Die Schweizer Kantone messen Gemeindefusionen eine hohe Bedeutung bei, dies zeigt eine Untersuchung der Universität Bern. Die kantonale Gemeindepolitik gegenüber Fusionen ist nicht wirkungslos: Die rund 510 Gemeinden mit Fusionsplänen sind insbesondere in Kantonen mit fusionsunterstützender Politik anzutreffen.

Fusionen von politischen Gemeinden sind gemäss einer im September 2008 durchgeführten Befragung des Kompetenzzentrums für Public Management (KPM) der Universität Bern für 16 von 26 Schweizer Kantone von grosser oder sogar sehr grosser Bedeutung. Bei einer vergleichbaren Befragung vor zehn Jahren waren es erst zehn Kantone, welche diese Aussage machten. Der Fusionszug hat damit an Dynamik gewonnen. Bereits in 17 Kantonen gibt es politische Vorstösse, welche Fusionen fordern. In je sechs Fällen gehen die Fusionsinitiativen auf kommunale respektive kantonale Vorstösse zurück, in den übrigen fünf Kantonen auf gemeinsame Vorstösse beider Staatsebenen.

Wo Fusionen zur Diskussion stehen

Nebst den bereits definitiv beschlossenen Fusionen und weit fortgeschrittenen Fusionsprojekten (154 Gemeinden sind daran beteiligt), gibt es nach Information der Kantone insgesamt 355 weitere Gemeinden, die sich eine Fusion überlegen und dies auch öffentlich kommuniziert haben. Diese Gemeinden befinden sich in 15 Schweizer Kantonen, darunter etwa Tessin, Bern, Waadt und Glarus. Nebst der Fusion von Einwohnergemeinden sind auch andere Fusionsarten durchaus ein Thema. In sieben Kantonen, welche noch Schulgemeinden kennen, stehen diese zur Disposition: Beispielsweise ist im Kanton St. Gallen per 1. Januar 2009 vorgesehen, in 14 Projekten insgesamt 31 Schulgemeinden mit anderen Schulgemeinden oder mit ihrer politischen Gemeinde zusammenzuschliessen. Projekte führen nicht immer zu einer definitiven Fusion, wie die Kantonsbefragung zeigt. So gab es beispielsweise im Kanton Freiburg seit dem Jahre 2002 elf gescheiterte Projekte mit 32 beteiligten Gemeinden, im Kanton Tessin acht Projekte mit 38 betroffenen Gemeinden und im Kanton Bern sechs erfolglose Versuche mit 18 beteiligten Gemeinden. Schweizweit erwähnen die Kantone 53 Projekte mit 204 Gemeinden.

Die Kantone setzen Anreize

Die Kantone, welche Fusionen hohes Gewicht beimessen, lassen es nicht bei Appellen bewenden. Sie setzen mit unterschiedlichen Methoden Anreize. In 60 Prozent der Schweizer Kantone leistet die übergeordnete Staatsebene fusionswilligen Gemeinden finanzielle Unterstützung. In der Mehrheit der Fälle handelt es sich dabei um allgemeine Finanzhilfen im Falle einer Fusion, um Fusionshilfen für die Fusionsabklärungen oder um Finanzhilfen für das Fusionsprojekt. Jeder vierte Schweizer Kanton ist sogar bereit, Beiträge zur Entschuldung einzelner Gemeinden zu gewähren. Die allgemeine Finanzhilfe besteht beispielsweise aus einem Fixbetrag pro Einwohner. In 75 Prozent der Kantone erbringen die Kantone Beratungsleistungen für fusionsinteressierte Gemeinden. Diese beinhalten entweder eine projektbegleitende oder eine punktuelle fachliche Beratung durch Kantonsangestellte. Externe Berater werden nur in Ausnahmefällen durch den Kanton direkt engagiert und bezahlt. Arbeitshilfen für Gemeindefusionen bieten 56 Prozent der Kantone an. In den meisten Fällen handelt es sich dabei um Musterdokumente oder allgemeine Leitfäden zum Thema Gemeindefusion. Nur eine Minderheit verfügt über spezifische Leitfäden für Fusionsabklärungen. Diese Lücke wird zurzeit durch die Universität Bern mit einem Forschungsprojekt der Kommission Technologie und Innovation (KTI) geschlossen. Der detaillierte Leitfaden soll 2009 verfügbar sein. In den meisten Kantonen werden Berechnungen der finanziellen Auswirkungen kostenlos durchgeführt. Ein eigentliches Rechnungstool, mit welchem die Gemeinden mögliche finanzielle Auswirkungen von Fusionen in Szenarien selber abklären können, findet sich in keinem Kanton.

Anreize zeitigen Wirkung

Da in verschiedenen Kantonen diskutiert wird, ob die kantonale Ebene Fusionen stärker fördern soll, interessieren die Auswirkungen der Unterstützungsmassnahmen. Dazu werden alle definitiv beschlossenen Fusionen, welche zwischen 2009 und 2011 in Kraft treten, berücksichtigt und in Beziehung zu den kantonalen Unterstützungsmassnahmen gesetzt. Nebst der absoluten Anzahl an Projekten pro Kanton interessiert insbesondere auch die prozentuale Häufigkeit im Verhältnis zur Gemeindezahl jedes Kantons, weil andernfalls Fusionsbestrebungen in Kantonen mit wenigen Gemeinden systematisch unterschätzt werden. Statistisch nachweisbaren fördernden Einfluss auf Fusionen haben die gewährte kantonale finanzielle Unterstützung, die Bereitstellung von Arbeitshilfen und zur Verfügung gestellte Beratungsleistungen. Wenn Kantone Fusionen folglich aktiv fördern wollen, sollten sie sich nicht nur auf die durchaus wirksamen finanziellen Anreize fokussieren, sondern auch der Prozessbegleitung einen gebührenden Stellenwert beimessen. Interessanterweise hat die Gemeindestruktur in den Kantonen wenig statistisch nachweisbaren Einfluss auf die Fusionsintensität: Eine grosse Anzahl Gemeinden pro Kanton, viele kleine Gemeinden und eine Vielzahl leistungsschwächere Gemeindeverwaltungen (basierend auf Gemeindebefragung 2005) führen nicht nachweislich zu mehr Fusionen. Interkommunale Zusammenarbeit kann zudem auf der Grundlage der vorliegenden Daten der Kantonsbefragung 2008 und der Gemeindebefragung 2005 weder als Auslöser noch als Substitut von Gemeindefusionen verstanden werden. Einen belegbaren Einfluss hat jedoch die Entwicklung der Gemeindesteuern. Fusionen sind in Kantonen häufiger verbreitet, wo sich die kommunalen Steuererträge schwächer als im schweizerischen Schnitt entwickelt haben. Als Fazit kann festgehalten werden, dass sich Kantone mit fusionsaktiven Gemeinden in erster Linie durch die kantonale Gemeindepolitik von den übrigen Kantonen unterscheiden. Unterstützungsmassnahmen beeinflussen folglich das Verhalten. Zudem sind Fusionen in Kantonen mit finanziell gesehen strukturschwachen Gemeinden verbreitet. Von Kantonen verwendete Slogans wie «Ein starker Kanton braucht starke Gemeinden» scheinen also tatsächlich ein Leitmotiv der kantonalen Politik zu sein.

Kanton spielt eine wichtige Rolle

Bei Fusionsentscheiden hat in der Schweiz in elf Kantonen das Kantonsparlament das letzte Wort. In vier weiteren Kantonen kann die Bevölkerung das fakultative Referendum ergreifen, in sieben Kantonen ist eine Referendumsabstimmung sogar obligatorisch. Lediglich in drei Kantonen entscheiden die betroffenen Gemeinden abschliessend über die Fusion. Dies verdeutlicht, dass den Kantonen bei Gemeindefusionen eine wichtige Bedeutung zukommt. Das Bundesgericht schützt diese Rolle der Kantone. So musste sich etwa die Gemeinde Sala Capriasca dem Verdikt der Tessiner Bevölkerung beugen, welche gegen den Willen der betroffenen Gemeinde die Fusion in einem Referendum bestätigt hatte. Es liegt folglich am kantonalen Gesetzgeber festzulegen, wer in den Prozess wie involviert wird und ob die kantonalen Behörden gegen den Willen der Gemeinden Zwang verordnen können. Nach Ansicht der Kantone verliert die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) durch Fusionen nicht an Bedeutung. Lediglich in einem Schweizer Kanton (Glarus) gibt es keine rechtlichen Bestimmungen für IKZ. 72 Prozent der Kantone gehen davon aus, das die IKZ weiter an Bedeutung gewinnen wird, die restliche Schweiz sieht eine Stabilisierung. Eine zunehmende Rolle werde in Zukunft insbesondere das Vertragsverhältnis spielen, da es mehr Flexibilität biete. Der Zweckverband scheint dagegen bezüglich seiner Bedeutung den Zenit erreicht zu haben. Interessant ist, dass nur zwei Kantone davon ausgehen, dass die Region als Gebietskörperschaft in Form einer Jurisdiktion an Bedeutung gewinnen werde. Die bedeutende Rolle der IKZ hängt wohl unter anderem mit den bestehenden Instrumenten zur Förderung der IKZ zusammen. So setzen 55 Prozent der Kantone konkrete Anreizmechanismen ein. Als Fazit der Kantonsbefragung kann gesagt werden, dass die Kantone deutlich aktiver als noch vor einigen Jahren ihre Rolle als Aufsichtsstelle der Gemeinden wahrnehmen: Sie fördern kommunale Reformen und wollen bei den Strukturveränderungen mitreden. Das stärkere Engagement der Kantone bedeutet aber nicht, dass die Kantone gegenüber den Gemeinden grundsätzlich autoritärer auftreten. Es ist bei allen Kantonen nach wie vor ein grosser Wille spürbar, die zukünftige Rolle der Gemeinden und die zweckmässigen Instrumente zusammen mit den Gemeinden zu diskutieren und so breit akzeptierte Lösungen zu finden, welche die Gemeinden nach ihren Bedürfnissen auswählen können. Eine komplette Reformverweigerung wird jedoch von den Kantonen immer weniger akzeptiert.

Zu den Autoren:

Prof. Dr. Reto Steiner und Pascal Reist, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern

Artikel erschienen in:

Schweizer Gemeinde 11/08

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