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Diversifizierte Steuern und variable öffentliche Ausgaben

Eine polyzentrische und multifunktionelle Schweiz – vom kooperativen Föderalismus zur Fiskalkonkurrenz


Steuerbelastung der Verdiener

Um die Staatsleistungen zu finanzieren, sieht das föderalistische System der Schweiz auf drei Ebenen Steuern vor: auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene. Besteuert werden Einkommen und Vermögen von Haushalten und juristischen Personen. Seit dem Zweiten Weltkrieg entwickelte sich die Einkommensbesteuerung zur wichtigsten Einnahmequelle aller Kantone, wobei Glarus 1970 diesen Schritt als letzter Kanton vollzog (HLS). Von 1960 bis 1990 stieg der Anteil der Einkommenssteuer an den gesamten Steuereinnahmen in den Kantonen um 50% bis 60% und in den Gemeinden um 60% bis 70%, um nachher wieder zurückzugehen. Im Jahr 2009 variierte die Steuerbelastung durch die Kantone und Gemeinden bei einem Einkommen von 90’000 Franken für ein verheiratetes, berufstätiges Paar mit zwei Kindern stark. Sie bewegte sich zwischen einem Minimum von 2% im Kanton Zug und durchschnittlich mehr als 8% in den industrialisierten Grenzkantonen Jura, Neuenburg und Solothurn. Bezüglich der Regionen ist die Steuerbelastung in den Städten von Espace Mittelland am höchsten und im Tessin am geringsten.

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Im Jahr 2009 variierte die Steuerbelastung zwischen den pro Kanton zusammengefassten Städten (9% für die Neuenburger und 1,2% für die Zuger Städte) sowie den grossen Regionen beträchtlich. So weichen die Städte des Espace Mittelland (7,9%) 5,2 Punkte von denjenigen des Tessins (2,7%) ab. Eine ähnliche Abweichung lässt sich zwischen den grossen Städten Biel (7,9%) und Lugano (2,5%) feststellen. Während sich die Städte der Kantone Tessin, Zug und Schwyz für verheiratete Paare mit Kindern durch einen sehr tiefen Steuerfuss auszeichnen, weisen die Städte Bern, Biel, Lausanne und St. Gallen eine dreimal so hohe Steuerbelastung auf. Die Städte der Kantone BL, BS, FR, JU, LU, SH, SO, TG und ZG senkten ihren Steuerfuss von 2003 bis 2009 beträchtlich und wurden somit für Familien attraktiver. Derzeit lässt sich nur schwer abschätzen, wie sich diese Steuerkonkurrenz auf das Leistungsangebot auswirkt.

Kantonale und kommunale Ausgaben

Staatsleistungen der Kantone und ihrer Gemeinden  haben einen Preis. Dieser unterscheidet sich je nach geografischer Lage und der Rolle, welche die Kantone bzw. die Gemeinden spielen. Die Ausgaben sind wie folgt zwischen den Kantonen und Gemeinden sowie dem Bund aufgeteilt (ohne Doppelzählungen): 35%, 26%, 39% (EVF; Bochsler, Koller et al. 2004: S. 140). Die erste Karte zeigt das Niveau der gesamten kantonalisierten Ausgaben (Kantone und ihre Gemeinden) in Franken pro Einwohner sowie pro 1000 Franken. Feststellbar sind beträchtliche Unterschiede je nach Kanton mit höheren Ausgaben in den Stadtkantonen (Basel-Stadt, Genf), Peripheriegebieten (Graubünden, Uri) und stark industrialisierten Gegenden (Jura, Neuenburg). Zug (14’809) und Zürich (14’512) haben überdurchschnittliche Ausgaben pro Einwohner zu verzeichnen. Die tiefsten Ausgaben lassen sich in den mehrheitlich katholischen Kantonen der Zentralschweiz wie Schwyz (9765) aber auch Thurgau (10’372) beobachten. Von 1991 bis 2007 fand in praktisch allen Kantonen eine stete Erhöhung der Ausgaben pro Einwohner statt (durchschnittlich +47%), die über dem Bevölkerungszuwachs lag (+14%). Diese Ausgaben nehmen in Krisenzeiten klar zu (1991–1993, 1996–1997, 2001–2003).

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Kommunale Ausgaben

Die kommunalen Ausgaben sind in den Städten mit über 100’000 Einwohnern am höchsten (im Jahr 2007 durchschnittlich 13’160 Franken pro Einwohner). Zwischen den grössten Städten und den Städten mit weniger als 100’000 Einwohnern sind die Unterschiede sehr ausgeprägt (im Schnitt 7000 Franken Unterschied). Die Spanne ist unter anderem auf die Ausgaben in den Bereichen Kultur und öffentlicher Verkehr zurückzuführen. Diese fallen in den Zentren, die ihre Rolle als politisch-administrative Hauptstädte wahrnehmen, höher aus. Die Zürcher und die stärker dezentralisierten Ostschweizer Städte weisen die höchsten kommunalen Ausgaben pro Einwohner auf. In den Regionen Genfersee und Espace Mittelland (Letztere ist im Übrigen in den Jahren 2005 und 2006 durch rückläufige Ausgaben pro Einwohner geprägt) kommt der Kanton für den grössten Teil der Ausgaben auf.

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Dezentralisierungsgrad der öffentlichen Ausgaben

Der Dezentralisierungsgrad der Ausgaben zeigt den Anteil der Gemeindeausgaben an der Summe der kommunalen und kantonalen Ausgaben (ohne Doppelzählungen). Die Dezentralisierung der Ausgaben ist schwächer als diejenige der Arbeitsplätze (mit einem Minimum von 2% in Basel-Stadt und einem Maximum von 57% in Graubünden und Zürich im Jahre 2007). Die Tendenz der Dezentralisierung der Ausgaben bleibt in zeitlicher Perspektive konstant, mit einer leichten Abnahme seit den 2000er-Jahren. In einigen Kantonen, vor allem in der Deutschschweiz, spielen die Gemeinden eine wichtige Rolle, während in den lateinischsprachigen Kantonen die Dezentralisierung der Ausgaben schwächer ausgeprägt ist. In GR, LU, SZ, VS und ZH werden über 50% der Ausgaben von den Gemeinden bestritten. In BS, BL, GE und UR ist der Anteil kleiner als 30%. Es kann eine positive Beziehung zwischen der Dezentralisierung der Angestellten der öffentlichen Hand und der Ausgaben festgestellt werden. Eine Ausnahme stellt der Kanton Freiburg dar, der eine tiefe Dezentralisierung der Arbeitsplätze (14%), aber eine Dezentralisierung der Ausgaben ausweist (44%). Dies entspricht etwa dem Mittelwert der anderen Kantone.

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Ausgaben nach Funktion

Die Aufteilung der Ausgaben zwischen Gemeinden, Kantonen und Bund variiert je nach öffentlichen Aufgaben stark. So fallen über die Hälfte der Ausgaben für öffentliche Sicherheit (68%), Gesundheit (61%) und Bildung (51%) in den Zuständigkeitsbereich der Kantone. Die Ausgaben für Umwelt und Raumordnung (64%) sowie für Kultur und Freizeit (54%) übernehmen hauptsächlich die Gemeinden. Der Bund deckt hingegen die Ausgaben für Aussenbeziehungen (100%), nationale Verteidigung (93%), Volkswirtschaft (69%), Verkehr (57%) und soziale Wohlfahrt (52%) mehrheitlich ab (Bochsler, Koller et al. 2004; Weber 1997). Der Anteil der kantonalen und kommunalen Ausgaben, welche für die Haushalte bestimmt sind (Bildung, Gesundheit, soziale Sicherheit), machen über die Hälfte der öffentlichen Ausgaben aus. Je nach Kanton betragen diese zwischen 39 und 66% mit steigender Tendenz. 2007 entfiel ein Viertel auf die Bildung (3395 Franken pro Einwohner), 17% auf die Gesundheit (2480 Franken pro Einwohner) und 16% auf die soziale Sicherheit (2359 Franken pro Einwohner).

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Der Anteil der Ausgaben, der für die Wirtschaft bestimmt ist (Wirtschaftsförderung, Verkehr und Umwelt), beträgt im Schnitt etwas über 20% und variiert je nach Kanton zwischen 8% und 45%. Der Anteil für Sicherheit liegt bei 8% (1021 Franken pro Einwohner) und beläuft sich auf zwischen 5% und 10%. Der Anteil der zentralen Verwaltung entspricht rund 12% der Ausgaben und variiert zwischen 9% und 20%. In den Kantonen Aargau (66,1%), Luzern (63,5%) und St. Gallen (63,2%) fallen die relativen Ausgaben für die Haushalte stärker ins Gewicht. Die Bergkantone wenden hingegen mehr Mittel für Umwelt sowie Infrastrukturen und insbesondere den Verkehr auf. Wie die Analyse der städtischen Aufgaben zeigt, herrschen die für die Haushalte bestimmten Ausgaben mit rund 50% für Bildung, soziale Wohlfahrt und Gesundheit, Kultur und Freizeit vor, kantonale und Bundesausgaben ausgenommen. Die fünf Städte mit über 100’000 Einwohnern weisen ein recht unterschiedliches Ausgabenprofil auf. So hat die Stadt Genf beispielsweise keine Gesundheitsausgaben zu verzeichnen, da diese vollumfänglich kantonalisiert sind. In den Regionen Ost-, Nordost und Zentralschweiz ist ein höheres Ausgabenniveau pro Einwohner für Bildung feststellbar. Diese kommunalen Ausgaben fallen in den Städten am Genfersee und im Tessin drei- bis sechsmal tiefer aus.

Zum Autor:

Dr. Christoph Koller ist Projektleiter an der Uni Lausanne und Direktor vom ESEHA ein Informationsportal für Forschung und vergleichende Analysen der politischen, administrativen und sozioökonomischen Institutionen der Schweiz.

Der Staatsatlas:

C. Koller, A. Hirzel, A.-C. Rolland, L. de Martini (2012). Staatsatlas. Kartographie des Schweizer Föderalismus / Atlas de l’Etat. Cartographie du fédéralisme suisse. Zürich: NZZ-Libero.

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Die SGVW hat in einer Serie sieben Fokusartikel mit den entsprechenden Karten zu den folgenden Hauptthemen veröffentlicht:


Bildquelle: Pixelio.de / Lupo