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Volksrechte reformieren? Ein Plädoyer für systemkonservative Gelassenheit

Politische Akteure beklagen zunehmenden eine Überforderung des Systems bedingt durch eine “Iniativflut” oder die “Verwässerung” bei der Umsetzung durch das Parlament. Lassen sich für diese beiden Thesen empirische Belege finden?


In der medial verstärkt als hitzig wahrgenommenen Debatte um Reformen der direkten Demokratie stehen sich zwei Lager gegenüber: Auf der einen Seite werden ‚irrationale Urnenentscheide‘ und eine veritable ‚Initiativenflut‘ beklagt, die es mit einer Erhöhung der Zugangshürden zu stoppen gelte, um eine zunehmende Überforderung des politischen Systems zu verhindern. Auf der anderen Seite wird eine wachsende Entfremdung der politischen Elite von der Bürgerschaft behauptet, was zu Verwässerung bei der Umsetzung von Volksentscheiden führe. Dies soll durch eine Schwächung von Kontrollorganen behoben werden.

Bei näherem Hinsehen erweisen sich allerdings weder die demokratietheoretische Fundierung der beiden Lager, noch deren Krisendiagnosen als haltbar. Vielmehr zeigt eine zeitgeschichtliche Betrachtung, dass das semi-direktdemokratische System der Schweiz nach wie vor sehr gut funktioniert und die zentralen Argumente beider Positionen in einzigartiger Weise ausbalanciert. Den Reformforderungen kann daher mit systemkonservativer Gelassenheit begegnet werden.

Demokratietheoretische Verortung aktueller Reformforderungen und Krisendiagnosen

Den beiden Lagern lassen sich zwei unterschiedliche theoretische Demokratievorstellungen zuordnen: Aus einer partizipatorischen Perspektive (Rousseau 1762; Barber 1994 [1]) ist Demokratie nicht mit Repräsentation vereinbar. Bei Wahlen werde nicht nur Verantwortung, sondern gleichzeitig auch die politische Freiheit abgegeben. Gefordert wird deshalb eine umfassende Inklusion der Bürgerschaft in die Politik. Weil das radikalpartizipatorische Demokratiemodell den ‚Volksentscheid‘ als einzig legitime Grundlage für politische Entscheidungen betrachtet – Rousseau’s Idee der “volonté générale” steht dieser Idee Pate – darf es keine Instanzen geben, welche die Umsetzung des ‚Volkswillens‘ behindern. Dorn im Auge ist dabei insbesondere die sich zunehmend entfremdende “classe politique”, die Volksentscheide bei der Umsetzung “verwässere”.

Eine elitistische Vorstellung von Demokratie begegnet den Fähigkeiten von Bürgerinnen und Bürgern dagegen mit Skepsis. In politischen Fragen handelten diese „assoziativ und affektmässig“ (Schumpeter 1942 [2005: 416]; Weber 1919 [2]). Politische Entscheide seien deshalb Experten zu überlassen, die nicht nur über mehr Information, sondern auch über mehr Zeit verfügten, um in Sachdebatten gute Lösungen zu finden. Verhindert werden sollen so ‚irrationale Volksentscheide‘ und die Überlastung des Systems durch nicht umsetzbare Forderungen von unten. Als Mittel dazu soll eine Eindämmung der so bezeichneten ‚Initiativenflut‘ dienen.

Demokratietheoretische Einwände

Beide Positionen gehen von Prämissen aus, die aus einer modernen prozeduralen Vorstellung von Demokratie nicht haltbar sind. Ist für das partizipatorische Modell der Volkswille sakrosankt und unfehlbar, sind es im elitistischen Modell einzig die Experten, die zu rationalen Entscheiden fähig sind. Beiden Positionen mangelt es jedoch an einer Metaposition, mit der sich entscheiden liesse, was richtig oder falsch, wahr oder unwahr, rational oder irrational ist. Freilich lassen sich politisch-ideologische Begründungen finden, doch müssen solche ihrer Logik gemäss kontrovers bleiben. Eine prozedurale Position fokussiert deshalb nicht auf Entscheide, deren Qualifikation immer relativ bleiben muss, sondern auf den Entscheidungsprozess. Dieser entspricht einer fortwährenden Deliberation, bei der Entscheide immer nur vorläufige und reversible Zwischenetappen darstellen.

Wird auf den Entscheidungsprozess fokussiert und anerkannt, dass der Output eines Entscheidungsverfahrens weder sakrosankt noch irrational, weder richtig noch falsch, sondern lediglich vorläufig akzeptiert sein kann, so werden die Krisendiagnosen und die Reformforderungen hinfällig, die ja beide davon ausgehen, dass Volksentscheide bzw. Elitenentscheide nicht richtig (sprich: verwässert bzw. irrational) sind.

Empirische Einwände

Gegen die jeweiligen Krisendiagnosen lassen sich nicht nur theoretische, sondern auch empirische Einwände erheben. Erstens entlarvt eine Längsschnittanalyse aller lancierten Initiativen zwischen 1980 und 2014 den Begriff ‚Initiativenflut‘ als Worthülse. Zwar ist im Jahr 2011 tatsächlich eine Rekordzahl von 24 lancierten Volksbegehren zu verzeichnen. Diese Zahl hat aber einerseits in den Folgejahren wieder abgenommen, und andererseits zeigt sich über den gesamten Zeitverlauf, dass jeweils nur zwei von drei Begehren die Unterschriftenhürden überspringen. Werden die in den letzten 35 Jahren erfolgreichen Initiativen (14) an der Anzahl lancierter Begehren (295) relativiert, zeigt sich eine Erfolgsquote von 4.7%. Die Quote für die acht zwischen 1891 und 1979 erfolgreichen Initiativen wird auf 5% berechnet [3]. Dass Initiativen in den letzten immer erfolgreicher werden – so eine elitistische Klage – kann mit dieser Relativierung hinterfragt werden. Zweitens mutet die Angst vor einer Überforderung des Systems wegen zunehmender Initiativbegehren zynisch an, wenn sich Bundesbeschlüsse und parlamentarische Vorstösse in den letzten 30 Jahren praktisch verdreifacht haben. Diese beiden Befunde können als Zeichen einer immer lebendiger werdenden Demokratie gelesen werden – die elitistische Krisendiagnose einer Überforderung lässt sich damit aber nicht erhärten.
Drittens zeigt ein Vergleich des Abstimmungsverhaltens des Parlaments und der Bevölkerung bei eidgenössischen Abstimmungen zwischen 1848 und 2014 eine seit dem 2. Weltkrieg abnehmende Differenz zwischen Stimmbürgerschaft und Abgeordneten. Während der durchschnittliche Unterschied zwischen der Zustimmungsrate des Parlaments zu einer Abstimmungsvorlage und dem Ja-Anteil der Bevölkerung an der Urne in der Legislatur zwischen 1947 und 1951 noch 38% betrug, liegt dieser Wert in der laufenden Legislatur lediglich noch bei 14% [4]. Auch der Anteil divergierender Resultate hat – trotz wachsender Zahl an Abstimmungen – eher abgenommen. Von einer zunehmenden Entfremdung der politischen Elite von der Bevölkerung kann also nicht die Rede sein.

Abbildung: Mittlere Differenz zwischen Bevölkerung und Parlament bei Urnenabstimmungen

Erläuterungen: linke Spalte: Anzahl Abstimmungsvorlagen pro Legislatur (schwarz gepunktete Linie). rechte Spalte: durchschnittliche, absolute Differenz der Ja-Anteile beim Urnengang bzw. bei der Schlussabstimmung im Parlament pro Legislatur (gestrichelte dunkelgraue Linie; Schnitt 22.6%); Anteil Vorlagen pro Legislatur mit Divergenzen zwischen Urnenentscheid und Abstimmungsempfehlung (schwarze, ausgezogene Linie; Schnitt 24.8%); keine Abstimmungen in den Legislaturen 2 bis 5 sowie 7 und 8.

Plädoyer für systemkonservative Gelassenheit

Das semi-direktdemokratische System der Schweiz bietet nicht nur ideale Voraussetzungen für die Realisierung eines prozeduralen Verständnisses von Demokratie, sondern bezieht dabei auch die zentralen Forderungen der partizipatorischen und der elitistischen Demokratievorstellungen mit ein. Insbesondere die Volksinitiative ist dabei der Motor für die fortwährende Debatte um vorläufige Etappenentscheide. Ab der Lancierung über die Einreichung bis zur Abstimmung und darüber hinaus entfalten Volksbegehren Wirkung, halten die Deliberation am Laufen und zwingen zu argumentativer Stellungnahme. Das Spiel zwischen Parlament und Bevölkerung geht dabei auch bei einer erfolgreichen Annahme einer Initiative an der Urne weiter. Auch Umsetzungsentscheide sind immer nur vorläufig, dienen dem demokratischen Prozess als Antreiber und können revidiert werden.

Weil dieses Spiel nicht nur seit Jahrzehnten Bestand hat, sondern auch nach wie vor gut funktioniert, sollte den empörungsheischenden Reformforderungen kritisch begegnet werden. Die Einbettung der Debatte in einen zeitgeschichtlichen Kontext und die prozedurale Perspektive lassen dabei eine systemkonservative Gelassenheit zu.

Zum Autor:

PD Dr. Marc Bühlmann ist Direktor von Année Politique Suisse am Institut für Politikwissenschaft an der Universität Bern. Seine Lehr- und Forschungsgebiete umfassen politische Partizipation, Demokratietheorie, Schweizer Politik, Direkte Demokratie und Vergleichende Politik.

Quellen:

[1] Rousseau, Jean-Jacques (1994 [1762]). Vom Gesellschaftsvertrag oder Grundsätze des Staatsrechts. Stuttgart; Barber, Benjamin (1994). Starke Demokratie. Über die Teilhabe am Politischen. Hamburg.

[2] Schumpeter, Joseph Alois (2005 [1942]). Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie. Tübingen; Weber, Max (1919). Politik als Beruf. München: Duncker und Humblot.

[3] Weil vor 1980 die Lancierung von Volksbegehren nicht systematisch erhoben wurde, muss diese Berechnung allerdings hypothetisch bleiben (ausführlich in Bühlmann 2015a und b).

[4] Die Differenz der Zustimmungsraten verkleinert sich in der Tendenz auch, wenn nur die 22 angenommenen Volksbegehren betrachtet werden.

Der Artikel stützt sich auf Beiträge des Autors, die im Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen (April 2015) und in Leges (2015 Heft 3) erscheinen. Für kritische Anmerkungen und hilfreiche Hinweise bedanke ich mich bei Flavia Caroni und Rahel Freiburghaus.


Bildquelle: pixelio.de / Esther Stosch