Ausgangslage

In den letzten Jahren sind in der Schweiz viele Gemeinden durch Fusionen verschwunden. Das Phänomen findet in vielen Kantonen statt und betrifft sowohl ländliche als auch städtische Gebiete. Der Anstoss erfolgt in der Regel „von unten“, wobei die Kantone zahlreiche Fusionsanreize setzen. Obwohl der Trend inzwischen über 15 Jahre anhält, sind die Auswirkungen von Gemeindefusionen bisher erst in einigen wenigen Bereichen (z.B. Finanzen, Partizipation) untersucht worden. Es fehlte insbesondere ein Messinstrument, das eine ganzheitliche Darstellung der Auswirkungen verschiedener Aspekte (ökonomische, soziologische, demokratische) ermöglicht.
Im Rahmen eines Forschungsprojektes für die fünf Kantone Aargau, Bern, Glarus, Graubünden und Zürich haben die Autoren an der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur ein Instrument entwickelt, das die langfristigen Auswirkungen von Gemeindefusionen messen kann. Es basiert auf der Idee, die Entwicklung einer fusionierten Gemeinde vor der Fusion (t = 0) über den Inkraftsetzungszeitpunkt (t = 1) mit einem späteren Zeitpunkt (t = 2) zu vergleichen. Das Instrument ist ergebnisoffen konzipiert und misst sowohl positive als auch negative Veränderungen.

Nutzen für die Gemeinden

Die Schweiz zeichnet sich durch eine ausgesprochen heterogene Gemeindelandschaft aus. Dies machte die gestellte Aufgabe besonders anspruchsvoll. Der „Fusions-Check“ dient deshalb nicht als gesamtschweizerisches „Benchmark“-Instrument. Er soll in erster Linie der fusionierten Gemeinde selber helfen, deren Gemeindeexekutive im Expertengespräch über Schwachpunkte in ihrer Entwicklung aufgeklärt werden kann. Ein systematischer Vergleich von verschiedenen fusionierten Gemeinden untereinander oder mit nicht fusionierten Referenzgemeinden ist mit zunehmender Anzahl erfasster Gemeinden denkbar. Dabei muss den unterschiedlichen Strukturmerkmalen einer Gemeinde (z.B. Gemeindegrösse oder -typ) Rechnung getragen werden. Ebenfalls ist zu berücksichtigen, dass viele externe Einflüsse auf die fusionierte Gemeinde einwirken und die eigentlichen Fusionseffekte verwässern. Dazu zählen gesellschaftliche Entwicklungen (z.B. Individualisierung), aber auch konkrete politische Entscheide (z.B. neuer kantonaler Finanzausgleich). Schliesslich sind einige Ergebnisse mit der neuen Grösse der Gemeinde erklärbar und nicht spezifisch auf eine Fusion zurückzuführen. Die hohe Anzahl Indikatoren trägt trotz dieser Limitationen dazu bei, den Fusionserfolg aufgrund verschiedener Kriterien breit abgestützt beurteilen zu können.

Aufbau des Fusions-Checks

Kernstück des Fusions-Checks sind die 47 Indikatoren, aufgeteilt auf die in der Fusionsliteratur verwendeten drei Hauptdimensionen

  • wirtschaftliche Argumente
  • Qualität Demokratie
  • gesellschaftliche Faktoren.

Die Dimensionen sind ihrerseits in zehn Unterkriterien aufgeteilt (vgl. Abb.). Als Beispiele für die erste Dimension dienen die standardisierten kommunalen Finanzkennzahlen wie Verwaltungsaufwand, Selbstfinanzierungsanteil etc. Daneben wird aber auch die Qualität der kommunalen Dienstleistung, der Anteil Zuzüger usw. gemessen. Zur zweiten Dimension gehören Indikatoren wie Stimmbeteiligung oder Anzahl Kandidierende pro Amt, zur dritten Dimension z.B. die Zufriedenheit mit den politischen Behörden, aber auch die Höhe der kommunalen Kulturausgaben. Wichtig ist anzumerken, dass auch Indikatoren erhoben werden, die tendenziell negative Auswirkungen einer Fusion anzeigen. So wird das Ausmass der „Bürokratie“, aber auch die zwangsläufig abnehmende Stimmkraft pro Stimmberechtigter berücksichtigt. Darüber hinaus werden auch bisher nicht untersuchte Aspekte miteinbezogen. Mit dem sog. Herfindahl-Index wird beispielsweise gemessen, wie stark die Flächen der Wohnzonen an einem Standort konzentriert sind.

 
Abbildung 1: Darstellung des „Fusions-Checks“.

Pretests und erste Erkenntnisse

In den fünf Fusionsgemeinden Bauma (ZH), Kallnach (BE), Mettauertal (AG), Sternenberg (ZH) sowie Val Müstair (GR) wurden Pretests durchgeführt. Eine erste zeitlich statische Auswertung lässt vermuten, dass die Mehrheit der Indikatoren insgesamt auf einen positiven Fusionseffekt hinweisen. Abschliessende Ergebnisse und damit die Antwort auf Frage nach dem Fusionserfolg sind erst möglich, wenn die gleichen Gemeinden mehrmals erfasst worden sind. Die ursprüngliche These, dass sich eine Fusion positiv auf die Dimensionen „wirtschaftliche Argumente“ und „Qualität Demokratie“ auswirkt und negativ auf die Dimension „gesellschaftliche Faktoren“ muss relativiert werden. Aufgrund der ausgewogenen Auswahl der Indikatoren können sich diese innerhalb der einzelnen Dimensionen gegenseitig neutralisieren. Umso wichtiger ist, dass neben der Gesamtschau auch die Resultate auf Indikatorenebene vertieft analysiert werden.

Schnelltest

Das Institut für Informations- und Kommunikationstechnologien IKT der HTW Chur hat zudem ein webbasiertes Auswertungstool zur Einschätzung von Gemeinden geschaffen. Nach der Beantwortung von zehn Fragen kann die interessierte Gemeinde in einem Netzdiagramm mit einer Mustergemeinde verglichen werden.

Zur Studie:
Weitere Informationen inlusive Forschungsbericht mit vertieften wissenschaftlichen Hinweisen sind auf der Homepage des Instituts nachzulesen.

Zu den Autoren:
Ursin Fetz, Dr. iur., Rechtsanwalt, Prof. am Zentrum für Verwaltungsmanagement ZVM der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.
Curdin Derungs, Dr. oec. HSG, Prof. am Zentrum für Verwaltungsmanagement ZVM der Hochschule für Technik und Wirtschaft HTW Chur.

Der Beitrag basiert auf einem Artikel im „Wissensplatz“ I/2015, dem Magazin der Hochschule für Wirtschaft und Technik HTW Chur.