Die Schweiz erlebt seit Jahrzehnten ein rasantes Siedlungswachstum, das sich in den letzten Jahren nochmals beschleunigte. Während sich das Siedlungsgebiet von 1980 bis 2002 landesweit um 13 km2 pro Jahr ausdehnte, stieg dieser Wert für 2002-2008 auf 27 km2 an. Somit wird alljährlich eine Fläche grösser als der Walensee neu überbaut. In 23 von 26 Kantonen wächst die Siedlungsfläche schneller als die Bevölkerung (siehe Abb. 1). Das 2002 vom Bundesrat formulierte Ziel, die bebaute Fläche auf 400 m2 pro Einwohner zu begrenzen, wurde bereits überschritten. Diese Entwicklung läuft dem in der Bundesverfassung verankerten Ziel des «haushälterischen Umgangs mit dem Boden» zuwider. Die mangelnde Nachhaltigkeit der Siedlungsentwicklung hat die Raumplanungsdebatte neu entfacht, wie die Landschaftsinitiative und die geplante RPG-Teilrevision zeigen.

Abb. 1: Bevölkerungs- und Siedlungsflächenwachstum in den Kantonen (2002-2008)

Kantone als fehlendes Glied in der Raumplanungsdebatte

Diese politischen Vorstösse beziehen sich jedoch auf die Bundesebene. Die Umsetzung der raumplanerischen Ziele obliegt hingegen den Kantonen. Das neuste Kantonsmonitoring von Avenir Suisse trägt diesem Umstand Rechnung und präsentiert die erste vollständige Erhebung der kantonalen Instrumente zur Siedlungssteuerung. Als Grundlage für die Studie wurden mit den 26 Kantonsplanern auf Basis eines Fragebogens ausführliche Interviews durchgeführt. Die so gesammelten Informationen wurden durch weitere Recherchen ergänzt. Bei dem Kantonsvergleich wurden 32 Instrumente zur Siedlungssteuerung berücksichtigt, die in sechs Sachgebiete gruppiert wurden (für eine Übersicht bitte hier klicken): (1) die Konzentration der Siedlungsentwicklung, (2) die Planung funktionaler Räume, (3) Bauzonenpolitik und Siedlungsbegrenzung, (4) Entwicklung nach innen und Siedlungsqualität, (5) Baulandmobilisierung sowie (6) Raumbeobachtung und Richtplancontrolling. Bei den Tourismuskantonen mit über 25 Prozent Zweitwohnungsanteil kommt als siebter Sachbereich die Zweitwohnungspolitik hinzu.

Für das Vorhandensein bzw. die Ausgestaltung der einzelnen Instrumente wurden Punkte vergeben. Diese Bewertungen wurden für die sechs Sachgebiete zu Teilrankings zusammengefasst. Zum Schluss wurden die Teilrankings zu einem Gesamtranking aggregiert (siehe Abb. 3). Aufgrund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen in den Kantonen müssen die Ergebnisse der Rankings jedoch mit Vorsicht interpretiert werden. Die Positionierung eines Kantons gibt vor allem Aufschluss darüber, wie ausdifferenziert sein planerisches Instrumentarium in einem bestimmten Sachgebiet ist und wie konsequent er diese Instrumente anwendet. Die Punktverteilung gibt zudem Aufschluss darüber in welchen Sachbereichen Kantone über ein starkes und in welchen sie über ein schwaches Instrumentarium verfügen. Wichtiger als die, der Übersicht dienenden Rankings, ist jedoch die ausführliche Beschreibung der Instrumente, ihrer kantonalen Ausprägungen und ihrer Verbreitung.

Abb. 2: Instrumente und Sachgebiete zur Steuerung der Siedlungsentwicklung

Gutes Abschneiden der städtisch geprägten Kantone

Im Gesamtranking schneiden die städtischen Kantone ZH, GE und BS besonders gut ab. Diese Kantone verfügen über umfassende Instrumentarien zur Siedlungssteuerung und entsprechende planerische Massnahmen treffen hier aufgrund des Problemdrucks auf grössere Akzeptanz. Auch im besonders grossen und heterogenen BE gibt es auf kantonaler Ebene ein effektives Regelwerk zur überörtlichen Steuerung der Siedlungsentwicklung. Schwach entwickelt ist die Raumplanung hingegen in den Bergkantonen, mit der Ausnahme von Graubünden. GL und VS verfügen auf kantonaler Ebene kaum über Instrumente zur Steuerung der Siedlungsentwicklung und auch TI und UR haben erst in letzter Zeit damit begonnen, griffige Instrumentarien zu entwickeln.

Gemischte Bilanz der Agglomerationskantone

Im Mittelfeld finden sich mehrheitlich Agglomerationskantone des Mittellandes. Viele dieser vormals ländlich geprägten Gebiete haben in den letzten Jahrzehnten ein rasantes Siedlungswachstum erlebt, verfügen jedoch kaum über die planerischen Instrumente zur effektiven Steuerung suburbaner Strukturen. Grob lassen sich drei Gruppen unterscheiden. TG, SG, SO und ZG verfügen bereits seit längerem über ein vergleichsweise gute entwickeltes Instrumentarium zur Siedlungssteuerung. VD, LU, BL und AG haben erst begonnen, ihr planerisches Regelwerk den Verhältnissen anzupassen. Agglomerationskantone im unteren Mittelfeld wie FR, SZ, NE können bisher nur auf wenige bzw. schwach ausgeprägte Instrumente zur Siedlungssteuerung auf Ebene Richtplan zurückgreifen.

Abb. 3: Gesamtranking des Instrumentariums zur Steuerung der Siedlungsentwicklung

Schwächeres Abschneiden kleiner Kantone

Auf den unteren Rängen finden sich vielfach kleine Kantone. Zum einen benötigen diese räumlich homogeneren Kantone ein weniger ausdifferenziertes Instrumentarium, zum anderen scheint es gerade kleinen Kantonen schwer zu fallen, übergeordnete Aufsichts- und Steuerungsaufgaben gegenüber den Gemeinden durchzusetzen. Zudem verfügen sie teilweise nicht über die Ressourcen, um ihre Kompetenzen in vollem Umfang wahrzunehmen. So haben beispielsweise die Kantone AI, AR, GL, NW, OW, SH in ihren Raumplanungsämtern weniger als zwei Vollzeitstellenäquivalente für die Bewältigung sämtlicher planerischer Aufgaben.
 
Tendenziell schwächer schneiden auch die Kantone in der West- und Zentralschweiz ab. Eine auffallende Gemeinsamkeit der Westschweizer Kantone sind ihre Defizite bezüglich der Begrenzung des Siedlungswachstums (mit Ausnahme des Stadtkantons GE). Fünf der sechs Kantone mit den grössten Bauzonenreserven finden sich in der Romandie (VS, JU, NE, VD, FR). Keiner dieser Kantone nutzt Siedlungsbegrenzungslinien oder -trenngürtel, und auch im Teilranking zur Bauzonenpolitik schneiden sie meist unterdurchschnittlich ab.

Grosse Unterschiede auch zwischen strukturell ähnlichen Kantonen

Auch Kantone mit ähnlichen Rahmenbedingungen schneiden teilweise sehr unterschiedlich ab. Während GL im Ranking den letzten Platz belegt, ist UR mit vergleichbarer Grösse und Topographie dank umfassender Reformen ins Mittelfeld vorgerückt. Auch die beiden grossflächigen Bergkantone GR und VS weisen bei den Rahmenbedingungen starke Parallelen auf. Doch während VS auf kantonaler Ebene kaum griffige Instrumente zur Siedlungssteuerung anwendet, findet sich GR – auch dank einer innovativen Zweitwohnungspolitik – in der Spitzengruppe wieder. Sowohl ZG als auch SZ nutzen die Nähe zu Zürich für eine stark wachstumsorientierte Standortpolitik, ZG bemüht sich bisher jedoch deutlich stärker, das Siedlungswachstum zu steuern.

Raumplanung als lernendes System und die Verbreitung von Best Practice

Raumplanung ist ein lernendes System und es ist Aufgabe der kantonalen Politik, das eigene Planungsinstrumentarium regelmässig zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Eine Reihe von kürzlich abgeschlossenen Richtplanrevisionen und zahlreiche konkrete Reformbeispiele illustrieren, dass sich viele Kantone dieser Aufgabe stellen. Der Föderalismus bietet ein dynamisches Laboratorium für die Entwicklung innovativer Instrumente und optimaler Lösungen. Es muss jedoch auch Transmissionsmechanismen für die Verbreitung von Best Practice geben und für ein Verwerfen gescheiterter Ansätze. Vergleichende Analysen wie das Kantonsmonitoring dienen diesem Zweck.

In den 30 Jahren seit Inkrafttreten des RPG wurden in den Kantonen zahlreiche Instrumente zur Sieldungssteuerung entwickelt und einem Praxistest unterzogen. Diesen Erfahrungsschatz gilt es zu nutzen. Obwohl sich in vielen Bereichen inzwischen eine Best Practice herauskristallisiert hat, wird diese oft nur von einem Teil der Kantone angewandt. So kennt etwa ein Drittel der Kantone bisher keine Siedlungsbegrenzungslinien und ein weiteres Drittel setzt sie nur zögerlich ein. 21 von 26 Kantonen haben zwar in ihren Richtplänen Zentren und Entwicklungsachsen definiert, oft handelt es sich dabei jedoch eher um eine Zustandsbeschreibung als um eine Strategie zur Steuerung. Auch Instrumente gegen die Baulandhortung sind, abgesehen von der flächendeckenden Erfassung von Bauzonenreserven, bisher noch kaum verbreitet. Diesbezüglich gibt es noch Verbesserungsbedarf.

Vollzugsdefizite als Herausforderung und die Notwendigkeit von Mindeststandards

Zwei auffällige Resultate des Gesamtrankings ist einerseits die grosse Varianz zwischen den Kantonen (GL: 8 Punkte, ZH: 61 Punkte) und andererseits die Tatsache, dass selbst die Kantone in der Spitzengruppe auf weniger als zwei Drittel der möglichen Punkte kamen. Bei Kantonen im unteren Teil des Spektrums fällt es teilweise schwer, von einer funktionierenden Siedlungssteuerung auf kantonaler Ebene zu sprechen. Als übergeordnetes ungelöstes Problem schälen sich aus dem Kantonsvergleich die Vollzugsdefizite sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene heraus. Es scheint daher geboten, für wichtige Bereiche der Siedlungssteuerung – insbesondere der Bauzonenpolitik und der Konzentration der Siedlungsentwicklung – auf Bundesebene verbindliche Mindeststandards festzulegen und konsequent durchzusetzen.

Während die Bundesvorgaben im Sachbereich Siedlung bisher meist allgemeiner Natur blieben, gibt es durchaus Sachbereiche, in denen die raumplanerischen Bundesvorgaben wesentlich verbindlicher sind. Hierzu zählen etwa das Waldgesetz, das Bauen ausserhalb der Bauzone, das Bäuerliche Bodenrecht und die Fruchtfolgeflächen. Paradoxer Weise betreffen all diese Vorgaben die Agrar- und Forstwirtschaft – also den Primärsektor, der weniger als 5 Prozent der Schweizer Wirtschaftsleistung ausmacht. Für die Siedlungsentwicklung jedoch, die aus ökonomischer und planerischer Sicht heute ungleich wichtiger ist, existieren kaum derart präzise und verbindliche Regeln. Die anstehende Teilrevision des RPG sollte genutzt werden, um dieses Problem anzugehen.

Zu den Autoren:
Dr. Daniel Müller-Jentsch
ist seit 2007 Projektleiter und Mitglied des Kader bei Avenir Suisse. Nach dem Studium der Ökonomie in England und den USA arbeitete er für sieben Jahre bei der Weltbank in Brüssel. Er leitete das Projekt zum Kantonsmonitoring.

Lukas Rühli arbeitet seit 2008 bei Avenir Suisse und ist seit Juli 2010 Junior-Projektleiter. Er studierte von 2000 bis 2007 Geographie und Volkswirtschaft an der Universität Zürich.

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