Information und Kommunikation gehören in einer Demokratie zu den behördlichen Kerngeschäften. Im Zuge der Modernisierung der Verwaltung können Vergaben an Dritte und der Aufbau von Stabskapazitäten mit Problemen verbunden sein. Eine effiziente und effektive behördliche Kommunikation und die konsequente Einhaltung strategischer Vorgaben sind nur durch eine Stärkung entsprechender Führungskompetenzen zu erreichen.

Auch bei wieder anziehender Konjunktur und bei künftig wieder steigenden Steuererträgen bleibt die effiziente und effektive Gestaltung der Staatstätigkeit eine Daueraufgabe. Das gilt auch für Information und Kommunikation, die zu den gesetzlichen Pflichtaufgaben staatlicher Behörden zählen [1]. Im Bereich der Behördenkommunikation haben die Prinzipien des Public Management noch vergleichsweise wenig Tritt gefasst. Trotzdem könnten sie auch hier den Weg zur Modernisierung der Verwaltungsführung weisen.

Ausgabenposten und Investition

Politik und Verwaltungskommunikation [2] ist ebenso ein Ausgabenposten [3] wie eine Investition in effektives behördliches Handeln. In der Alltagsroutine ist üblicherweise der Ausgabenaspekt gut sichtbar. Bei Kommunikationspannen tritt jeweils die Bedeutung der Investition ins Bewusstsein. Kommunikationspannen können nämlich zu erheblichen unvorhergesehenen Verwaltungskosten führen (wie bspw. bei der Verzögerung des Stadionbaus in Zürich) oder gar zum substanziellen Verlust von Kapital (wie bspw. bei den Kursverlusten im Nachgang zum bundesrätlichen Entscheid gegen Auslandengagements der Swisscom AG vom Herbst 2005).

Nach Kommunikationspannen – oder im Vorfeld aus Angst davor – sind zwei Reaktionen zu beobachten: Entweder werden die professionellen Stäbe für Kommunikation aufgestockt, oder es wird eine Zusammenarbeit mit externen Dienstleistern etabliert bzw. intensiviert. Beide Ansätze erscheinen zunächst pragmatisch und vernünftig, führen jedoch zu Kosten, die häufig nachher kaum durch eine entsprechend gesteigerte Effektivität der Verwaltung zu rechtfertigen sind.

Auslagerung mit Risiken

Eine der Lehren, die aus der Anwendung von New Public Management gezogen werden können, ist, dass die Auslagerung von Tätigkeiten oft nicht die erwartete Kostenreduktion bringt. Man hat beispielsweise bei Auslagerung von der Gebäudereinigung festgestellt, dass diese wohl auf dem Papier kostengünstiger erbracht wird, nun aber Kosten für das Vertragsmanagement anfallen, welche die Rentabilität der neuen Organisationsform in Frage stellen: Evaluation verschiedener Anbieter, Abschluss und laufende Anpassung von Verträgen, Überwachung der Vertragseinhaltung und allfällige Reklamation und Durchsetzung. Diese Aufgaben sind nicht neu. Sie sind bereits früher erledigt worden, allerdings mit weniger Kostentransparenz.

Eine weitere Erfahrung mit New Public Management ist, dass die Auslagerung von Leistungen auch erhebliche strategische Risiken birgt. Beim Outsourcing von Informatikdienstleistungen hat man beispielsweise festgestellt, dass dies nicht davon entbindet, strategische Fragen fundiert zu klären, welche die Informationstechnologie betreffen. Dies ist aber in einer Amtsleitung mit „ausgelagertem“ InformatikChef schwieriger zu bewerkstelligen. Und das Informatikunternehmen kann schlecht in diese Bresche springen. Die eigene Interessenslage steht dem entgegen, wie auch das weniger weit gehende Eindenken in die strategische Lage der betreffenden Verwaltungseinheit: Diese ist für die Informatikfirma ja nur ein Kunde unter vielen. Auslagern ist nicht in jedem Fall falsch, aber manchmal nur ein Zwischenschritt auf dem Weg, Eigenverantwortung wahrzunehmen und wirkliche Führung stattfinden zu lassen.

Übertragen auf die Kommunikation heisst das: Auslagerungen können zu mangelhafter Effizienz und zu einer Minderung der Effektivität führen, indem sie – auf dem langen Weg einer Botschaft von der Behörde bis zu den Dialoggruppen – einerseits Zusatzkosten erzeugen und andererseits strategische Risiken aufbauen. Bis diese Dialoggruppen ihr Wissen, ihre Einstellungen und ihr Verhalten so angepasst haben, wie es den ursprünglichen Zielsetzungen der Behörde entspricht, müssen nämlich keinesfalls nur „kommunikationstechnische“ Fragen gelöst bzw. Probleme der operativen Umsetzung bewältigt werden. Im Gegenteil: Zuallererst sind in einer Zieldiskussion strategische Fragen zu klären.

Strategie und Demokratie

Meist ist in der behördlichen Kommunikation aber schon diese Zielbestimmung eine herausfordernde Aufgabe: Politik im modernen Wohlfahrtsstaat ist inhaltlich hoch komplex, die Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber den Behörden sind – aus guten demokratischen Gründen – eher skeptisch, und das Handeln der Bürger sollte für eine behördliche Organisation nicht nur unter der Perspektive der Klientenbeziehung oder gar der politischen „Gefolgschaft“ betrachtet werden. Staatskommunikation ist, nach einem Wort Ulrich Sarcinellis, „an der Verwirklichung der Staatsziele und der Grundrechte orientiert. Im demokratischen Staatswesen ist sie Voraussetzung und Bedingung für den Prozess einer kommunikativen Gemeinwohlfindung.“[4]

So gesehen ist Staatskommunikation zunächst die Folge einer demokratischen Verfassung, weil sie das behördliche Handeln dem Diskussionsprozess der Öffentlichkeit aussetzt. Sie ist zusätzlich aber auch die Bedingung der Möglichkeit einer lebendigen Demokratie, weil sie der öffentlichen Diskussion über die Angelegenheiten des Gemeinwohls vorausgeht und sie mit den nötigen Informationen versorgt. Staatskommunikation, so verstanden, ist sozusagen eine hoheitliche Aufgabe – und damit ein Kerngeschäft jeder Behörde.

Um Kosten zu sparen bzw. um sinnvoll zu investieren, muss dieses Kerngeschäft in seiner umfassenden Zieldefinition, aber auch mit seinen engen Bindungen an die Normen einer demokratischen „kommunikativen Gemeinwohlfindung“ erfasst werden. Nur so kann das Vertragsmanagement dann effizient erfolgen, und nur so kann die strategische Ausrichtung bei Vergaben an Dritte auch durchgesetzt werden.

Kriterien für die Führung dieses staatlichen Kerngeschäfts haben die Rechts wie auch die Kommunikationswissenschaften entwickelt und beschrieben. Nach gängiger Auffassung geht es um Aspekte wie Kontinuität, Transparenz, Sachlichkeit, Vollständigkeit, Verhältnismässigkeit und Legitimität.[5] Wirtschaftlichkeit in der Kommunikation ist nicht ohne Ausrichtung auf diese besondere Situation und diesen besonderen Auftrag der Behörden zu haben – nicht zuletzt deshalb, weil die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit im Vergleich zur kommerziell ausgerichteten MarketingKommunikation grösser, das Zielsystem jedoch unspektakulärer bzw. komplexer sein kann. Wissensziele spielen auf Grund der Notwendigkeit einer „Grundversorgung“ der demokratischen Diskussion mit Informationen eine wichtige Rolle, während Handlungsziele sich bei weitem nicht in einem Entscheid am „Verkaufspunkt“ oder an der Urne erschöpfen. Diese Besonderheiten können wiederum nicht ohne Konsequenzen für den budgetären Input bleiben. Ein Kommunikationskonzept, das diese zentralen und spezifischen Kriterien nicht berücksichtigt, ist überzahlt.

Kommunikation als Führungsaufgabe

Innerhalb eines strategisch ausgerichteten Kommunikationskonzeptes lassen sich möglicherweise einige Punkte zur Kostenreduktion finden. So sind auf Departements oder Amtsebene Investitionen in spezifische „Corporate Identities“ in der Regel unnötig, dies aufgrund des aus dem Kontext des politischen Systems sich ergebenden Gebots der Einheitlichkeit. Oder es kann Transparenz hergestellt werden, ohne dass alle relevanten Informationen gleich von der Behörde selber aufgearbeitet werden müssen, sondern indem auf die Dokumentationen Dritter verwiesen wird. Oder Kontinuität und Einheitlichkeit werden durch interne Abläufe und gezieltes Coaching sichergestellt statt durch eine Zentralisierung, welche wegen Belastungsspitzen hohe Kapazitäten erfordern und grossen Administrations- und Koordinationsaufwand generieren würden. Solche Kostensenkungspotentiale im Einzelnen zu finden, zu prüfen und zu realisieren kann nur eine Führungsaufgabe sein.

Andererseits scheint die Schulung von zuständigen Führungskräften und Informationsbeauftragten im Einsatz strategischer Kommunikationsinstrumente unverzichtbar. Issues-Management, Campaigning oder Argumentationsmanagement sind noch nicht allgemein bekannte Disziplinen, die jedoch gerade an die Effizienz und Effektivitätssteigerung auch der behördlichen Kommunikation einen Beitrag leisten könnten – eine Adaptation an die spezifische Ausgangslage und die spezifischen Ziele einer Behörde natürlich vorausgesetzt. Ein sinnvoller Einsatz solcher Disziplinen kann jedoch weder durch ein frühzeitiges Engagement auswärtiger Leistungserbringer noch ausschliesslich durch den Aufbau von Stabskapazitäten gewährleistet werden. Ein eigenes kompetentes, strategisch orientiertes Management der Verwaltungskommunikation ist auch hier unverzichtbar.

Um ein unwirtschaftliches Kostenwachstum oder ein verlustreiches Vertragsmanagement zu verhindern, sind also auch in der Information und Kommunikation die strategischen Kompetenzen auf der Führungsebene zu stärken. Dies im Bewusstsein, dass Information und Kommunikation durch Behörden eine Voraussetzung demokratischen Lebens sind und dass es gleichzeitig keine Patentrezepte, sondern nur spezifische, das heisst vor allem zielorientierte Konzepte für deren Gewährleistung geben kann. Fort und Weiterbildung, Beratung und Dienstleistung haben entsprechende Angebote bereitzustellen.

Zu den Autoren

Dr. Peter Stücheli-Herlach ist Dozent für Politische Kommunikation am IAM – Institut für Angewandte Medienwissenschaft an der ZHW – Zürcher Hochschule Winterthur und Leiter des Leistungsbereichs Beratung.
Prof. Dr. Alexander Hunziker ist Leiter des Executive MBA Public Management an der Berner Fachhochschule.

[1] BV Art. 180, RVOG Art. 1011

[2] Einen praxisorientierten Überblick verschaffen Pasquier, Martial, StücheliHerlach, Peter: Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit, Medien. In: Managementleitfaden öffentliche Verwaltung.  Zürich: WEKA, 2006. Rezension zum Buch

[3] Siehe mit aktuellen Zahlen aus der Bundesverwaltung beispielsweise 04.3805 – Motion von Reto Wehrli (CVP, SZ): Ausgabenreduktion im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit, und die entsprechende bundesrätliche Antwort

[4] Sarcinelli, Ulrich: Staatskommunikation. In: Jarren, O., Sarcinelli, U., Saxer, U. (1998): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft, S. 726

[5] Einen Überblick gibt die Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste der Bundesverwaltung (AG KID): "Information und Kommunikation von Bundesrat und Bundesverwaltung: Leitbild der Konferenz der Informationsdienste (KID) vom Januar 2003"; weiterführende Reflexionen stellt Hardmeier, Sibylle (2003) an: Public Relations der öffentlichen Hand – eine Replik auf den PropagandaVorwurf. In: Serdült, U./ Widmer, T. (Hrsg.): Politik im Fokus. Zürich, S. 245ff.