Die Kurzstudie geht in einem ersten Teil auf die Frage ein, was eine gut geführte Verwaltung ausmacht. Dazu werden die Erkenntnisse der Forschung im Bereich der Good Governance, des Public Management und der Organisationswissenschaft diskutiert und die Reformerfahrungen in ausgewählten Ländern analysiert. Die internationale Praxis und die Theorie lassen folgende Schlüsse zu:

  1. Ein Führungs- und Steuerungsmodell muss die Offenheit, Transparenz und Verantwortlichkeit der demokratischen Institutionen gewährleisten.
  2. Die Konsistenz und Kohärenz des staatlichen Handelns soll durch die Strukturen und verwendeten Steuerungsinstrumente innerhalb des politisch-administrativen Systems gefördert werden.
  3.  Die Leistungs- und Wirkungsorientierung der Verwaltung sind zentrale Steuerungsmaximen zur Steigerung der Ergebnisorientierung. 
  4.  Es braucht klare Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten. Die politische und die betriebliche Verantwortung sind, soweit als möglich und sinnvoll, zu entflechten. 
  5.  Rasche, aber umsichtige Entscheidwege sind anzustreben. Die Handlungsfähigkeit der politisch-administrativen Organisationen ist ein Erfolgskriterium. 
  6.  Die Strukturen und Prozesse sollen die Motivation der Führungskräfte und übrigen Mitarbeitenden erhöhen, indem sie Handlungsspielraum und klare Führungsverantwortung ermöglichen.
  7. Eine Regierung braucht Strukturen und Instrumente, welche die horizontale Koordination in der Verwaltung fördern, insbesondere bei Querschnittsthemen. Auch bei Querschnittsthemen ist die strategische Zielfestlegung und Überprüfung der Zielerreichung von hoher Bedeutung.
  8. Ein wirksames Controlling erlaubt der Regierung die Überprüfung der Zielerreichung.

Anhand von Interviews mit ausgewählten obersten Führungskräften der Bundesverwaltung untersucht die Kurzstudie, inwieweit die Führung und Steuerung der Bundesverwaltung diesen Ansprüchen gerecht wird. Von den obersten Führungskräften der Verwaltung werden nebst Stärken verschiedene Schwachstellen bei (a) der Führungskultur, (b) den Führungsstrukturen und (c) den Führungsinstrumenten konstatiert:

(a) Führungskultur:

·         In der Bundesverwaltung gibt es kein gemeinsames Führungsverständnis. Jedes Departement kennt seine eigene Kultur. Es existieren keine einheitlichen Richtlinien der Verwaltungsführung.

(b) Führungsebenen und -strukturen:

·         In den vergangenen Jahrzehnten gab es verschiedene Verwaltungsreformen, eine Parlamentsreform und eine Justizreform, aber keine erfolgreiche Regierungsreform. Schwachstellen sind deshalb sichtbar: Die Mitglieder des Bundesrats vertreten primär die Interessen ihres Departements. Die Koordination von Querschnittsthemen im Bundesrat wird als schwierig erachtet. Zudem führen die Bundesratsmitglieder nach politischer Rationalität und die Führung der Verwaltung kommt zu kurz resp. wird durch die Generalsekretariate wahrgenommen. Um die Führungsarbeit noch ausüben zu können, sind die Stäbe einzelner Bundesratsmitglieder stark ausgebaut worden. Die Belastung der einzelnen Bundesratsmitglieder ist unterschiedlich.

·         Die Bundeskanzlei kann ihre Koordinations- und Führungsunterstützungsfunktion nicht immer optimal wahrnehmen. Ihr fehlt eine Allianzbildungsmöglichkeit im Bundesrat, da sie ohne Stimmrecht relativ machtlos ist.

·         Die Generalsekretariate nehmen teilweise Führungsfunktionen in der Linie wahr. Dies ist nicht unproblematisch, da sie für die Führungsunterstützung zuständig sind.

(c) Führungs- und Steuerungsinstrumente:

·         Das Nebeneinander von FLAG-Instrumenten und klassischer Verwaltungsführung führt zu Unsicherheiten und wird von den Akteuren nur bedingt verstanden. Zudem sehen die Befragten nur eine relativ geringe Unterstützung der Steuerungsinstrumente durch den Bundesrat.

·         Es zeigen sich Lücken an verbindlichen Instrumenten zur horizontalen Koordination von Querschnittsthemen. 

Aus diesen Gründen macht es Sinn, die Prüfung eines einheitlichen Führungs- und Steuerungsmodells für die Bundesverwaltung weiter zu vertiefen. Dabei geht es aber nicht um ein komplexes System, das der Bundesverwaltung übergestülpt wird, sondern um das Definieren ausgewählter Führungsgrundsätze und -instrumente, welche für alle Ämter verbindlich sind. Bei einzelnen Instrumenten ist zudem eine abgestufte Umsetzung zu ermöglichen, je nach Markt- resp. Politiknähe des Amtes.

Nebst dem Festlegen der Prinzipien und Instrumente wird dem Bundesrat empfohlen, eine Regierungsreform zu prüfen, damit er die Verwaltung leistungs- und wirkungsorientierter führen kann. Strukturanpassungen beim Bundesrat, der Bundeskanzlei und den Generalsekretariaten sind hierfür notwendig.

Folgende Detailmassnahmen werden zur Prüfung vorgeschlagen:

Veränderungsmassnahme

Chancen

Risiken

 

Massnahmen im Bereich der Führungskultur

 

Einführung von allgemein gültigen Richtlinien der Steuerung und Führung

In der BV besteht Klarheit über die Grundsätze der Verwaltungsführung.

Im Führungsalltag gelebte Leitlinien bilden Basis für gemeinsame Kultur.

Ein Nebeneinander verschiedener Ansätze und Kulturen kann reduziert werden.

Weigerung der Departementsvorstehenden, da Eingriff in deren Führungsautonomie.

 

Durchführung regelmässiger
Topkaderanlässe

Basis für Akzeptanz und Festigung von Strategien und Kulturen.

Bundesrat symbolisiert, dass er Steuerungs- und Führungsverantwortung gemeinsam wahr nimmt und alle Amtsdirektoren und Generalsekretäre in die erarbeiteten Strategien einbindet.

Könnte zur Routine mit wenig Auswirkungen werden.

Gefahr der „Verpolitisierung“.

Schaffung eines Kompetenzzentrums für Steuerungs- und Führungsinstrumente sowie Reformen

Alle Ämter können auf einheitliche Fachkompetenz zurückgreifen.

Kompetenzzentrum kann je nach Situationsbedarf Rolle des Prozess- oder Fachpromotors wahr nehmen.

Die Instrumente müssen nicht für jedes Departement und Amt neu entwickelt werden. Kosteneinsparungen durch Synergien und Skaleneffekte bei Instrumentenentwicklung.

Neue Stellen werden geschaffen.

Fehlende Durchsetzungskraft, weil Departemente und Ämter sich nicht gerne von Querschnittsdienststelle hineinreden lassen.

 

 

Massnahmen im Bereich der Führungsebenen und -strukturen

 

Neuzuteilung der Departemente des Bundesrats

Sachverwandte Fragestellungen werden einheitlich angegangen und stehen unter einheitlicher Verantwortung.

Synergie- und Skaleneffekte.

Machtfülle einzelner Mitglieder des Bundesrats könnte zunehmen.

Zweckmässiger, verwaltungsinterner Diskurs in spezifischen Politikfeldern wird verringert.

Regierungsreform mit Fokus auf Anzahl Bundesratsmitglieder, Rolle des Präsidiums und Rolle der Bundeskanzlei

Die Führung des Bundesrates wird gestärkt – gleichzeitig ist auch eine Stärkung der Verwaltungsführung möglich.

Erstmals würde eine umfassende Regierungsreform konkret angegangen.

Schwierig umzusetzende Reform, da letztes Projekt erst kürzlich gescheitert.

Departemente werden durch Staatssekretäre geführt oder Generalsekretariate leisten mehr Führungsunterstützung

Die Verwaltungsführung der Departemente würde durch Staatssekretäre deutlich gestärkt.

Ein Ausbau der Führungsunterstützung durch die Generalsekretariate wäre relativ einfach realisierbar.

Schlussendlich bleibt die politische Verantwortung bei den Bundesratsmitgliedern und nicht bei den Staatssekretären. Dies könnte zu Konflikten führen.

Eine Stärkung der Führungsunterstützung durch die Generalsekretariate könnte problematisch werden, sobald diese auch in der Linie führen.

GSK wird vermehrt mit der Bearbeitung von Querschnittsthemen betraut.

Die Koordination von Querschnittsthemen wird gestärkt.

Der Bundesrat wird in seiner Arbeit entlastet. Durch ein Management by Exception bleiben die Risiken klein.

Die politische Verantwortung bleibt beim Bundesrat.

Die Akzeptanz bei der Bundeskanzlei und in der Verwaltung könnte nicht immer gegeben sein.

 

Massnahmen im Bereich der Führungs- und Steuerungsinstrumente

 

Einheitliche wirkungsorientierte Steuerungs- und Führungsinstrumente werden in der gesamten Bundesverwaltung eingeführt. Bei einzelnen Instrumenten werden abgestufte Umsetzungen ermöglicht, je nach Politik- resp. Marktnähe.

Die Verwaltung wird konsequent auf die Leistungen und Wirkungen hin ausgerichtet.

Es gibt ein grundsätzlich einheitliches Steuerungs- und Führungsinstrumentarium in der Bundesverwaltung mit derselben Ausrichtung.

Die politische Unterstützung fehlt, da Befürchtungen vor einem Einflussverlust bestehen.

Akzeptanz bei gewissen Ämtern könnte in erster Phase gering sein.

 

Festlegung von Wirkungszielen für Querschnittsthemen. Bestimmung eines zuständigen Bundesrats oder verstärkter Einbezug der Bundeskanzlei und Bestimmung eines Programmdirektors.

Departementsübergreifende Geschäfte könnten vermehrt strategisch gesteuert und auf die Wirkungen ausgerichtet werden.

Es werden klare Zuständigkeiten geschaffen.

Weisungsbefugnisse des zuständigen Bundesrats resp. der Bundeskanzlei und des Programmdirektors über die Departementsgrenzen hinweg könnten auf mangelnde Akzeptanz stossen.

 Die Chancen für die Realisierung der Reformen sind ungewiss. Zwingend ist ein starker und geeinter Machtpromotor, eine Rolle, welche nur der Bundesrat wahrnehmen kann. Die Interviews in der Bundesverwaltung haben gezeigt, dass dieser Reformwille dem Bundesrat zurzeit nicht attestiert wird. Der Bundesrat könnte mit einem klaren Zeichen zur Reform und mit konkreten, wirkungsvollen Massnahmen zu Beginn der neuen Legislaturperiode dieser Kritik Paroli bieten.

Zu den Autoren:

Prof. Reto Steiner, Prof. Andreas Lienhard und Prof. Adrian Ritz führen das Kompetenzzentrum für Public Management an der Universität Bern.

Die Kurzstudie Originallänge: