Das Wachstum der Agglomerationen stellt die Schweizer Demokratie vor neue Herausforderungen. In der Schweiz leben heute drei von vier Menschen in Städten und Agglomerationen. Immer mehr Bürgerinnen und Bürger bewegen sich tagtäglich in dem sich ausbreitenden Raum zwischen Stadt und Land: sie arbeiten am Stadtrand, konsumieren in der Kernstadt und wohnen zwischen Bauernhof und S-Bahn-Station.

Die Agglomerationen liegen quer zu den bestehenden politischen Institutionen, umfassen mehrere Gemeinden und überqueren kantonale sowie mitunter sogar nationale Grenzen. Effektive und demokratische verankerte Politik kann immer weniger in den vorgegebenen föderalen Strukturen erfolgen, da sich der funktionale Raum nicht mehr mit dem politischen Raum deckt. Dies hat spezifische Probleme der politischen Steuerung und Integration (Governance) zur Folge. Die fiskalische Äquivalenz ist in Agglomerationen kaum gegeben. Die Bürgerinnen und Bürger, die in Agglomerationen leben, können sich nur noch beschränkt an denjenigen politischen Entscheidungen beteiligen, von denen sie tagtäglich betroffen sind. Sie bezahlen für öffentliche Güter, die sie selber nicht konsumieren können.

Die Governance in Agglomerationen ist komplex, verschachtelt und verflochten. Die meisten Aufgaben können von den Gemeinden nicht mehr autonom erfüllt werden, darum müssen die Gemeinden zusammenarbeiten. Die intergouvernementale Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene ist dabei anspruchsvoll und zuweilen intransparent. Häufig werden Entscheidungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit und des Parlaments getroffen. Die Entscheidfindungsregel basiert auf Konsens, was den Prozess zusätzlich erschwert und verlangsamt. Die Verantwortlichkeiten sind unklar und für aussenstehende Personen nicht nachvollziehbar. Grundprinzipien demokratischer Politik werden in diesen Entscheidungsmodi in Frage gestellt.

Eine Lösung zur Beseitigung von Governanceproblemen besteht darin, dass sich die betroffenen Gemeinden zusammenschliessen, dass sie fusionieren. Die Anzahl der Eingemeindungen zwischen Kernstadt und Vorort ist in den letzten zehn Jahren rasant gewachsen.  In den 1980er und 1990er Jahren gab es keine Fusion einer Kernstadt mit ihren Vororten. Seit 2001 hingegen haben sich elf Kernstädte mit mindestens einer Vorortsgemeinde zusammengeschlossen. Insgesamt waren 39 Gemeinden an diesen Fusionen beteiligt. Agglomerationen und deren Kernstädte haben in den letzten zehn bis zwanzig Jahren an ökonomischer Attraktivität und politischem Gewicht gewonnen. Sie wachsen stetig sowohl gegen innen durch Verdichtung als auch gegen aussen. Gleichzeitig wird im Rahmen der neuen Agglomerationspolitik auch politisch und planerisch versucht, einen Massstabswechsel zu vollziehen . Agglomerationen, Metropolitanräume und Städte stehen nun – im Unterschied zur zweiten Hälfte des 20.Jahrhunderts – im Zentrum politischer Förderung. In diesem Kontext werden Eingemeindungen als politisches Instrument zur Stärkung von urbanen Gebieten und zur Verbesserung politischer Handlungsfähigkeit wiederentdeckt.

Nicht alle Eingemeindungen haben Erfolg. Manche Projekte scheitern in der Planungsphase, andere werden an der Urne abgelehnt. Was sind die Erfolgsfaktoren bei Eingemeindungen? Auf der Basis der Erfahrungen, die man in den letzten zehn Jahren mit Eingemeindungen gemacht hat, können folgende Faktoren erwähnt werden:

1. Anstoss: Damit ein Fusionsprojekt überhaupt angestossen wird, braucht es eine gemeinsame Problemwahrnehmung bei den beteiligten Gemeinden. Die Gemeinden müssen zudem die Möglichkeit von Synergien durch einen Zusammenschluss erkennen.

2. Institutionelle Einbettung: Die Kantone und die kantonalen Rahmenbedingungen für Fusionen spielen eine entscheidende Rolle, ob Fusionen angegangen und ob diese Projekte auch erfolgreich abgeschlossen werden. In Kantonen, in denen Gemeindezusammenschlüsse explizit als Strategie erwähnt und mit sachgerechten Instrumenten unterstützt werden, kommt es deutlich öfter zu Fusionen als in anderen Kantonen. Natürlich spielen die steuerrechtlichen Bedingungen eine entscheidende Rolle, ob eine Kernstadt mit dem Vorort fusionieren kann. Ökonomisch prosperierende Vororte mit tiefem Steuerfuss werden sich kaum mit einer kränkelnden Kernstadt  zusammentun.

3. Projektierungs- und Referendumsphase: Für den Erfolg von Fusionsprojekten ist es entscheidend, das frühzeitig sowohl die Projektierungsphase als auch die Referendumsphase antizipiert und geplant werden. In der Referendumsphase spielen andere Überlegungen, Interessen und Argumente eine Rolle als in der Projektierungsphase. Die situative Abstimmungsdynamik gilt es zu berücksichtigen.

4. Vision und Ziele: Fusionsprojekte dauern. Dementsprechend wichtig ist es, dass sie von einer gemeinsamen Vision und gemeinsamen grundlegenden Zielen getragen werden. Neben all den technischen Fragen, die eine Fusion mit sich bringt, muss es auch eine Vision geben, die in die Zukunft weist.

5. Identität: Gemeindefusionen berühren immer die Identität vor allem der aktiven Bürgerinnen und Bürger. Die Wappen werden geändert, allenfalls der Name, die eigene Geschichte der Gemeinde droht in Vergessenheit zu geraten. Dem Aufbau einer gemeinsamen Identität kommt eine wichtige Rolle zu. 

6. Kompensation von Verlierer/innen: Jede Gebietsverschiebung schafft Gewinner/innen und Verlierer/innen. Insbesondere die Verwaltungsmitarbeitenden spüren dies von Beginn weg. Selten werden z.B. nach einer Fusion noch zwei Informatikchefs gebraucht. Hierfür braucht es frühzeitig Sensibilität und Instrumente, um die Verlierer/innen zu kompensieren.

7. Leadership: Bei solch einschneidenden Veränderungen braucht es Menschen, die Leidenschaft für das Projekt aufbringen. Menschen die Überzeugungskraft und Ausdauer haben. Sie können die politische Stimmung nachhaltig beeinflussen, das Tempo beschleunigen oder bremsen, Koalitionen schmieden und allenfalls zusätzliche Menschen mobilisieren.

8. Koalition: Bei jedem Fusionsprojekt braucht es eine starke Koalition, die den Prozess von Beginn weg antreibt und unterstützt. Dabei darf sich die Koalition nicht nur auf Parteien beschränken. Es braucht kommunale Schlüsselpersonen in der Koalition, die parteiunabhängig sind.

Fusionsprojekte sind anspruchsvoll. Unterschiedliche Aspekte und Faktoren müssen berücksichtigt und umgesetzt werden. Doch erfolgreiche Eingemeindungen verbessern die demokratische Verankerung politischer Entscheidungen in Agglomerationen und führen zu einer Annäherung der politischen an die lebensweltlichen Räume. Mit Blick auf die letzten zehn Jahre kann durchaus von einer Renaissance der Eingemeindungen gesprochen werden. Doch Eingemeindungen alleine werden die Agglomerationsprobleme nicht lösen. Zu selten und zu wenig umfassend sind sie. Darum müssen andere Lösungsansätze, beispielsweise die Schaffung einer vierten Staatsebene – etwa nach dem Vorbild von Stuttgart – in die Diskussion eingebracht und geprüft werden. 

Zum Autor:
Dr. Philippe Koch,
Zentrum für Demokratie Aarau und Institut für Politikwissenschaft Universität Zürich