungsentscheid. Solche Vorkehrungen garantieren, dass die an der Gemeindeversammlungen gefällten Entscheidungen nicht zu einer Diktatur einer kleinen lokalen Minderheit verkommen und die Gemeindeversammlung als Institution zum Fällen von breit abgestützten und legitimierten lokalpolitischen Entscheidungen beibehalten werden kann.

Zum Autor:
Prof. Andreas Ladner ist ordentlicher Professor für schweizerische Verwaltung und institutionelle Politiken am IDHEAP Institut für öffentliche Verwaltung an der Universität Lausanne.

Zur Studie:
* Seit 1988 werden in den Schweizer Gemeinden auf Initiative verschiedener Universitätsinstitute in Abständen von 5 bis 7 Jahren gesamtschweizerische Befragungen zur politischen Organisation und zur lokalen Politik durchgeführt. An diesen Befragungen beteiligen sich jeweils zwischen 60 und 85 Prozent der Gemeinden. Die nächste Befragung findet in den kommenden Monaten statt.

Mehr zum Thema:
Ladner, Andreas (2016). Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament. Überlegungen und empirische Befunde zur Ausgestaltung der Legislativfunktion in den Schweizer Gemeinden. Lausanne: Cahier de l’IDHEAP Nr. 292. Edition spéciale. ISBN: 978-2-940390-97-3. 132 S. Preis: Fr. 25.-.
(Link zur Bestellung des Cahier Nr. 292)


Bildquelle: Stephanie Hofschlaeger / pixelio.de