Von der öffentlichen Hand wird heute ein sorgsamer Umgang mit den finanziellen Ressourcen erwartet.

Ein wesentlicher Ausgabenposten des Staates ist die Erstellung und der Unterhalt von öffentlichen Bauten. Allein die jährlichen Bauausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden belaufen sich auf rund 8,5 Prozent der öffentlichen Ausgaben. Rechnet man noch die Unterhaltskosten dazu, würde der Anteil der Kosten von öffentlichen Bauten an den Gesamtausgaben nochmals wesentlich höher ausfallen. Es ist deshalb nahe liegend, dass sich die öffentliche Hand intensiv mit dem Bau- und Unterhaltswesen auseinandersetzen und insbesondere auf einen wirtschaftlichen sowie wirksamen Mitteleinsatz achten sollte.

Im Bereich der Vergabe von öffentlichen Bauaufträgen bestehen dazu bereits relativ klare Vorschriften und Verfahren. Im Bundesgesetz sowie in der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen ist das Verfahren zur Beurteilung von Offerten festgehalten, u. a. mit dem Ziel für eine effiziente Auftragsvergabe und einen wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Gelder zu sorgen. Allerdings beziehen sich diese Bestimmungen nur auf die Ausschreibung und die Auswahl von Offerten. Bei der Planung und Realisierung eines Bauvorhabens existieren aber noch diverse weitere Phasen vor und nach der Ausschreibungs- und Auswahlphase.

Während den verschiedenen Phasen sind viele wichtige und kostenrelevante Fragen zu klären. Zum Beispiel: Wann und für welche Zeitdauer muss ein Bau zur Verfügung stehen? Wie werden Bau und Unterhalt finanziert? Will die öffentliche Hand das Gebäude selber betreiben oder soll der Unterhalt an externe Anbieter ausgelagert werden? Wie wird der Bau nach dessen Nutzung verwertet? Die Klärung dieser und weiterer wichtiger Fragestellungen – sie werden im Folgenden als Frage des Realisierungsmodells bezeichnet – sollte ebenfalls den Anforderungen nach Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit genügen. Doch hierzu bestehen bisher weder legislative Bestimmungen noch klare Richtlinien. Es stellt sich somit die Frage, wie die öffentliche Hand ein bestimmtes Realisierungsmodell auswählt. Dieser Fragestellung wurde mit einer Befragung der zehn bevölkerungsreichsten Deutschweizer Kantone (AG, BL, BS, BE, GR, LU, SO, SG, TG und ZH) nachgegangen.

Handlungsbedarf

Die Befragung hat aufgezeigt, dass im Bereich des öffentlichen Hochbaus Handlungsbedarf besteht. Zwar kann in den einzelnen Kantonen durchaus Kostenbewusstsein festgestellt werden, doch darf bezweifelt werden, ob bei einem Hochbau vorhaben die Auswahl des Realisierungsmodells den Anforderungen nach Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit immer gerecht wird. Um die Wirtschaftlichkeit und

Wirksamkeit im Hochbaubereich künftig zu steigern, ist aber nicht nur die öffentliche Verwaltung, sondern sind auch Bau- und Beratungsunternehmungen sowie die politischen Akteure gefragt. Folgend sollen für jede der genannten drei Gruppen kurze Handlungsempfehlungen aus Sicht des Autors skizziert werden.

Öffentliche Verwaltung: Bisheriges kritisch hinterfragen

Die öffentliche Verwaltung verfügt über viele ausgezeichnete Fachkräfte in Bereich des Hochbaus. Das Vorgehen sowie die Kriterien zur Auswahl eines Realisierungsmodells scheinen für die jeweiligen Verantwortlichen klar zu sein. Allerdings darf vermutet werden, dass das Auswahlverfahren in diversen befragten Kantonen historisch gewachsen ist. Entsprechend könnte sich eine kritische Betrachtung des eigenen Auswahlprozesses lohnen.

Dies bedeutet nicht zwingend, dass das gesamte bisherige Verfahren umgestaltet werden muss. In einem ersten Schritt ginge es vielmehr darum, Schwachstellen aber auch Stärken des bisherigen Auswahlprozesses zu eruieren um entsprechende Änderungen vornehmen zu können. Hierbei würde sich u. U. eine Überprüfung durch Externe als nützlich erweisen. Als Externe kommen in erster Linie Beratungsunternehmungen in Frage, verfügen sie doch über entsprechendes Know-how aus der Privatwirtschaft. Denkbar wären aber auch Hochbauverantwortliche aus anderen Gemeinwesen. Sie könnten erstens die nötige und kritische Aussenbetrachtung sowie zweitens das Wissen aus ihrer eigenen Verwaltungseinheit einbringen.

In einem zweiten Schritt sollte sich die öffentliche Verwaltung fragen, ob sich insbesondere für Grossprojekte ein systematischer Vergleich von Realisierungsmodellen lohnen könnte. Dies würde zwar einiges an Kosten mit sich bringen, doch liessen sich diese mit einem entsprechenden Kosteneinsparungspotenzial bei der Realisierung rechtfertigen. Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, dass – verglichen mit der häufig praktizierten Eigenerstellung – beträchtliche Kosteneinsparungen sowie Einsparungen der Bauzeit möglich sind. Natürlich können nicht parallel fünf Modelle detailliert eruiert und verglichen werden. Es drängt sich somit ein pragmatisches Auswahlverfahren auf. In einem ersten Schritt könnte eine Vorauswahl getroffen werden um anschliessend die ausgewählten Modelle genauer miteinander zu vergleichen.

Doch nicht nur in Bezug auf den Auswahlprozess sollte die öffentliche Verwaltung Bisheriges kritisch hinterfragen. Diverse Kantone haben Investorenmodell und Investorenwettbewerb noch nie angewendet, gegenüber dem PPP-Modell überwiegt eine gewisse Skepsis. Die Verwaltung sollte sich gegenüber diesen Modellen vermehrt öffnen. Dies bedeutet nicht, dass – beispielsweise beim PPP-Modell – alle angepriesenen Vorteile vorbehaltlos als Gegeben betrachtet werden sollen. Nach wie vor ist eine kritische Prüfung durchaus gefragt. Verschliesst sich die öffentliche Verwaltung aber gegenüber solchen Modellen vollständig, vergibt sie eine grosse Chance zu Kosteneinsparungen.

Bau- und Beratungsunternehmen: Partnerschaftliches Verständnis

Aus Sicht der Wirtschaft bietet das PPP-Modell viele nennenswerte Vorteile.  Wie die empirische Erhebung am Rande gezeigt hat, besteht seitens der öffentlichen Hand aber noch grosse Zurückhaltung in Bezug auf das Modell. Entsprechend ist behutsame Überzeugungsarbeit gefragt. Die öffentliche Hand beschäftigt im Hochbau viele ausgezeichnete Fachkräfte, welche die für PPP genannten Vorteile genau und kritisch überprüfen. Will man diese Personen überzeugen, darf sich die Überzeugungsarbeit keinesfalls auf kurze und knappte Broschüren und Vorträge mit Werbecharakter beschränken. Vielmehr sind vertiefende Seminare und Kongresse gefragt, an welchen ein ernsthafter Austausch über PPP stattfinden kann.

Weiter könnten sich aus der vorliegenden Arbeit insbesondere drei für Beratungsunternehmungen interessante Handlungsfelder abzeichnen. Bisher werden die Realisierungsmodelle nicht systematisch miteinander verglichen. Gelingt es, die öffentliche Verwaltung sowie die politischen Akteure von der Wichtigkeit eines systematischen Vergleichs – insbesondere bei Grossprojekten – zu überzeugen, könnte damit ein neues Geschäftsfeld erschlossen werden. Bei der Entwicklung und Implementierung von geeigneten, auf die einzelnen Gemeinwesen zugeschnittenen Vergleichsinstrumenten- und Verfahren wird die öffentliche Hand voraussichtlich auf Unterstützung angewiesen sein.

Gleiches gilt für die Entwicklung und Implementierung von Benchmark-Instrumenten. Hier könnte den Kantonen bei der Entwicklung und Implementierung von Benchmark- Instrumenten Unterstützung angeboten werden. Da mit der Bauprojektdatenbank der Ostschweizer Kantonsbaumeister sowie des Fürstentums Lichtenstein bereits ein Benchmark-Instrument besteht, könnten sich Beratungsunternehmungen zu dessen Weiterentwicklung und Ausdehnung auf alle Kantone der Schweiz anbieten. Natürlich wäre ein ähnliches Instrument auch für den Bund sowie für grössere Gemeinden denkbar.

Das dritte Handlungsfeld befindet sich in der Risikokalkulation und dem Risikomanagement. Zwar sind fast alle befragten Kantone bereits in diesem Feld aktiv. Bei der Umsetzung bestehen allerdings grosse Unterschiede. Beratungsunternehmungen könnten sich anbieten, den Wissenstransfer mittels entsprechender Veranstaltungen zu fördern und Know-how aus der Privatwirtschaft einzubringen. Zudem wäre auch hier die (Weiter-)Entwicklung von geeigneten Instrumenten gefragt.

Politik: Führungsverantwortung wahrnehmen

Bei den politischen Akteuren ist zwischen der Regierung und dem Parlament zu unterscheiden. Die Regierung ist in den Realisierungsprozess unmittelbar involviert, das Parlament hingegen nur mittelbar. Die Regierung sollte sich künftig vermehrt mit der Frage der Realisierungsmodelle auseinandersetzten. Bei kleinen Bau- und Renovationsarbeiten reicht es durchaus, strategische Bestimmungen mittels Investitionsstrategie, Immobilienstrategie und Unterhaltsstrategie zu erlassen. Bei Grossprojekten sollte sich die Exekutive aber künftig direkter in den Auswahlprozess einschalten. Sie muss explizit – und nicht nur de jure – über das zu verfolgende Realisierungsmodell entscheiden. Schlussendlich werden mit grossen Bauprojekten wesentliche Verpflichtungen über mehrere Jahrzehnte eingegangen. Dieser Entscheid sollte nicht an die Verwaltung delegiert werden, sondern ist als politisch relevante Wegweisung zu betrachten.

Das Parlament sollte seinen Fokus – insbesondere bei Grossprojekten – ebenfalls vermehrt auf die Auswahl des Realisierungsmodells richten. Es ist Aufgabe des Parlaments, Regierung und Verwaltung auf einen systematischen Vergleich der Modelle zu drängen. Schlussendlich ist die Legislative Aufsichtsbehörde der Exekutive und hat zu gewährleisten, dass diese jederzeit – und nicht nur in Zeiten von knappen Finanzmitteln – den Prinzipien von Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit Folge leistet. Ein systematischer Vergleich kann zudem Innovations- und Entwicklungsprozesse beschleunigen. Damit ist auch gleich darauf hingewiesen, dass das Durchsetzen eines bestimmten Modells – z. B. des PPP-Modells – den Zweck verfehlen würde. Das Parlament hat dafür zu sorgen, dass Regierung und Verwaltung das für ein bestimmtes Bauvorhaben optimale Realisierungsmodell auswählen. Entsprechend sollte sich der Fokus der Legislative nicht auf bestimmte Modelle, sondern vielmehr auf das Auswahlverfahren richten.

Zum Autor:

Bernhard Eicher hat an der Universität Bern den Master of Business Administration gemacht. Seine Masterarbeit wurde zusammen mit PriceWaterhouseCoopers erarbeitet.

Literatur zum Thema

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