Der Kanton St.Gallen zählte Ende 2005 448 Gemeinden. Lediglich 89 davon waren politische Gemeinden. Bei den anderen handelte es sich um Schulgemeinden, Ortsgemeinden und örtliche oder ortsbürgerliche Korporationen. Mitte 2007 erfüllte die Regierung mit der Invollzugsetzung des ersten kantonalen Gemeindevereinigungsgesetzes einen noch pendenten Verfassungsauftrag. Dieses Gesetz befasst sich mit Vereinigung, Inkorporation, Aufhebung und Aufteilung von Gemeinden. Es umschreibt die zu beachtenden demokratischen Meilensteine und erlaubt die aktive Förderung solcher Projekte durch den Kanton.

Die Invollzugsetzung des neuen Gesetzes führte in den Gemeinden zu einem raschen Anstieg der Vereinigungs- und Inkorporationsprojekte. Dabei spielte insbesondere die Aussicht auf Förderbeiträge des Kantons eine nicht unbedeutende Rolle. Und die Welle der neuen Projekte ebbt auch weiterhin nicht ab. Aktuell befassen sich 14 politische Gemeinden mit einem Vereinigungsprojekt. Auf den nächsten Wechsel der Amtsdauer Ende 2012 sollen im besten Fall weitere 8 Gemeinden entfallen. Auch bei den Spezialgemeinden ist noch immer viel in Bewegung. Alleine die Zahl der Schulgemeinden ging seit Mitte 2007 um 36 zurück; weitere werden folgen. 

Die Strategie des Kantons

Kantonsrat und Regierung bestimmten mit der Lancierung des neuen Gemeindevereinigungsgesetzes die damit verbundene Strategie: 1. Der Kanton wünscht starke, autonome Gemeinden als Ansprechpartner. 2. Die finanzielle Unabhängigkeit soll den Bestand der Gemeinden sichern. 3. Die Unterstützung über den innerkantonalen Finanzausgleich zwischen Kanton und Gemeinden soll optimiert werden und für stark vom Finanzausgleich abhängige Gemeinden Lösungen bis hin zu Vereinigungen gefunden werden. Für Gemeinden, die einen höheren als den Übergangsausgleichssteuerfuss erheben müssten, wurde eine Frist von 15 Jahren zur Behebung dieser finanziellen Problemstellung definiert. 

In Verbindung mit dem neuen innerkantonalen Finanzausgleich, welcher vor allem fehlende Ressourcen und spezifische Sonderlasten der Gemeinden ausgleichen soll – entgegen der bisherigen Praxis des Ausgleichs des Jahresergebnisses – und keine Direktzahlungen mehr an Schulgemeinden zulässt, führte dies zu vermehrter Aktivität in den Gemeinden. Vor dem Hintergrund allfällig versiegender Finanzströme konnten Gemeinden im kritischen Bereich zu vermehrter Zusammenarbeit und zur Aufnahme von Vereinigungs- oder Inkorporationsprojekten motiviert werden.

Das Angebot des Kantons

Verbunden mit der Invollzugsetzung des Gemeindevereinigungsgesetzes schuf der Kanton im Amt für Gemeinden die Stelle des Gemeindereformers. Dessen Aufgabe ist es, die Gemeinden in ihren Reformprojekten zu unterstützen und sowohl die Durchsetzung kantonaler Interessen als auch die Anwendung der gesetzlichen Grundlagen sicherzustellen. Das Angebot, welches den Gemeinden in ihren Projekten zur Verfügung steht, umfasst die unentgeltliche Unterstützung in Projektaufgaben (Zielfindung, Prüfung des Projektauftrages, methodische und konzeptionelle Unterstützung, Offertprüfungen, Abklärung in übergeordneten Fragestellungen, usw.), Controllingfunktionen und Moderationen. Das Angebot ist dabei abhängig von der Verfügbarkeit des Gemeindereformers. 

Die eigentliche Hauptaufgabe der Stelle liegt jedoch in der Ermittlung der Förderbeiträge auf Gesuch der Gemeinden. Politische Gemeinden und Schulgemeinden haben die Möglichkeit, einerseits Beiträge zur Förderung ihrer Reformprojekte geltend zu machen. Anderseits können projektbedingte, finanzielle Zusatzkosten zumindest teilweise angerechnet und ausgeglichen werden. Voraussetzung dafür ist die vollständige und ordentliche Abrechnung dieser Aufwendungen durch die Gemeinde und Einreichung mit dem Gesuch. 

Das Gemeindevereinigungsgesetz ermöglicht die Förderung von Vereinigungsprojekten in vier Kategorien:

·         Als Projektbeiträge für Auslagen der Gemeinden zur externen Führung oder Begleitung der Projekte, allenfalls zur Abgeltung der Freistellung interner Projektleitung, wenn dadurch externe Aufwendungen minimiert werden.

·         Als Beiträge an vereinigungsbedingten Mehraufwand an Aufwendungen für bauliche Anpassungen (bspw. Gemeindehauserweiterung), Zusammenführung der Informatik, usw.

·         Als Entschuldungsbeiträge, um finanziell überdurchschnittlich verschuldete Gemeinden vor der Vereinigung "heiratsfähig" zu machen.

·         Als Startbeitrag an die vereinigte Gemeinde, um die sukzessive Umsetzung geplanter Synergien für einen definierten Zeitraum finanziell vorwegzunehmen und der Gemeinde einen optimalen Start in die neue Zukunft zu gewährleisten.

Die Finanzierung der Förderbeiträge erfolgt aus einer Reserve, welche durch den Kantonsanteil am Verkauf der Goldreserven der Nationalbank geäufnet wurde. 

Die Gemeinden machen von diesen Fördermöglichkeiten intensiv Gebrauch. Aus insgesamt 26 Vereinigungsprojekten gingen seit Mitte 2007 40 Gesuche um Förderbeiträge ein. Davon konnten bisher 29 Gesuche abgeschlossen werden. Total wurden den Gemeinden von der Regierung 39,1 Mio. Franken an Förderbeiträgen in Aussicht gestellt. Der Löwenanteil machen dabei die Entschuldungs- und Startbeiträge aus.  

Gefahren der kantonalen Förderung

Trotz der äusserst erfreulichen Förderung der Gemeinden durch diese grosszügig bereitgestellten Mittel entstanden auch neue Gefahren. Stehen bei Vereinigungen ohne finanzielle Förderung vor allem emotionale Themen (Wappen, Gemeindename, Verwaltungsstandort, usw.) im Fokus, so ändert sich dies, sobald klar wird, dass eine finanzielle Unterstützung möglich ist. Eine der Gefahren besteht darin, dass die beteiligten Gemeinden versuchen, die möglichen Förderbeiträge eigenständig zu berechnen. Dabei werden Förderbeiträge aus bekannten Projekten für die Ermittlung herangezogen. Die einfachste Überlegung dabei ist eine proportionale Hochrechnung aufgrund der Einwohnerzahlen der Gemeinden. Dadurch werden in Räten wie auch in der Bürgerschaft Begehrlichkeiten geschaffen, deren Nichterfüllung bei den Abstimmungen als massives Hindernis auftreten kann.

Auf die unterschiedlichen finanziellen Möglichkeiten einer Gemeinde muss bei der Ermittlung von Förderbeiträgen Rücksicht genommen werden. Gemeinden mit einer starken finanziellen Grundlage oder mit einem überdurchschnittlichen Steuersubstrat sollen durchaus einen Teil der entstehenden Vereinigungskosten mittragen. Im Kanton St.Gallen gilt der Grundsatz, dass jede Vereinigung ein Einzelfall ist. Letztlich wird eine Vereinigung nur dann erfolgreich, wenn für alle Bevölkerungsteile in den betroffenen Gemeinden ein Nutzen entsteht. Ob dieser nun monetär oder emotional ist, ist dabei weitgehend irrelevant.

Win-win-Situation

In allen Projekten verfolgt der Kanton mit seiner Unterstützung eine Win-win-Situation. Alle Beteiligten – Bürgerinnen und Bürger, Gemeinden und Räte, wie auch der Kanton (und damit die Kantonsbürgerinnen und -bürger) – sollen davon profitieren können. In diesem Kontext steht auch eine möglichst ausgewogene finanzielle Unterstützung der beteiligten Gemeinden durch den Kanton. Es kann, nebst organisatorischen oder emotionalen Verbesserungen in den bisher vereinigten Gemeinden, festgestellt werden, dass überall teils massive finanzielle Verbesserungen eingetreten sind. Im Falle von Vereinigungen politischer Gemeinden wurden in allen Fällen die Voraussagen zur Verbesserung des zukünftigen Steuerfusses  übertroffen. Wie weit und ob dies vor allem auf die Vereinigung zurückzuführen ist, lässt sich dabei jedoch kaum errechnen. Es wäre allenfalls ein Vergleich mit der finanziellen und steuerlichen Entwicklung in Nachbar- oder Vergleichsgemeinden zulässig.

Was demgegenüber aber mit Sicherheit festgestellt werden darf, ist die schnelle und hohe Refinanzierung der kantonalen Mittel. Von den rund 39,1 Mio. Franken an bereitgestellten Beiträgen konnten bislang knapp 30 Mio. definitiv ausgerichtet werden. Die dadurch nachhaltig eingesparten Finanzausgleichsbeiträge des Kantons belaufen sich auf rund 7,5 Mio. Franken jährlich. Daraus errechnet sich ein Pay-Back von knapp 4 Jahren. Eine Investition also, die sich mittelfristig auch für die Steuerzahlerinnen und -zahler des Kantons lohnt.

Zum Autor:
Bruno Schaible ist eidg. dipl. Organisator und der erste Gemeindereformer im Kanton St.Gallen. Seit 1. Juni 2007 ist er im Amt für Gemeinden zuständig für die Unterstützung von Gemeinden im Fusionsprozess, die Einhaltung der gesetzlichen Grundlagen sowie die Ermittlung der Förderbeiträge auf entsprechendes Gesuch.

Quelle:
Der Orginalartikel ist erschienen in der schweizerischen Kommunal-Revue (SKR) 2/2010