Dadurch werden die politische Führung gestärkt, die Milizverwaltung des Bundes effizienter ausgestaltet und Doppelspurigkeiten zur Tätigkeit der zentralen Bundesverwaltung vermieden.

Im Rahmen der Bundesverwaltungsreform wird der Bestand der ausserparlamentarischen Kommissionen überprüft. Der Beizug solcher Kommissionen soll in Zukunft verstärkt vom Bundesrat oder den Departementsvorstehern bestimmt werden. Dadurch werden die politische Führung gestärkt, die Milizverwaltung des Bundes effizienter ausgestaltet und Doppelspurigkeiten zur Tätigkeit der zentralen Bundesverwaltung vermieden.

Ausserparlamentarische Kommissionen erfüllen hauptsächlich zwei Funktionen: Zum einen ergänzen sie als Milizorgane die Bundesverwaltung in bestimmten Bereichen, in denen ihr die Mittel fehlen. Die Verwaltung gewinnt daraus Fachkenntnisse, die sie ansonsten durch eine Vergrösserung des Verwaltungsapparates beschaffen oder durch kostspielige Expertenaufträge einkaufen müsste. Auf diese Weise kann der Sachverstand von Fachpersonen für die Allgemeinheit nutzbar gemacht werden. Die Einsetzung ausserparlamentarischer Kommissionen erfolgt daher oft, wenn der Staat neue Aufgaben zu übernehmen hat und die entsprechenden Fachkenntnisse in der Verwaltung selber noch nicht vorhanden sind: Anfangs der 1970er Jahre wurden dem Bund in rund 30 Sachbereichen neue Befugnisse übertragen, was auch eine erhebliche Zunahme der Anzahl Kommissionen zur Folge hatte. Umgekehrt blieb indessen der Bestand der Bundesverwaltung gemessen an den neuen Aufgaben relativ bescheiden.

Neben dieser fachlichen Funktion stellen Kommissionen ein wirksames Instrument zur Interessenvertretung von Organisationen aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft und die Möglichkeit einer mehr oder weniger direkten Einflussnahme auf die Tätigkeit der Verwaltung dar. Beiden Seiten wird aber auch die Mitwirkung am Zustandekommen von Kompromissen ermöglicht, die über eine reine Interessenvertretung hinausgehen. So gesehen können Kommissionen als Instrument einer partizipativen Demokratie gesehen werden. Das erklärt auch, weshalb die ausserparlamentarischen Kommissionen in unserem auf Ausgleich und Konsens angelegten politischen System über eine lange Tradition verfügen.

Diese interessengebundene Funktion der Kommissionen hat aber an Bedeutung verloren: Auch das Vernehmlassungsrecht erlaubt eine Beteiligung ausserhalb der Bundesverwaltung stehender Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung. Es hat die Vorteile einer repräsentativeren Teilhabe und der Transparenz über die Ergebnisse. Die gesetzliche Neuregelung des Vernehmlassungsverfahrens im Jahr 2005 kann denn auch so gedeutet werden, dass die Mitwirkung in erster Linie über dieses Instrument und nicht primär durch die ausserparlamentarischen Kommissionen erfolgen soll.

Heute: Unübersichtlichkeit und unklare Zuständigkeiten

Der heutige Zustand ist dadurch geprägt, dass eine Übersicht nur über jene ausserparlamentarischen Kommissionen besteht, die vom Bundesrat eingesetzt werden. Da es dazu eines Regierungsbeschlusses bedarf, verfügt die Bundeskanzlei über die entsprechenden Angaben. Liegt hingegen die Zuständigkeit bei einem Departement oder einem Amt, muss die Bundeskanzlei nicht zwingend informiert werden, weshalb eine Übersicht bisher fehlte. Dies verunmöglichte es, den Bestand der Kommissionen, die Frage ihrer Notwendigkeit, die Umschreibung ihrer Aufgaben oder den Bedarf an neuen Kommissionen aus einer Gesamtsicht heraus zu überprüfen und zu beurteilen. Dabei ist die Anzahl Kommissionen unmittelbar ressourcenrelevant: Das Eidg. Personalamt hat für das Jahr 2004 Kosten von rund 16,5 Millionen Franken errechnet, wobei dieser Betrag nur Taggelder, Präsidialentschädigungen und sonstige Vergütungen enthält, hingegen jene Kosten unberücksichtigt lässt, die aus Unterstützungshandlungen der Bundesverwaltung zugunsten der Milizkommissionen entstehen. Andererseits enthält dieser Betrag auch die Kosten der Rekurskommissionen, die auf Ende 2006 ohnehin als Folge der Schaffung des Bundesverwaltungsgerichtes aufgelöst werden. Ab dann sollten die Kosten der ausserparlamentarischen Kommissionen daher weit tiefer liegen.

Künftig: Stärkung der politischen Führung

Die Einsetzung ausserparlamentarischer Kommissionen hängt eng mit der Frage zusammen, wie öffentliche Aufgaben erfüllt werden sollen (Bundesverwaltung oder Milizverwaltung) und ist unter dem Gesichtspunkt des Miteinbezugs ausserhalb der Verwaltung stehender Kreise von erheblicher politischer Bedeutung. Das Teilprojekt «ausserparlamentarische Kommissionen » im Rahmen der Bundesverwaltungsreform 05/07 avisiert daher eine Stärkung der politischen Führung durch den Bundesrat und sieht dazu mehrere Massnahmen vor:

Heute fehlen klare Kriterien für die Schaffung ausserparlamentarischer Kommissionen, um eine einheitliche und zurückhaltende Verwaltungspraxis gewährleisten zu können. Es sollen daher im Rahmen des Teilprojektes solche Kriterien erarbeitet werden, die dazu dienen, bestehende Kommissionen hinsichtlich ihrer Notwendigkeit, Grösse, Zusammensetzung und Aufgabenerledigung beurteilen zu können. Da diese Kriterien in geeigneter Form rechtlich verankert werden sollen, erhöht das ihre Verbindlichkeit. Dadurch kann in Zukunft eine kohärentere Praxis hinsichtlich der Einsetzung und der konkreten Ausgestaltung von ausserparlamentarischen Kommissionen gewährleistet werden.

Sodann soll die Zuständigkeit zur Einsetzung ausserparlamentarischer Kommissionen immer dann beim Bundesrat und damit auf Regierungsebene angesiedelt sein, wenn es sich nicht um blosse Fachkommissionen zur Beratung der Bundesverwaltung handelt, sondern wenn der Einbezug der politischen Akteure in den Meinungsbildungs- und Entscheidfindungsprozess im Vordergrund steht. Auf die Kompetenz der Ämter zur Einsetzung von Kommissionen soll ganz verzichtet werden; auf Verwaltungsebene ist die Zuständigkeit dazu bei der Departementsspitze zu konzentrieren.

Der konsequenteste und weitestgehende Vorschlag besteht aber darin, dem Bundesrat die Kompetenz zur Aufhebung oder Zusammenlegung ausserparlamentarischer Kommissionen zu übertragen, selbst wenn diese im Gesetz selber vorgesehen sind. Diese längerfristige Perspektive soll einen Beitrag zu einem effizienten Kommissionenwesen leisten und die Anpassung der einmal eingesetzten Kommissionen an veränderte Bedingungen resp. deren Aufhebung ermöglichen, ohne dass jeweils der Weg über die Gesetzgebung eingeschlagen werden muss. Damit wird an eine bereits bestehende Konzeption im Verwaltungsorganisationsrecht angeknüpft: Art. 8 des Regierungsund Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) erlaubt dem Bundesrat, zur Anpassung der Organisation der Bundesverwaltung gegebenenfalls
auch von Organisationsbestimmungen in Bundesgesetzen abweichen zu können, sofern das vom Parlament nicht ausdrücklich ausgeschlossen wurde. Diese Handlungskompetenz des Bundesrates soll nun auf den Bereich der gesetzlich geregelten Milizverwaltung ausgedehnt werden.

Bundesverwaltungsreform: Die weiteren Schritte

Diese Massnahmen setzen voraus, dass auf Bundesebene eine Übersicht über die ausserparlamentarischen Kommissionen besteht. Der Rechtsdienst der Bundeskanzlei erstellte anfangs dieses Jahres unter Mitwirkung der Departemente und verschiedener Ämter erstmals eine Gesamtdarstellung der Anzahl Kommissionen über alle drei Ebenen: Danach bestehen heute insgesamt 206 Kommissionen, die Grosszahl – nämlich 122 – auf Stufe Bundesrat, 78 auf Departements- und lediglich sechs auf Amtsstufe.

In einem ersten Schritt sollen die ausserparlamentarischen Kommissionen anhand einheitlicher Kriterien überprüft und redimensioniert werden. Dabei ist die Zielvorgabe des Bundesrates zu beachten, welcher am 3. Mai 2006 eine Reduktion von insgesamt 30 Prozent der Kommissionen beschloss. Die Überprüfung der Kommissionen basiert auf der Zusammenstellung der Bundeskanzlei, die der Bundesrat voraussichtlich am 5. Juli 2006 zur Kenntnis nehmen wird. Diese Liste ist abschliessend, d.h. Kommissionen, die nicht aufgeführt sind, gelten als nicht mehr existent und somit als aufgehoben. Falls nach dem bevorstehenden Beschluss des Bundesrates dennoch wider Erwarten eine Kommission, die nicht auf der Liste figuriert, auftaucht, ist deren Aufhebung auf den nächstmöglichen Zeitpunkt zu veranlassen.

In einem zweiten Schritt sind die verschiedenen Rechtsanpassungen vorzunehmen, damit gesetzlich vorgesehene und aus heutiger Sicht nicht mehr als notwendig erachtete Kommissionen aufgehoben und die Kompetenz des Bundesrates zur Steuerung des Bestandes gesetzlich eingesetzter Kommissionen ausgedehnt werden können. Diese Gesetzesanpassungen bedingen die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens und die Ausarbeitung einer Botschaft an das Parlament.

Zum Autor

Dr. Thomas Sägesser, Leiter Rechtsdienst Bundeskanzlei, Verantwortlicher des Teilprojektes 9 «ausserparlamentarische Kommissionen» der Verwaltungsreform

Quelle

Ein Artikel aus dem EPA-Letter Public Management (2/2006)