In Sachen Kantonsfusionen trifft man auf zwei deutlich getrennte Lager. Die Einen sagen: Vergesst es! Sämtliche solche Versuche sind fehlgeschlagen, und es gibt keine relevanten politischen Kräfte, die sich dafür stark machen. Man ist zwar nicht prinzipiell gegen solche Übungen, aber man sieht keine Chancen, dass sie gelingen könnten. Die Andern sind der Meinung, Kantonsfusionen seien dringend erforderlich, und sie sehen auch Anzeichen für solche Reformen. Immer wieder tauchen Karten auf, welche die Schweiz in fünf bis sechs Grosskantone unterteilen. Wie ist zu erklären, dass diese beiden Einstellungen schon lange nebeneinander existieren und sich gegenseitig kaum zu beeinflussen scheinen?

Der Grund dafür liegt in zwei unterschiedlichen Herangehensweisen an das Problem. Die Skeptiker sehen in politischen Institutionen wie Föderalismus organische oder kulturelle Gebilde, welche allmählich gewachsen und tief im Bewusstsein der Menschen verwurzelt sind. Veränderungen können, wenn überhaupt, nur in kleinen Schritten und in Übereinstimmung mit den Traditionen erfolgen. Die zweite Schule hat einen eher mechanischen oder managerialen Zugang zu den Institutionen: Diese sind da, um bestimmte Probleme zu lösen, und wenn sie dies nicht mehr tun, dann baut man sie um. Ganz so schwarz-weiss ist diese Trennung natürlich nicht: Auch die „Techniker“ sehen die beharrenden Kräfte und auch die „Kulturalisten“ wissen, dass manifestes Versagen von Institutionen deren Veränderung beschleunigt. Doch ist dann eben die Frage, was „manifestes Versagen“ bedeutet, und damit ist man bei den Funktionen politischer Systeme. Und hier öffnet sich dann der Graben zwischen den beiden Gruppen wiederum weit.

Welches sind die wichtigsten Argumente der Fusionsbefürworter? Nach ihnen ist der kleinräumige Föderalismus zunehmend dysfunktional und verursacht immer höhere Kosten. Der eine Grund ist die Komplexität moderner Staatsaufgaben, welche sinnvoll nur noch auf höherer Stufenleiter ausgeführt werden können. Der andere Grund ist die massiv gestiegene Mobilität von Menschen, Gütern und Informationen, welche dazu führt, dass Kantonsgrenzen kaum mehr etwas begrenzen. Damit wird die sogenannte fiskalische Äquivalenz verletzt, die besagt, dass der Personenkreis, der über eine öffentliche Aufgaben entscheidet, identisch mit demjenigen sein sollte, der dieses Angebot nutzt und bezahlt. Andernfalls ergeben sich Fehlallokationen. Der Betrieb von sechsundzwanzig voll ausgebildeten Staatsapparaten sei unnötig und teuer. Weiter wird bemängelt, dass die zur Lösung kantonsüberschreitender Probleme massenhaft eingesetzten Konkordate kompliziert, schwerfällig und undemokratisch seien. Diese Argumente greifen also vor allem auf ökonomische Erkenntnisse zurück und sehen in der Erstellung öffentlicher Güter in erster Linie eine Managementaufgabe.

Die andere Position sieht die Kosten und die Dysfunktionen ebenfalls, doch erachtet sie den daraus entstehenden Leidensdruck als eher gering. Im Grossen und Ganzen würden in der Schweiz die Staatsaufgaben auf hohem Niveau erfüllt, und kantonale Differenzen gäben jedem Bürger die Möglichkeit, aus einem leicht unterschiedlichen Angebot öffentlicher Güter zu wählen. Kleine Einheiten hätten ausserdem ihre eigenen Weisen von Effizienz durch Nähe. Insgesamt koste unser Staatsapparat ja nicht mehr als der anderer Länder, eher im Gegenteil. Die Konkurrenz zwischen den Kantonen schaffe Innovationen und Wettbewerb. Das Geflecht von kantonsüberschreitenden Lösungen und Verträgen sei zwar kompliziert, trage aber zur nationalen Kohäsion bei. Nur variable Geometrien seinen den tatsächlichen Verflechtungen angemessen, nicht neue Grenzen zwischen Grosskantonen. Diese Argumente sind also eher politischer und soziologischer Natur: Hier ist der Staat nicht primär ein Produzent öffentlicher Güter, sondern eine Agentur der Vergesellschaftung, der Organisation und Begrenzung von Macht, der Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen und ihrer Legitimation. Und da ist die Bürgernähe, welche der kleinräumige Föderalismus ermöglicht, ein sehr grosser Aktivposten. Das soll man sich ruhig einiges kosten lassen, denn jede Form von misslingender Integration würde wesentlich teurer.

Es gibt gute Argumente für Kantonsfusionen. Stattfinden werden sie trotzdem nicht, denn zu schlecht sind die Erfahrungen der letzten Jahre, welche den Staat als Betrieb optimieren wollten.

Zum Autor:
Prof. em. Dieter Freiburghaus
war Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaft am Institut de hautes études en administration publique in Lausanne. Für die Weiterbildung von Staatsbediensteten gründete er die „Europaseminare Solothurn“. 2008 verliess er die Universität und ist seither publizistisch tätig.

Mehr Informationen:
Avenir Suisse und der think tank thurgau veranstalten am 20. November 2010 in Stein am Rhein eine Tagung zum Thema "die Neuordnung der Schweiz: zum Stand der Gemeinde- und Kantonsfusionen". Mehr Informationen finden Sie hier.