Dadurch wird die öffentliche Rechnungslegung an diejenige privater Unternehmen angenähert. Allerdings gibt es in allen Reformprojekten wesentliche Abweichungen von IPSAS. Das macht ein eigenständiges, schweizerisches Standardssetting im Bereich des öffentlichen Rechnungswesens unerlässlich.

Das öffentliche Rechnungswesen ist die wichtigste Entscheidungsgrundlage für die Finanzpolitik. Seine Zuverlässigkeit hat unmittelbaren Einfluss auf finanzpolitische Entscheide und mittelbare auf unsere wirtschaftliche Entwicklung. Der letzte grosse Entwicklungsschritt, in der Schweiz die Entwicklung und Einführung des Harmonisierten Rechnungsmodells (HRM) auf kantonaler und kommunaler Ebene, liegt über 20 Jahre zurück. Auf Bundesebene, ebenso wie in vielen anderen Ländern, basiert das Rechnungswesen nach wie vor auf Geldflüssen und nicht auf Veränderungen von Vermögen und Schulden in einem umfassenden Sinne. Das öffentliche Rechnungswesen weist damit einen deutlichen Entwicklungsrückstand gegenüber seinem privatwirtschaftlichen Gegenstück auf. Diese Situation wird in zunehmendem Masse prekär, wenn wir die eingangs geschilderte finanzpolitische Bedeutung mit der unbefriedigenden wirtschaftlichen Entwicklung in Verbindung bringen.

Nun sind allerdings auf allen Ebenen des Staates umfassende Reformprojekte gestartet worden, die diesen Entwicklungsrückstand beseitigen wollen. Im März 2005 hat auf Bundesebene hat das sogenannte Neue Rechnungsmodell (NRM) als Teil eines neuen Finanzhaushaltgesetzes die erste parlamentarische Hürde erfolgreich genommen. Mit dem NRM wird auch die Bundesverwaltung mit grosser Wahrscheinlichkeit seine Rechnung künftig nach kaufmännischen Grundsätzen führen („accrual accounting“). Auf kantonaler und kommunaler Ebene wird das HRM derzeit umfassend überprüft und auf den aktuellen Stand gebracht. Einzelne Kantone, insbesondere der Kanton Zürich, haben  bereits grössere Reformprojekte gestartet. Es ist dabei nicht nur der Wunsch des Nationalrats, sondern auch der kantonalen Finanzdirektoren, die Rechnungen aller drei Staatsebenen einander anzunähern und in eine möglichst identische Struktur zu überführen.

Die Konstellation für eine Annäherung ist tatsächlich gut. Alle Projekte benutzen die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) als Basis für die Weiterentwicklung der Rechnungslegung. Diese Standards basieren auf den International Accounting Standards (IAS, heute IFRS), die in privaten Unternehmen eine grosse Bedeutung haben und auch als Basis für die Entwicklung der schweizerischen Fachempfehlung für die Rechnungslegung (FER) dienten. Damit wird das öffentliche Rechnungswesen über weite Strecken an sein privatwirtschaftliches Pendant angepasst. Das erhöht nicht nur die Transparenz, sondern auch die Miliztauglichkeit. Die IPSAS tragen allerdings, im Unterschied zu IFRS oder FER, begrifflichen und systematischen Unterschieden zwischen dem privaten und öffentlichen Sektor Rechnung. Sie berücksichtigen beispielsweise den Umstand, dass öffentliche Investitionen nicht unbedingt einen geldwerten Ertrag generieren, der ihrer Bewertung zu Grunde gelegt werden könnte. Auch Marktwerte stehen vielfach – mangels Markt – nicht zur Verfügung. Der Nutzen von Schulen, Strassen oder anderen öffentlichen Vermögenswerten liegt vielmehr in der Erbringung der entsprechenden Leistungen für Bevölkerung und Wirtschaft. Die Unterschiede zwischen IAS/IFRS und IPSAS beschränken sich jedoch auf das notwendige Minimum, Synergien werden wenn immer möglich genutzt.

Die Entwicklung der IPSAS ist nicht abgeschlossen. Das IPSAS-Board widmet sich derzeit primär der Entwicklung von Standards zu Themen, die nur im öffentlichen Sektor vorkommen. Dazu gehören beispielsweise Erträge ohne Gegenleistung (Steuern, Bussen, Transfers etc.), sozialpolitische Verpflichtungen oder die wichtige Harmonisierung mit der Finanzstatistik. Aber auch Anpassungen der IFRS werden – unter Berücksichtigung sektorspezifischer Aspekte – nachgeführt.

Die im Vergleich zu den IAS relativ neuen IPSAS stossen derzeit in vielen Ländern und auch bei internationalen Organisationen auf grosses Interesse. In den meisten Ländern existiert indes ein nationaler Standardsetter für das öffentliche Rechnungswesen. Dieser schränkt beispielsweise Wahlmöglichkeiten, die IPSAS vielfach gewährt, ein, passt die Standards an das lokale öffentliche Finanzrecht an oder überträgt sie die Landessprachen. Nationale Standardsetter verzichten dagegen seit dem Erscheinen der IPSAS immer häufiger auf eigene Entwicklungsarbeit. In der Schweiz fehlt ein entsprechendes Gremium. Der Bund und der Kanton Zürich, aber voraussichtlich auch die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren, werden in einzelnen Aspekten von den IPSAS abweichen. Diese Abweichungen betreffen durchaus auch zentrale Fragen wie den Konsolidierungskreis oder die Bewertung des Verwaltungsvermögens. Je grösser jedoch die Abweichung von IPSAS ausfällt, desto wichtiger wäre auch hierzulande ein nationaler Standard, der durch einen eigenständigen Standardsetter für das öffentliche Rechnungswesen erlassen und nachgeführt wird. Sonst ist zu befürchten, dass der in greifbarer Nähe gerückte Zuwachs an Transparenz wieder zu Nichte gemacht wird.

Solche Standardsetter sind nicht notwendigerweise grosse und teuere Institutionen. Neben der fachlichen Kompetenz sowie der persönlichen Unabhängigkeit und Integrität der Mitglieder eines solchen Komitees, ist vor allem ein transparenter und genau definierter Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess nötig. Das IPSAS-Board selbst wird seiner Vorbildfunktion in jeder Hinsicht durchaus gerecht und könnte als Vorbild für ein „Swiss Public Sector Accounting Standards Board“ dienen.

Zum Autor:

Prof. Dr. Andreas Bergmann, Vorstandsmitglied SGVW, Leiter des Instituts für Verwaltungs-Management der Zürcher Hochschule Winterthur.
 
Andreas Bergmann ist Vertreter der Eidg. Finanzverwaltung und der Konferenz der Finanzdirektoren gegenüber dem IPSAS-Board und Mitglied der Consultative Group des IPSAS-Boards

Weiterführende Informationen:

Kurzer Überblick zu den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)

Link IPSAS-Board

Link Themenseite des IVM  >> diverse Artikel und Projektberichte

Link Projekt NRM Bund

Link Projekt Neue Rechnungslegung des Kantons Zürich